高西義，胡貴錦，楊存祥

（1.嘉祥縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，山東 嘉祥 272400；2.嘉祥縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東 嘉祥 272400）

農(nóng)村供水作為社會(huì)化集中供水的重要組成部分，其供水安全包括質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面，合理定價(jià)收費(fèi)是維持供水事業(yè)健康發(fā)展的必要前提，建立合理的定價(jià)機(jī)制和長(zhǎng)效的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制是必須解決的重要課題。

1 農(nóng)村供水現(xiàn)狀

嘉祥縣地處魯西南，隸屬濟(jì)寧市，行政區(qū)域97 516.28 hm2，總?cè)丝?9.62萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口56.69萬(wàn)人。全縣農(nóng)村供水于2008年在山東省內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)了“村村通”自來(lái)水；2009年以后，逐步實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，實(shí)現(xiàn)了由原有的單村供水、聯(lián)村供水等小規(guī)模供水向集中連片、跨區(qū)域的大規(guī)模、集約化供水的轉(zhuǎn)變；2019年迄今，全縣依托阿城、青山、東城、老僧堂、梁寶寺等五大水廠，新增設(shè)輸水管道47 km，加密配水管網(wǎng)510 km，改建完善村內(nèi)用水管網(wǎng)4 810 km，配套安裝智能化水表約14萬(wàn)個(gè)，委托有相應(yīng)資質(zhì)的供水企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理，基本形成了“同質(zhì)、同源、同價(jià)”的農(nóng)村供水服務(wù)格局。目前，入村率100%，入戶率100%，水費(fèi)收交率91%以上，工程完好率95%以上。

2 現(xiàn)狀水價(jià)體制存在問(wèn)題

盡管嘉祥縣實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；霓r(nóng)村供水，年供水1 200萬(wàn)m3/年，供水能力1.33 m3/s，滿足當(dāng)前和今后一段時(shí)期的供水需求，預(yù)售水收費(fèi)系統(tǒng)比較完善，自動(dòng)化和智能化程度也較高，但依然存在執(zhí)行水價(jià)偏低、水價(jià)機(jī)制不健全、供水工程“吃老本”等現(xiàn)象。

2.1 現(xiàn)行水價(jià)低于供水成本

2.1.1 現(xiàn)行水價(jià)

嘉祥縣農(nóng)村供水水價(jià)使用3種類型進(jìn)行分析計(jì)算和批復(fù)，形成了現(xiàn)行的農(nóng)村居民供水水價(jià)2.50元/m3、鄉(xiāng)村工業(yè)供水水價(jià)3.40元/m3、機(jī)關(guān)事業(yè)單位供水水價(jià)3.40元/m3的水價(jià)體系[1-2]。

現(xiàn)行水價(jià)分析計(jì)算是按《水利工程供水定價(jià)成本監(jiān)管辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格〔2006〕10號(hào)）的規(guī)定執(zhí)行的，水價(jià)由生產(chǎn)成本、期間費(fèi)用、凈資產(chǎn)利潤(rùn)和稅金構(gòu)成。其中，生產(chǎn)成本包含直接工資、直接材料、其他直接支出和制造費(fèi)用；期間費(fèi)用包含管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用；凈資產(chǎn)利潤(rùn)和稅金執(zhí)行《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于繼續(xù)實(shí)行飲水安全工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)稅優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅〔2016〕19號(hào)）。對(duì)農(nóng)村居民生活用水部分，運(yùn)營(yíng)管理單位僅計(jì)列應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅，取企業(yè)利潤(rùn)的25%；對(duì)非農(nóng)村居民生活用水部分，除企業(yè)利潤(rùn)25%的所得稅外，計(jì)列營(yíng)業(yè)額10%的增值稅。

2.1.2 現(xiàn)行水價(jià)不合理性分析

1）水價(jià)構(gòu)成計(jì)列漏項(xiàng)。按照現(xiàn)行規(guī)范、規(guī)定，水利工程供水價(jià)格由供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用、利潤(rùn)和稅金構(gòu)成[3]。農(nóng)村供水工程供水成本由供水生產(chǎn)成本和期間費(fèi)用構(gòu)成，其中，供水生產(chǎn)成本包括原水費(fèi)、原材料費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、職工薪酬、日常維修費(fèi)、廢水和污泥處理費(fèi)、水質(zhì)檢測(cè)費(fèi)、大修費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)及其他應(yīng)計(jì)入的生產(chǎn)成本；費(fèi)用包括供水單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所發(fā)生的管理、銷售和財(cái)務(wù)費(fèi)用[4]。特別指出的是：供水成本除供水運(yùn)行成本（由原水費(fèi)、原材料費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、職工薪酬、日常維護(hù)費(fèi)、廢水和污泥處理費(fèi)、水質(zhì)檢測(cè)費(fèi)、其他生產(chǎn)成本和費(fèi)用構(gòu)成）外，還應(yīng)包括大修費(fèi)用和固定資產(chǎn)折舊費(fèi)[5]。嘉祥縣農(nóng)村供水計(jì)算供水成本時(shí)，漏列了大修費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、水資源稅等，人為減小了供水成本。

2）水價(jià)計(jì)算利稅混為一談。嘉祥縣農(nóng)村供水水價(jià)計(jì)算采用下列公式：年銷售收入-年生產(chǎn)費(fèi)用年期間費(fèi)用=年利潤(rùn)及稅金。其中，年銷售收入是在假定一個(gè)水價(jià)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，稅金（僅指企業(yè)所得稅）按企業(yè)利潤(rùn)的25%或20%計(jì)列就成了相對(duì)定值[4][6]。如果用此計(jì)算方法進(jìn)行試算，得出的企業(yè)利潤(rùn)不一定在合理范圍內(nèi)。

3）缺乏用水戶的水價(jià)承載力科學(xué)分析。用水戶（主要是農(nóng)村居民）對(duì)農(nóng)村供水水價(jià)的承載力（承受能力）是判斷執(zhí)行水價(jià)是否合理的主要指標(biāo)之一，包括客觀支付能力和主觀支付意愿兩個(gè)表征[7]。有資料表明，農(nóng)村居民對(duì)水費(fèi)支付能力一般可控制在總支付能力的3%以內(nèi)則視為合理。嘉祥縣農(nóng)村供水工程現(xiàn)行水價(jià)計(jì)算缺乏用戶承載力科學(xué)合理分析這一環(huán)節(jié)。

2.2 供水定價(jià)有片面迎合“民意”的誤區(qū)

長(zhǎng)期以來(lái)，不少人認(rèn)為水是大自然的饋贈(zèng)品或恩賜品，自然降水或匯流入江河湖泊以及溝渠坑塘等地表儲(chǔ)存，或滲入地下儲(chǔ)存，用廉價(jià)的勞動(dòng)即可獲取，水根本不屬于商品。按此邏輯，農(nóng)村供水以及其他形式的供水根本不需收費(fèi)，祖祖輩輩吃水不交錢是天經(jīng)地義的。受上述思想影響，部分部門領(lǐng)導(dǎo)和政府官員也認(rèn)同農(nóng)村供水不應(yīng)收費(fèi)或收費(fèi)“點(diǎn)到為止”的觀點(diǎn)。既然農(nóng)村供水工程可看作“應(yīng)有的福利”“惠民工程”，農(nóng)村居民生活用水不收費(fèi)或少收費(fèi)也就習(xí)以為常。這是水價(jià)不計(jì)成本或少計(jì)成本的根源。

2.3 低于成本收費(fèi)弊端諸多

2.3.1 拒交水費(fèi)的“霸王水”

在20世紀(jì)七八十年代，嘉祥縣域有不少的高氟區(qū)，享受國(guó)家“除氟改水”的政策，由人民政府安排專項(xiàng)資金免費(fèi)打防氟井，村集體免費(fèi)統(tǒng)一供水，部分人養(yǎng)成了“吃大鍋水”的習(xí)慣。實(shí)施規(guī)?；泄┧?，個(gè)別人對(duì)供水收費(fèi)不理解，拒交供水水費(fèi)在農(nóng)村供水工程運(yùn)行初期乃至現(xiàn)在時(shí)有發(fā)生；有的用戶繞開(kāi)水表私自接水偷水；更有甚者私接水管灌溉農(nóng)田，造成水源源浪費(fèi)，給供水企業(yè)造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

2.3.2 用戶節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)造成浪費(fèi)

部分用水戶不珍惜水，不節(jié)約水，管網(wǎng)末梢和水嘴滴漏雖顯而易見(jiàn)但卻無(wú)人問(wèn)津。更有個(gè)別用水戶有“長(zhǎng)流水”現(xiàn)象。

2.3.3 維護(hù)、零修不及時(shí)，大修無(wú)著落

低于運(yùn)行成本收費(fèi)，尤其低于制水成本收費(fèi)，勢(shì)必造成日常維護(hù)和必要的零修不及時(shí)，跑、冒、滴、漏現(xiàn)象頻發(fā)，管網(wǎng)漏失率高，最終導(dǎo)致失修嚴(yán)重，效率低下。不計(jì)提或不足額計(jì)提固定資產(chǎn)折舊費(fèi)和大修理費(fèi)，必然導(dǎo)致大修理費(fèi)無(wú)著落，不僅縮短了工程壽命，更無(wú)法進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)。

3 對(duì)策及建議

3.1 規(guī)范制定水價(jià)

3.1.1 科學(xué)合理計(jì)算水價(jià)

根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家政策，執(zhí)行現(xiàn)行行業(yè)規(guī)范、規(guī)定和地方法規(guī)，合理定員、定員工薪酬（目前員工待遇過(guò)低），把漏項(xiàng)的大修理費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)和水資源稅等費(fèi)用計(jì)列入成本，合理合規(guī)計(jì)取運(yùn)營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)。同時(shí)，充分利用現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，合理分析制定水價(jià)。

筆者對(duì)嘉祥縣現(xiàn)狀農(nóng)村供水工程供水價(jià)格進(jìn)行分析計(jì)算，認(rèn)為合理水價(jià)：農(nóng)村居民生活用水3.30元/m3，非居民用水3.90元/m3。

3.1.2 合理分析用水戶承受能力

用水戶的承載（承受）能力，是指主觀上的“該不該交納水費(fèi)”即對(duì)交費(fèi)的認(rèn)可（心理承受）和客觀上的“交納多少水費(fèi)”即對(duì)水價(jià)認(rèn)可（經(jīng)濟(jì)承受）兩個(gè)方面。根據(jù)已有的成功經(jīng)驗(yàn)，承載力分析可以采取民意調(diào)查和聽(tīng)證會(huì)的方式，或者兩者并用。

民意調(diào)查方式注意的要點(diǎn)：首先，發(fā)放明白紙，具體說(shuō)明供水之水是商品，其成本構(gòu)成要素，水價(jià)構(gòu)成要素，水價(jià)制定的依據(jù)等；其次，在此基礎(chǔ)上，調(diào)查用戶對(duì)現(xiàn)行水價(jià)，乃至今后一定時(shí)期擬執(zhí)行水價(jià)上漲（包括不同時(shí)段漲幅）的可接受程度；再者，收集有何好的意見(jiàn)和建議。

聽(tīng)證會(huì)注意要點(diǎn)：一是聽(tīng)證會(huì)成員構(gòu)成的代表性。包括不同類型的用水戶、供水經(jīng)營(yíng)管理者、主管及監(jiān)管部門、社會(huì)監(jiān)督、物價(jià)部門、政府層面等相關(guān)各方代表，注重各方代表成員的代表性和可信賴程度。二是現(xiàn)行水價(jià)和即將變更水價(jià)的必要性和合理性。與會(huì)各方闡述意見(jiàn)，可進(jìn)行必要的見(jiàn)解辯論和探討。三是形成共識(shí)。按照運(yùn)行管理單位合理盈利和最大程度惠農(nóng)原則，求同存異，找出可行的結(jié)合點(diǎn)。

3.1.3 依程序制定水價(jià)

在上述程序進(jìn)行完畢，由物價(jià)主管部門、供水行政主管部門提出意見(jiàn)，經(jīng)縣級(jí)政府簽發(fā)實(shí)施。實(shí)施意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)載明原供水價(jià)位廢止、新價(jià)位執(zhí)行的時(shí)間點(diǎn)及新價(jià)位執(zhí)行時(shí)段等。

3.2 適時(shí)調(diào)整水價(jià)

農(nóng)村供水水價(jià)受市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)格波動(dòng)是供水作為商品的固有屬性，其個(gè)性是指農(nóng)村供水兼存社會(huì)公益性和市場(chǎng)收益性。這就要求隨著國(guó)家政策、法律、地方法規(guī)和行業(yè)規(guī)范、規(guī)定的調(diào)整，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)而發(fā)生的供水成本構(gòu)成因素、稅費(fèi)等的變動(dòng)，而應(yīng)適時(shí)調(diào)整供水水價(jià)。當(dāng)處于維持社會(huì)穩(wěn)定必要時(shí)期，實(shí)收水價(jià)低于供水成本時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府審核后實(shí)行相應(yīng)的政策性補(bǔ)償（補(bǔ)貼）。

3.3 健全運(yùn)行管理及監(jiān)督機(jī)制

首先，從運(yùn)營(yíng)管理角度講，組成較為穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍，保障其必要的薪酬待遇，是做好農(nóng)村供水工作的首要前提。其次，強(qiáng)化主管部門職責(zé)，明確主管部門的指導(dǎo)與監(jiān)督管理職能，切實(shí)做到監(jiān)管到位，保證供水安全，收費(fèi)合理。第三，實(shí)行農(nóng)村供水執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)于供水方、受水方等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，主管部門及相關(guān)部門、地方政府聯(lián)合執(zhí)法，快速查處，及時(shí)糾偏，保證農(nóng)村供水的公益事業(yè)不可褻瀆性和商品服務(wù)的合法合理性。第四，建立健全供水價(jià)格公示制度，實(shí)行“水價(jià)、水量、水費(fèi)”三公開(kāi)，提高水價(jià)政策的透明度，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

3.4 城鄉(xiāng)供水一體化

隨著鄉(xiāng)村振興事業(yè)的大力發(fā)展，城鎮(zhèn)化率逐步提高，國(guó)家政策將在近期內(nèi)取消農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的差別。對(duì)于集中供水事業(yè)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，城鄉(xiāng)供水一體化勢(shì)在必行。只有建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化，供水行為由水行政主管部門進(jìn)行行業(yè)統(tǒng)管，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的“同質(zhì)、同源、同價(jià)、同服務(wù)”的城鄉(xiāng)供水一體化。