李 寅，舒 心

（1.連云港市市區(qū)水工程管理處，江蘇 連云港 222000；2．連云港市通榆河北延送水工程管理處，江蘇 連云港 222000）

1 引言

作為專(zhuān)項(xiàng)治理河流和海灣水污染的政府機(jī)構(gòu)，河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制由于黨委和政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜治理的模式，發(fā)揮出高效作用。內(nèi)河污染因污染源眾多，對(duì)城鄉(xiāng)用水安全構(gòu)成了直接威脅，更早地納入了治理，河長(zhǎng)制正是在內(nèi)河治理效果不明顯之后探索的新機(jī)制。按照屬地管理的原則，由負(fù)直接責(zé)任的各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，形成官員分級(jí)負(fù)責(zé)、覆蓋河網(wǎng)的專(zhuān)項(xiàng)治理體系。得益于河長(zhǎng)的責(zé)任意識(shí)和權(quán)力影響，讓原本多頭管理、跨區(qū)域管理的難題得到有效緩解，近年來(lái)內(nèi)河治理的成效歸功于河長(zhǎng)制的創(chuàng)新和推行［1］。這一制度創(chuàng)新隨著國(guó)家環(huán)境治理的視野拓展而被借鑒用于海灣治理，形成了中國(guó)特色的灣長(zhǎng)制［2-3］，開(kāi)始在浙江全省、連云港市、秦皇島市、膠州灣、?？谑虚_(kāi)展試點(diǎn)工作，部分沿海地區(qū)兩制并行，探索陸海統(tǒng)籌、河海兼顧的治理新模式，實(shí)現(xiàn)水污染的系統(tǒng)性治理，取得了一定的成效。

河長(zhǎng)制遍布全域，灣長(zhǎng)制僅限于沿海。一般而言，河長(zhǎng)制掛靠在水利部門(mén)，灣長(zhǎng)制掛靠在海洋管理部門(mén)。河長(zhǎng)層級(jí)多、人數(shù)多，灣長(zhǎng)層級(jí)高、人數(shù)少。但是，海灣污染既有近岸和近海自身的工農(nóng)業(yè)污染，也有大量河流入海帶來(lái)的污染，治理的面更寬，其中控制入海河流的水質(zhì)是海灣治理重要的一環(huán)。但是跨區(qū)域、跨部門(mén)的河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制可能導(dǎo)致責(zé)任分離、協(xié)同不足，影響治理效能。因此，在沿海地區(qū)探索河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制的協(xié)同機(jī)制就顯得重要而急迫［4］。

2 河長(zhǎng)制與灣長(zhǎng)制協(xié)同不足的問(wèn)題與成因

德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯1969年提出了協(xié)同理論（Synergetics）［5］。協(xié)同是指復(fù)雜開(kāi)放系統(tǒng)在與外界進(jìn)行能量交換時(shí)，各子系統(tǒng)之間會(huì)相互作用形成一個(gè)新的有序的結(jié)構(gòu)。協(xié)同理論認(rèn)為雖然各子系統(tǒng)千差萬(wàn)別，但他們從無(wú)序向有序轉(zhuǎn)變的機(jī)制卻是類(lèi)似的，遵循共同的規(guī)律。鑒于河流和海灣也是一個(gè)開(kāi)放和相互作用的系統(tǒng)，其污染治理由于行政區(qū)劃和執(zhí)法部門(mén)的分離而影響治理效能，可以借鑒協(xié)同理論用于指導(dǎo)河流和海灣的協(xié)同治理。政府通過(guò)對(duì)海域和流域內(nèi)分屬不同層級(jí)、不同區(qū)域的治理個(gè)體和責(zé)任個(gè)體建立目標(biāo)一致的協(xié)同機(jī)制，形成有序的責(zé)任共擔(dān)和利益攸關(guān)的共同體，最終發(fā)揮出水污染治理的協(xié)同效應(yīng)。

要在沿海地區(qū)開(kāi)展協(xié)同治理，首先需要了解現(xiàn)行體制機(jī)制下河長(zhǎng)制灣長(zhǎng)制協(xié)同不足的問(wèn)題和原因所在。

2.1 各安其位，區(qū)域協(xié)同不足

內(nèi)河體系縱橫交錯(cuò)，小河匯入大河，大河匯入海灣。依行政管理區(qū)劃，陸域內(nèi)河長(zhǎng)小到村級(jí)干部擔(dān)任，大到省級(jí)干部擔(dān)任；沿海灣長(zhǎng)制層級(jí)明顯提升，大者跨省域。即便在河長(zhǎng)制體系內(nèi)，也是各管一河、甚至一段，分段規(guī)定治理目標(biāo)。雖然灣長(zhǎng)制也針對(duì)每一個(gè)入海河口提出了排放目標(biāo)，但由于內(nèi)河和海灣治理機(jī)構(gòu)可能分屬不同屬地政府，動(dòng)輒需要跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)工作，表現(xiàn)為區(qū)域協(xié)同不足。甚至由于污染治理關(guān)系產(chǎn)業(yè)和企業(yè)生存，一些地方政府認(rèn)識(shí)局限，衍生出地方保護(hù)主義等消極現(xiàn)象，致使部分流域和海域治理目標(biāo)遲遲不能實(shí)現(xiàn)。

2.2 各司其職，職能協(xié)同不足

河長(zhǎng)制治理的污染源主要有工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染。工業(yè)污染方面，小型河流有小化工、農(nóng)藥、電鍍、印染等排放源，大江大河兩岸有大化工、鋼鐵、造紙等重化工業(yè)。農(nóng)業(yè)面源污染有種植業(yè)的農(nóng)藥化肥、養(yǎng)殖業(yè)的畜禽殘廢、水產(chǎn)廢水排放等。前者日常排放，后者雨季溢流，有其自身規(guī)律。灣長(zhǎng)制治理的是沿海大型工業(yè)，如煉化基地、鋼鐵基地、大型碼頭，以及近海水產(chǎn)養(yǎng)殖、海洋牧場(chǎng)，特點(diǎn)是污染源排放量大，但類(lèi)型有限。此外，百川歸海，灣長(zhǎng)制同時(shí)還要治理入海河流帶來(lái)的污染。因治理機(jī)構(gòu)及其所屬政府部門(mén)的不同，涉水機(jī)構(gòu)有以環(huán)境保護(hù)和水污染治理為主要任務(wù)的環(huán)保部門(mén)，有以水資源管理和保護(hù)為主要任務(wù)的水利部門(mén)和近海管理的海洋管理等部門(mén)，呈現(xiàn)出“九龍管水”的現(xiàn)象，表現(xiàn)為各行其政。即使灣長(zhǎng)對(duì)河長(zhǎng)提出入海排放目標(biāo)，因互不隸屬，往往難以達(dá)標(biāo)。

2.3 各據(jù)其法，執(zhí)法協(xié)同不足

立法層面，河流治理和海域治理各有不同的法規(guī)體系，河長(zhǎng)制主要依據(jù)是2012年9月江蘇省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理“河長(zhǎng)制”工作的意見(jiàn)》［6］和2016年12月11日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》［7］，灣長(zhǎng)制主要依據(jù)是2017年9月14日國(guó)家海洋局印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》［8］。執(zhí)法層面，其協(xié)同不足表現(xiàn)在多個(gè)方面。首先執(zhí)法部門(mén)分置，發(fā)改委對(duì)主要排放物總量控制，作為企業(yè)開(kāi)辦的審批依據(jù)；環(huán)保部門(mén)監(jiān)測(cè)污染物排放，對(duì)超排企業(yè)進(jìn)行處罰；水利部門(mén)的河長(zhǎng)辦通過(guò)設(shè)置以各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)為河長(zhǎng)的管理體系，形成政治和行政問(wèn)責(zé)的組織體系；灣長(zhǎng)制以類(lèi)似于河長(zhǎng)制的理念開(kāi)展更大范圍的管理。其次是執(zhí)法過(guò)程碎片化，河長(zhǎng)制體系內(nèi)尚且各管一河或者各管一段，形成上下游扯皮推諉，更遑論跨河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制的執(zhí)法。

3 河長(zhǎng)制與灣長(zhǎng)制協(xié)同共治的對(duì)策

應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)行的河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制突破了各自系統(tǒng)內(nèi)“九龍治水”的行政分割，一定程度實(shí)現(xiàn)了各自系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)同。要破除河長(zhǎng)制與灣長(zhǎng)制跨系統(tǒng)協(xié)同不足的現(xiàn)象，除了找對(duì)原因，還要因地制宜分類(lèi)施策。類(lèi)似的情況發(fā)生在太湖治理，在中央要求太湖限期治理的態(tài)勢(shì)下，河長(zhǎng)制和湖長(zhǎng)制的有效協(xié)同促進(jìn)了湖水治理［9］。同樣地，對(duì)于灣區(qū)而言，水治理的范圍跨及河海，在河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制基礎(chǔ)上探索其協(xié)同機(jī)制，可望實(shí)現(xiàn)更科學(xué)有效的水環(huán)境治理體系。河長(zhǎng)制與灣長(zhǎng)制的協(xié)同有多個(gè)維度，至少應(yīng)體現(xiàn)在目標(biāo)協(xié)同、組織協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同、考核協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等6個(gè)維度。

3.1 目標(biāo)協(xié)同

在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，從中央政府層面科學(xué)制定中長(zhǎng)期規(guī)劃，分步實(shí)現(xiàn)海灣的治理目標(biāo)。根據(jù)每個(gè)海灣的治理目標(biāo)，按照其主要入海河口的現(xiàn)狀，分別確定沿海和入海河口的治理目標(biāo)。將海灣的主要污染物控制指標(biāo)按其來(lái)源分別分配給沿海政府和河口。對(duì)主要入海河流，跨省域者由中央政府分段設(shè)定斷面目標(biāo)，跨市域者由省政府分段制定斷面目標(biāo)，以此類(lèi)推，形成覆蓋全流域和支線河流的斷面目標(biāo)。沿海工業(yè)區(qū)，確定主要工業(yè)排放指標(biāo)，形成集中工業(yè)區(qū)和污水集中處理達(dá)標(biāo)排放；確定近海養(yǎng)殖品種和養(yǎng)殖面積。沿河工業(yè)區(qū)，按照各自的斷面指標(biāo)制定主要排放物指標(biāo)，形成硬約束，倒逼地方政府加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和污水處理。這種治理目標(biāo)的統(tǒng)籌分配形式可以克服以單一河流制定治理目標(biāo)的隨意性，具有系統(tǒng)性、科學(xué)性，以區(qū)域間、流域間、海河間的目標(biāo)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的優(yōu)化。

3.2 組織協(xié)同

通常河長(zhǎng)制掛靠水利系統(tǒng)，在河長(zhǎng)制設(shè)立前，主要河流已經(jīng)設(shè)有管理部門(mén)，通過(guò)水利系統(tǒng)完善的組織體系和相對(duì)充裕的財(cái)政資金，具備了人力和財(cái)力的保障。但水利部門(mén)的職能設(shè)定以防汛防旱為主要任務(wù)，對(duì)水質(zhì)的防控并非其主要職責(zé)。環(huán)保部門(mén)是水質(zhì)監(jiān)管的主要部門(mén)，但缺乏河網(wǎng)和水利資金的管理權(quán)。此外還有多個(gè)涉水部門(mén)。因多頭管理，責(zé)任不明晰，實(shí)踐證明治理效果不彰。為體現(xiàn)權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)跨區(qū)域協(xié)同，開(kāi)始探索以各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)任河長(zhǎng)的河長(zhǎng)制。河長(zhǎng)制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問(wèn)責(zé)制所衍生出來(lái)的，由各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河流的“河長(zhǎng)”負(fù)責(zé)河道水環(huán)境治理和保護(hù)的一種管理制度。這種組織形式摒棄了條線分割、管理部門(mén)權(quán)威不足的弊端，在全國(guó)逐漸實(shí)施。灣長(zhǎng)制是沿海地區(qū)借鑒河長(zhǎng)制的成功經(jīng)驗(yàn)而來(lái)，基本復(fù)制其組織形式，目前已在沿海開(kāi)始試點(diǎn)，機(jī)制也日漸成熟。但是，盡管河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制各自?xún)?nèi)部的組織協(xié)同已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，兩者之間的有機(jī)協(xié)同因體制原因尚未實(shí)現(xiàn)。建議在沿海建立以市長(zhǎng)為責(zé)任人的新型河長(zhǎng)灣長(zhǎng)制，獨(dú)立于原有河長(zhǎng)制掛靠的水利部門(mén)和灣長(zhǎng)制掛靠的海洋管理部門(mén)，掛靠環(huán)保部門(mén)或發(fā)改委，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，水利部門(mén)和海洋管理部門(mén)作為參與單位和責(zé)任單位，在其指揮下履職并接受考核，并由此降低制度成本。

3.3 執(zhí)法協(xié)同

百川歸海，作為終極治理，海域主要污染物必須達(dá)標(biāo)。首先必須對(duì)近海和河口進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的環(huán)境調(diào)查，摸請(qǐng)污染物底數(shù)，最大可能掌握近岸產(chǎn)業(yè)、近海養(yǎng)殖和河口各自的主要污染物及其份額。對(duì)于源自河口的污染物，應(yīng)該進(jìn)行溯源式排查和執(zhí)法。從治理角度看，即使組成了統(tǒng)一的河長(zhǎng)灣長(zhǎng)制，河長(zhǎng)仍然避免不了層級(jí)化、本地化，但作為對(duì)治理效能的督察，執(zhí)法部門(mén)不宜層級(jí)過(guò)多，尤其不宜本地化。同一級(jí)政府既治理又執(zhí)法，哪怕是分屬不同的部門(mén)，仍難擺脫地方保護(hù)的弊端，或者同一層級(jí)分段治理、分段執(zhí)法帶來(lái)的扯皮推諉現(xiàn)象。在組織協(xié)同實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，組成統(tǒng)一的執(zhí)法部門(mén)采用溯源式執(zhí)法的方式實(shí)現(xiàn)流域的全覆蓋。同時(shí)為避免執(zhí)法隊(duì)伍的人力耗費(fèi)和人情執(zhí)法，建議有條件的地區(qū)采用技術(shù)手段遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)。其中水環(huán)境調(diào)查無(wú)人艇已開(kāi)發(fā)成功，在某些地方已開(kāi)始試行，無(wú)人艇布放后可實(shí)行遠(yuǎn)程的操控和數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳輸，形成較為完整的數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，形成溯源式治理方案。

3.4 考核協(xié)同

在組織協(xié)同的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)考核的協(xié)同。對(duì)每一斷面的指標(biāo)考核，常常以多個(gè)指標(biāo)的綜合考核為依據(jù)。但個(gè)別指標(biāo)可能在多個(gè)河流或斷面均超標(biāo)，出現(xiàn)海灣總體考核合格、個(gè)別指標(biāo)超標(biāo)的結(jié)果。這是指標(biāo)體系及其不科學(xué)的考核設(shè)計(jì)引起的，雖然因個(gè)別河流和斷面的產(chǎn)業(yè)特色引起超標(biāo)，但必須在流域系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡，避免總體超標(biāo)。因此，要摒棄平均分配排放指標(biāo)的簡(jiǎn)單辦法，務(wù)必對(duì)體系內(nèi)各流域和斷面的主要污染源進(jìn)行充分的調(diào)研，科學(xué)分配各自的排放指標(biāo)，既實(shí)行指標(biāo)的差異化又確保總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)根據(jù)沿海和沿河的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，科學(xué)分配沿海和沿河的排放指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)河海的目標(biāo)協(xié)同。此外，科學(xué)的考核體系應(yīng)該形成考核——反饋——整改的閉環(huán)，使每一次閉環(huán)逐步導(dǎo)向最終的治理目標(biāo)。

3.5 區(qū)域協(xié)同

目前的河長(zhǎng)制灣長(zhǎng)制有明確的行政區(qū)域?qū)傩浴Ｆ浣M織體系在同一級(jí)政府內(nèi)形成，向上呈金字塔型結(jié)構(gòu)。就某一級(jí)政府而言，對(duì)跨境河流，與上下游同級(jí)政府分段形成平行的河長(zhǎng)群，歸屬上一級(jí)政府管理；對(duì)境內(nèi)支流，往下一級(jí)形成平行的河長(zhǎng)群，由本級(jí)政府管理。這種體制的好處是各司其職，分工明確。不足之處也很明顯，本級(jí)河長(zhǎng)只關(guān)心完成分段目標(biāo)，缺乏總體關(guān)懷。灣長(zhǎng)只與臨海政府形成利益共同體，對(duì)河口上游的政府缺乏制約機(jī)制，而上游河長(zhǎng)對(duì)海灣污染的后果沒(méi)有切身利益，也難有海灣治理的情懷和責(zé)任。區(qū)域協(xié)同的關(guān)鍵是建立政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”的共同體。第一，各級(jí)政府要講政治，雖有行政區(qū)隔，但各級(jí)政府是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治共同體，必須為了國(guó)家乃至世界的生存環(huán)境協(xié)同工作。第二，要強(qiáng)化生態(tài)共同體的認(rèn)識(shí)，生態(tài)是一個(gè)大尺度有機(jī)系統(tǒng)，上下游通過(guò)大氣環(huán)流相互影響，誰(shuí)也無(wú)法獨(dú)善其身。第三，要建立硬約束機(jī)制，用海灣的生態(tài)約束倒逼上游產(chǎn)業(yè)的排放容量，形成經(jīng)濟(jì)共同體。第四，構(gòu)建社會(huì)共同體，通過(guò)公益組織、媒體、網(wǎng)絡(luò)等多元社會(huì)力量，形成輿論監(jiān)督。第五，致力于文化共同體建設(shè)，共同倡導(dǎo)生態(tài)文明，培育生態(tài)文化，讓生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的理念深入人心。

3.6 產(chǎn)業(yè)協(xié)同

本質(zhì)上看，除了生活垃圾，絕大部分污染來(lái)自于產(chǎn)業(yè)，尤其是第二產(chǎn)業(yè)。改革開(kāi)放以來(lái)，以縣域（一段時(shí)間甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)為主要特征的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式推動(dòng)了四十年高速發(fā)展的奇跡。雖然有國(guó)家和省級(jí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作指導(dǎo)，各級(jí)行政區(qū)劃之間并未形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，也未完全遵循基于環(huán)境容量的產(chǎn)業(yè)限批制度。產(chǎn)業(yè)布局雷同，污染源小而散，對(duì)污染治理形成巨大壓力，環(huán)境災(zāi)害頻發(fā)。近年來(lái)，在中央政府的大力引導(dǎo)和約束下，在屢發(fā)環(huán)境災(zāi)害的高壓下，最先在發(fā)達(dá)地區(qū)、沿海地區(qū)逐漸形成了基于環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，企業(yè)向園區(qū)集中，養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，大型重化工企業(yè)向環(huán)境容量更大的沿海遷建。以江蘇沿海為例，在省政府協(xié)調(diào)下，沿海產(chǎn)業(yè)開(kāi)始打破同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了一定程度的產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位布局。連云港徐圩新區(qū)獲批國(guó)家煉化產(chǎn)業(yè)基地，實(shí)現(xiàn)了煉化產(chǎn)業(yè)的集聚和規(guī)?；?。鹽城濱海地區(qū)建設(shè)鋼鐵產(chǎn)業(yè)基地，大型鋼鐵企業(yè)向此搬遷。南通形成了占全國(guó)半數(shù)以上的船舶和海洋裝備產(chǎn)業(yè)，居行業(yè)領(lǐng)軍水平。這些產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和集聚，打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的小化工、小鋼鐵遍地開(kāi)花的亂局和污染治理難題，重化工業(yè)向沿海集中提高了產(chǎn)業(yè)規(guī)模和技術(shù)水平，同時(shí)降低了單位排放量和推動(dòng)污染物集中治理，實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。

4 結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合推進(jìn)，立法層面高，運(yùn)行相對(duì)成熟。灣長(zhǎng)制只是國(guó)家海洋局推動(dòng)的試點(diǎn)工作，目前覆蓋面小，成熟經(jīng)驗(yàn)不多。在沿海地區(qū)，跳過(guò)兩制分別試點(diǎn)的階段，直接開(kāi)展河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制的協(xié)同試點(diǎn)工作，探索兩制協(xié)同的機(jī)制，乃至建立河海協(xié)同共治的體制，極具針對(duì)性和先導(dǎo)性。因此，建議沿海有關(guān)政府部門(mén)明確目標(biāo)方向，細(xì)化任務(wù)措施，強(qiáng)化組織保障，推動(dòng)兩制協(xié)同試點(diǎn)工作盡快形成可落地、可復(fù)制、可推廣的制度建設(shè)模式。這項(xiàng)探索對(duì)于我國(guó)近海環(huán)境的改善，實(shí)現(xiàn)藍(lán)色海灣的愿景，具有積極的示范意義。