郭永虎，萬昭迎

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

“航行自由行動(dòng)”是自卡特政府以來美國(guó)的軍事和外交行動(dòng)計(jì)劃，以此在全球范圍挑戰(zhàn)所謂沿海國(guó)家“過度海洋主張”。除了行政部門和軍方，國(guó)會(huì)在美國(guó)“航行自由行動(dòng)”政策的制定、實(shí)施和監(jiān)督過程扮演了重要角色。冷戰(zhàn)結(jié)束30年來，美國(guó)國(guó)會(huì)共出臺(tái)了多達(dá)百余項(xiàng)支持“航行自由行動(dòng)”的法案。這些法案不僅對(duì)美國(guó)政府和軍方開展“航行自由行動(dòng)”施加了法律層面的要求，同時(shí)也對(duì)別國(guó)主權(quán)權(quán)益和海上安全造成消極影響。目前，學(xué)界更多從國(guó)際法、軍事安全、國(guó)際關(guān)系的視角研討美國(guó)在全球推行“航行自由行動(dòng)”的合法性及其影響，而以美國(guó)國(guó)會(huì)立法活動(dòng)為切入點(diǎn)的研究仍相當(dāng)薄弱，目前尚未發(fā)現(xiàn)專題著述。國(guó)內(nèi)尚未真正對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)“航行自由行動(dòng)”立法活動(dòng)的進(jìn)行系統(tǒng)研究，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的研究主要從兩方面展開，安壽志[1]、高健軍[2]等人從國(guó)際法的視角探討美國(guó)推行“航行自由行動(dòng)”合法性問題；郭永虎[3]、邢瑞利[4]等人則聚焦美國(guó)在南海策動(dòng)航行自由活動(dòng)的相關(guān)研究。本文以冷戰(zhàn)結(jié)束30年來相關(guān)法案文本為依據(jù)，擬對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”的立法活動(dòng)及其影響進(jìn)行初步的探討。

一、 冷戰(zhàn)結(jié)束以來美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”的法案概況

作為立法機(jī)構(gòu)，美國(guó)國(guó)會(huì)介入“航行自由行動(dòng)”最主要的方式是立法。立法的來源是法案。根據(jù)國(guó)會(huì)立法程序，一個(gè)議案最終成為法律需要經(jīng)過五個(gè)階段：第一，議員提出議案，委員會(huì)審議；第二，參議院或眾議院通過；第三，參眾兩院在通過各自版本的法案后，要組成兩院聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行統(tǒng)一文本工作；第四，兩院達(dá)成一致后，由聯(lián)席會(huì)議起草統(tǒng)一文本；第五，總統(tǒng)簽署成法。在上述五個(gè)階段，分別形成了不同的法案(決議案)文本，這構(gòu)成了解讀美國(guó)國(guó)會(huì)推動(dòng)“航行自由行動(dòng)”立法提案活動(dòng)的主要依據(jù)。

(一) 美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”提案數(shù)量及其變化

本文對(duì)冷戰(zhàn)結(jié)束30年來(1991—2021年，對(duì)應(yīng)第102～117屆美國(guó)國(guó)會(huì)期間)美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”立法的法案進(jìn)行了檢索，并逐條對(duì)這些法案進(jìn)行分析，剔除關(guān)聯(lián)性較小的法案后，共獲得169項(xiàng)涉及“航行自由行動(dòng)”的法案，其中包括120項(xiàng)法案和49項(xiàng)簡(jiǎn)單決議案。從參眾兩院提案數(shù)量上來看，參議院共提出76項(xiàng)，眾議院共提出93項(xiàng)，眾議院的提案數(shù)量高于參議院。從提案議員所屬黨派來看，民主黨提案數(shù)量為73項(xiàng)，共和黨提案數(shù)量為96項(xiàng)。從法案狀態(tài)上來看，33項(xiàng)法案最終經(jīng)總統(tǒng)簽署并成為法律，并且這33項(xiàng)法案大多附加于撥款法之中。

縱觀 1991—2021 年美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”的有關(guān)法案，其數(shù)量與美國(guó)外交戰(zhàn)略和相關(guān)海域熱點(diǎn)局勢(shì)發(fā)展態(tài)勢(shì)密切關(guān)聯(lián)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，以第108屆國(guó)會(huì)為分水嶺。第102屆國(guó)會(huì)至第107屆國(guó)會(huì)期間，相關(guān)提案數(shù)量處于低位。2000年后，伴隨美國(guó)在世界“關(guān)鍵”海域緊鑼密鼓地推行“航行自由行動(dòng)”，美國(guó)國(guó)會(huì)的立法活動(dòng)也日漸頻繁。自108屆國(guó)會(huì)開始，美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”的立法呈現(xiàn)出三個(gè)密集期(見圖1)。

圖1 第102～117屆美國(guó)國(guó)會(huì)航行自由行動(dòng)法案數(shù)量趨勢(shì)圖

第一個(gè)密集期出現(xiàn)在第108屆國(guó)會(huì)，本屆國(guó)會(huì)相關(guān)立法達(dá)6項(xiàng)。進(jìn)入新世紀(jì)，美國(guó)政府開始制定強(qiáng)化“航行自由行動(dòng)”的規(guī)劃。美國(guó)國(guó)防部又于2005年推出了“美國(guó)行使海上航行和飛越權(quán)利計(jì)劃”。在此背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”的立法提案逐漸增加。第二個(gè)密集期出現(xiàn)在第112屆國(guó)會(huì)，本屆國(guó)會(huì)相關(guān)立法達(dá)14項(xiàng)。隨著奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的提出，南海成為各方利益和關(guān)注的焦點(diǎn)，也是美國(guó)實(shí)施“航行自由計(jì)劃”的重中之重，第112屆國(guó)會(huì)出臺(tái)了5項(xiàng)涉及中國(guó)南海的航行自由相關(guān)立法。第三個(gè)密集期出現(xiàn)在第116屆國(guó)會(huì)，本屆國(guó)會(huì)相關(guān)立法達(dá)到了40項(xiàng)。特朗普政府至拜登政府初期，強(qiáng)勢(shì)開展“航行自由行動(dòng)”的主張?jiān)诿绹?guó)國(guó)會(huì)內(nèi)部大行其道，第116～117屆期間，相關(guān)立法提案的數(shù)量創(chuàng)下歷史新高。

(二)立法關(guān)涉的核心領(lǐng)域

按照法案所涉及的核心主題進(jìn)行梳理，近30年來美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”的相關(guān)立法多集中在涉華“航行自由行動(dòng)”、印太地區(qū)安全戰(zhàn)略、中東地區(qū)海域航行自由以及通過國(guó)防授權(quán)法案增加對(duì)海軍行動(dòng)撥款這幾個(gè)核心主題，具體數(shù)據(jù)見表1。其中涉華“航行自由行動(dòng)”的法案有40項(xiàng)，涉及美國(guó)在南海區(qū)域和臺(tái)灣海峽強(qiáng)推“航行自由行動(dòng)”議題，反映了美國(guó)國(guó)會(huì)推動(dòng)“航行自由行動(dòng)”立法的重點(diǎn)目標(biāo)。印太地區(qū)進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”相關(guān)法案共40項(xiàng)。特朗普政府上臺(tái)后推出“印太戰(zhàn)略”，美國(guó)國(guó)會(huì)也通過立法予以積極配合，在印太地區(qū)推動(dòng)“航行自由行動(dòng)”成為美國(guó)在此地區(qū)顯示軍事存在和主導(dǎo)地位的重要方式。中東地區(qū)海域“航行自由行動(dòng)”的相關(guān)法案共27項(xiàng)。中東地區(qū)是美國(guó)國(guó)會(huì)長(zhǎng)期關(guān)注和干涉的“傳統(tǒng)”戰(zhàn)略區(qū)域。美國(guó)國(guó)會(huì)在此推行 “航行自由行動(dòng)”的具體區(qū)域包括巴勒斯坦地區(qū)以及曼德海峽、波斯灣、紅海等海域。除了南海、印太地區(qū)和中東海域，北極地區(qū)因其獨(dú)特而重要的軍事戰(zhàn)略地位也成為美國(guó)推行“航行自由行動(dòng)”的另一關(guān)鍵區(qū)域。美國(guó)國(guó)會(huì)共提出了12項(xiàng)關(guān)于開放北極航道的法案。此外，“增加對(duì)海軍行動(dòng)撥款”類法案共22項(xiàng)，主要為美國(guó)國(guó)會(huì)通過向海軍撥款以增加“航行自由行動(dòng)”預(yù)算，反映出美國(guó)國(guó)會(huì)在資金投入方面對(duì)“航行自由行動(dòng)”的支持程度在不斷提升。

表1 美國(guó)國(guó)會(huì)“航行自由行動(dòng)”法案基本分布情況(第102～117屆國(guó)會(huì))

二 、 冷戰(zhàn)結(jié)束以來美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”法案的基本內(nèi)容

法案文本是美國(guó)國(guó)會(huì)立法的最基本載體，法案文本可以反映出美國(guó)國(guó)會(huì)的基本立場(chǎng)和主張。在第102～117屆國(guó)會(huì)期間(1991—2021)，美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”法案的核心訴求主要圍繞以下幾個(gè)領(lǐng)域。

(一)支持美國(guó)政府和軍方在全球推行“航行自由行動(dòng)”

2009年3月12日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員蘭迪·福布斯提出第72號(hào)共同決議案。該決議案稱，“包括美國(guó)海軍艦船在內(nèi)的所有船舶都可以在外國(guó)領(lǐng)海以外行使公海自由，包括航行和飛越自由。美國(guó)軍艦應(yīng)享有完全的主權(quán)豁免權(quán)，任何國(guó)家都不得試圖管制、制止或未經(jīng)美國(guó)同意搜尋或登艦”[5]。2011年12月14日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員哈羅德·羅杰斯提出第3671號(hào)法案。該法案支持美國(guó)政府通過推行“航行自由行動(dòng)”維護(hù)海上霸權(quán)的主張，“美國(guó)將捍衛(wèi)航行自由，維護(hù)本國(guó)的海洋利益”[6]。2014年4月7日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員羅伯特·梅南德斯提出第412號(hào)決議案，支持美國(guó)在亞太地區(qū)推行“航行自由行動(dòng)”[7]。2017年7月10 日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員約翰·麥凱恩提出第1519號(hào)法案，該法案旨在賦予美國(guó)海軍和空軍在全球范圍內(nèi)享有所謂“航行自由”和“飛越自由”的權(quán)利，并認(rèn)為此舉在“維護(hù)所有國(guó)家的海洋自由”“確保持續(xù)安全通過”等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[8]。

國(guó)會(huì)還為推動(dòng)“航行自由行動(dòng)”提供資金支持。2010年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院提出第5745號(hào)法案。該法案提議為美國(guó)海軍行動(dòng)及日常維護(hù)額外追加撥款273 519.4萬美元[9]。2015年5月，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院通過第1356號(hào)法案。該法案為推動(dòng)所謂“航行自由行動(dòng)”，授權(quán)美國(guó)國(guó)防部向菲律賓、泰國(guó)、越南、馬來西亞、印度尼西亞5國(guó)提供軍事裝備和物資[10]。2015年12月18日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院表決通過第2029號(hào)法案(2016年綜合撥款法)，授權(quán)為海軍撥款1 500萬美元，用于為“航行自由行動(dòng)”提供保障、人道主義援助等領(lǐng)域[11]。

(二)聯(lián)合美國(guó)盟友共推“航行自由行動(dòng)”

國(guó)會(huì)在推動(dòng)美國(guó)自身進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”的同時(shí)，還主張聯(lián)合其盟國(guó)共同參與。2012年6月5日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員理查德·盧格提出第481號(hào)決議案，該決議案表示美國(guó)政府愿與菲律賓一起，共同維護(hù)航行自由[12]。2018年4月，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員科里·加德納提出第2736號(hào)法案，該法案表明美國(guó)政府應(yīng)實(shí)施印太戰(zhàn)略，加強(qiáng)美國(guó)與盟國(guó)之間的合作，在包括中國(guó)東海和南海在內(nèi)的印太地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合海事培訓(xùn)和“航行自由行動(dòng)”[13]。2018年7月25日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員喬·威爾森提出第6506號(hào)法案。該法案表達(dá)了美國(guó)批準(zhǔn)并推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的意愿，以此支持美印軍事合作，共同執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”[14]。美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員凱文·麥卡錫于2018年9月25日提出第6888號(hào)法案，該法案要求總統(tǒng)與美國(guó)盟國(guó)和伙伴合作，在印太地區(qū)開展聯(lián)合海事培訓(xùn)和推動(dòng)“航行自由行動(dòng)”[15]。2019年11月20日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員詹姆斯·里奇提出第435號(hào)決議案，該決議案將美國(guó)與日本、韓國(guó)在維護(hù)區(qū)域安全與穩(wěn)定方面的關(guān)系定義為合作伙伴，由三方共同維護(hù)海上安全和航行自由[16]。2020年7月29日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員約霍提出第7855號(hào)法案，建議美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)加強(qiáng)與美國(guó)盟國(guó)和伙伴的合作，增加美海軍在臺(tái)灣海峽和西太平洋“航行自由行動(dòng)”的次數(shù)[17]。2019年2月8日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員邁克爾·康納威提出的第116號(hào)決議案和2019年1月24日美國(guó)國(guó)會(huì)參議員羅恩·約翰遜提出的第27號(hào)決議案一致呼吁美國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與盟國(guó)的合作，盡快在黑海海域展開“航行自由行動(dòng)”[18-19]。2021年美國(guó)國(guó)會(huì)參議員詹姆斯·里奇提出第814號(hào)法案，支持美國(guó)與盟友在黑海開展“航行自由行動(dòng)”，旨在反對(duì)俄羅斯對(duì)領(lǐng)海主權(quán)的過度主張，支持烏克蘭的海洋邊界主張[20]。

(三)在北極航道推行“航行自由行動(dòng)”

隨著全球氣候變暖，北極航道所具備的有利的地形條件和豐富的戰(zhàn)略資源逐漸顯現(xiàn)，其潛在的軍事戰(zhàn)略價(jià)值不斷凸顯，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)在北極航道開展“航行自由行動(dòng)”的相關(guān)立法活動(dòng)愈加重視。美國(guó)國(guó)會(huì)的立法訴求主要有兩項(xiàng)。一是強(qiáng)調(diào)在北極航道推行“航行自由行動(dòng)”對(duì)美國(guó)軍事安全的重要意義，并要求美國(guó)政府和軍方貫徹執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”。2015年5月14日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院通過第1356號(hào)國(guó)防授權(quán)法案，該法案要求保護(hù)美國(guó)在北極地區(qū)的國(guó)家安全利益，包括“航行自由行動(dòng)”，該法案現(xiàn)已被總統(tǒng)簽署成為正式法律[21]。同年5月19日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員約翰·麥凱恩提出第1376號(hào)法案即《2016年國(guó)防授權(quán)法案》，該法案要求：第一，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)闡明美國(guó)在北極地區(qū)的最新軍事戰(zhàn)略；第二，保護(hù)美國(guó)在北極地區(qū)開展“航行自由行動(dòng)”；第三，加強(qiáng)與美國(guó)在北極地區(qū)有共同安全利益的國(guó)家間的合作。二是增加美國(guó)在北極地區(qū)“航行自由”資金的投入[22]。2019年12月，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員丹·沙利文提出的第3080號(hào)法案決定通過追加資金加強(qiáng)海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)水面艇艦的部署，力求在2030年之前實(shí)現(xiàn)西北航“道航行自由”[23]。2021年，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員邁克·加拉格爾提出的第4135號(hào)法案建議美國(guó)增加在北極地區(qū)的資金投入，以確保美國(guó)在該地區(qū)的“航行自由行動(dòng)”順利進(jìn)行[24]。

(四)在南海、東海和臺(tái)灣海峽強(qiáng)推“航行自由行動(dòng)”

東海、南海和臺(tái)灣海峽是美國(guó)國(guó)會(huì)在全球策動(dòng)“航行自由行動(dòng)”的重要區(qū)域。1995年美濟(jì)礁事件后，美國(guó)國(guó)會(huì)將“航行自由”作為美國(guó)南海政策的基本原則之一。美國(guó)國(guó)會(huì)的相關(guān)立法主要聚焦以下幾個(gè)方面：首先，支持美國(guó)政府和軍方在中國(guó)關(guān)鍵海域行使所謂“航行自由”權(quán)。1995年3月10日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員本杰明·吉爾曼提出第114號(hào)決議案，宣布“自由通過中國(guó)南海”符合美國(guó)及其盟國(guó)的國(guó)家安全利益[25]。2009年，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院提出第3288號(hào)法案，支持美國(guó)軍隊(duì)在南海、東海、臺(tái)灣海峽和黃海的國(guó)際水域和領(lǐng)空行使“航行自由權(quán)”[26]。該法案經(jīng)總統(tǒng)簽署成為正式法律。2012年8月2日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員在埃尼·法萊奧馬韋在第6313號(hào)法案中建議，支持美軍在南海、東海、黃海、臺(tái)灣海峽等國(guó)際水域和領(lǐng)空行使“航行自由權(quán)”，并表示美國(guó)和其他國(guó)家一樣擁有在“航行自由”、開放進(jìn)入亞洲海洋領(lǐng)域方面的利益，且始終支持其他國(guó)家通過國(guó)際水域[27]。 2016年7月12日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員科里·加德納提出第526號(hào)決議案，建議美國(guó)國(guó)防部應(yīng)加強(qiáng)美軍在東海和南海開展“航行自由行動(dòng)”[28]。2016年7月14日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員馬特·薩爾蒙提出第5890號(hào)法案，敦促美國(guó)國(guó)務(wù)卿“利用一切外交手段向全世界傳達(dá)美國(guó)對(duì)“南海航行和飛越自由”的堅(jiān)定決心”[29]。國(guó)會(huì)制定的《2018年亞洲再保證倡議法》要求 “總統(tǒng)制定與美國(guó)盟友以及伙伴國(guó)合作的外交戰(zhàn)略，以執(zhí)行在印太地區(qū)，包括東海與南海的聯(lián)合海上訓(xùn)練以及維護(hù)“自由航行”任務(wù)。”[30]2020年7月29日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員約霍提出第7855號(hào)法案，要求美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)增加美國(guó)海軍穿越臺(tái)灣海峽和在臺(tái)灣海峽開展“航行自由行動(dòng)”的頻次[31]。 第三，攻擊指責(zé)中國(guó)“影響”“航行自由行動(dòng)”。美國(guó)國(guó)會(huì)在多項(xiàng)法案中將中國(guó)維護(hù)自身海域權(quán)益的合理正當(dāng)行為視為“威脅”，并加以無端指責(zé)。2014年9月8日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員埃尼·法萊奧馬韋加提出第714號(hào)決議案，該決議案聲稱，美國(guó)政府支持一切按照公認(rèn)的國(guó)際法原則，和平、合作解決南海和東海的海洋爭(zhēng)端和管轄權(quán)爭(zhēng)端，不承認(rèn)中國(guó)劃定的東海防空識(shí)別區(qū)，聲稱這一行為侵犯了國(guó)際空域飛越自由的權(quán)利，該決議案還威脅中國(guó)不要再進(jìn)行類似行為[32]。2020年7月22日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員詹姆斯·里奇提出第4272號(hào)法案，該法案將中國(guó)在南海的建設(shè)行為定義為非法行為，稱這種行為干擾了美軍“航行自由行動(dòng)”，并且對(duì)其他國(guó)家構(gòu)成了威脅[33]。2020年9月17日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院斯科特·里奇提出第4606號(hào)法案，該法案稱解放軍近期在臺(tái)灣海峽及其周圍進(jìn)行軍事演習(xí)，對(duì)臺(tái)灣安全構(gòu)成所謂威脅，建議美國(guó)海軍繼續(xù)在臺(tái)灣海峽開展“航行自由行動(dòng)”[34]。2021年2月18日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員蓋伊·雷申塔勒提出第1173號(hào)法案，該法案要求美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)考慮增加穿越臺(tái)灣海峽以及在臺(tái)灣海峽開展“航行自由行動(dòng)”的次數(shù)，以加強(qiáng)美國(guó)海軍在西太平洋地區(qū)的行動(dòng)[35]。

三、 美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”立法的影響

冷戰(zhàn)結(jié)束30年來，美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法活動(dòng)全面而深入地介入美國(guó)推動(dòng)“航行自由行動(dòng)”的政策制定和貫徹執(zhí)行當(dāng)中。美國(guó)試圖以國(guó)會(huì)制定的國(guó)內(nèi)法律構(gòu)建“美式”“航行自由行動(dòng)”的所謂“規(guī)則”，不僅破壞了以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為核心規(guī)范的海洋秩序，同時(shí)也對(duì)別國(guó)領(lǐng)土主權(quán)、國(guó)家安全和海洋權(quán)益產(chǎn)生了十分惡劣的影響。

(一)對(duì)美國(guó)行政部門和軍方施加法律約束

美國(guó)國(guó)會(huì)制定的“航行自由行動(dòng)”相關(guān)法案一旦成為法律，其影響將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于那些處于“半成品”狀態(tài)的法案，會(huì)對(duì)美國(guó)政府產(chǎn)生“剛性”影響，對(duì)行政部門和軍方形成法律約束。如不履行后者，將面臨違法之嫌。雖然只有少數(shù)“航行自由行動(dòng)”相關(guān)法案成為正式法律，但是其影響不容小覷。1991—2021 年 ，共有33項(xiàng)法案經(jīng)美國(guó)總統(tǒng)簽署立法，成為美國(guó)軍方開展“航行自由行動(dòng)”的所謂法律依據(jù)。美國(guó)總統(tǒng)之所以簽署相關(guān)法案，在某種程度上就是對(duì)國(guó)會(huì)立法文本的認(rèn)可，其影響在于美國(guó)政府在強(qiáng)推“航行自由”的政策取向上將與國(guó)會(huì)立場(chǎng)保持高度一致。應(yīng)當(dāng)指出，美國(guó)國(guó)會(huì)提出的為數(shù)眾多不具有法律約束力的法案和決議案對(duì)美國(guó)政府關(guān)于航行自由政策同樣產(chǎn)生了不容忽視的作用。盡管他們并不具有法律強(qiáng)制力，但行政部門卻不能視而不見，因?yàn)閲?guó)會(huì)的立場(chǎng)往往傳達(dá)了國(guó)內(nèi)公眾輿論或公眾所關(guān)注的問題。它為行政部門提供了一個(gè)風(fēng)向標(biāo)，使總統(tǒng)制定政策時(shí)，必須顧及國(guó)會(huì)的反應(yīng)。

(二)損害相關(guān)沿海國(guó)的安全和主權(quán)權(quán)益

美國(guó)推行“航行自由行動(dòng)”，構(gòu)成威脅國(guó)際海洋安全的重要因素。美國(guó)國(guó)會(huì)在極力推進(jìn)“航行自由行動(dòng)”過程中，勢(shì)必導(dǎo)致美軍與沿海國(guó)家展開對(duì)抗、沖突。這種所謂的“航行自由行動(dòng)”，已引起多數(shù)國(guó)家包括中國(guó)的抗議和不滿，并存在嚴(yán)重的安全沖突隱患。中國(guó)是美國(guó)推動(dòng)南海軍事化最直接的受害者，在中國(guó)海洋安全受到巨大挑戰(zhàn)的同時(shí)，也給中國(guó)形象維護(hù)帶來了巨大的壓力，致使中美關(guān)系發(fā)展掀起巨大波瀾[36]。長(zhǎng)期以來，“航行自由”和“地區(qū)穩(wěn)定”是美國(guó)在南海和臺(tái)灣海峽強(qiáng)推所謂“航行自由”的主要借口，這已經(jīng)嚴(yán)重觸及了中美之間的安全戰(zhàn)略共識(shí)和安全政策底線，極大損害了中國(guó)的核心國(guó)家安全和利益。2022年1月20日，美國(guó)“本福德”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦未經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)，非法闖入中國(guó)西沙領(lǐng)海，進(jìn)行所謂“航行自由行動(dòng)”。對(duì)此，中國(guó)國(guó)防部新聞發(fā)言人吳謙也發(fā)表談話對(duì)美方行徑表示強(qiáng)烈不滿和堅(jiān)決反對(duì)，指出美方行徑根本就不是其宣稱的“航行自由”，而是侵犯中國(guó)主權(quán)、危害南海和平穩(wěn)定的嚴(yán)重挑釁，其性質(zhì)十分惡劣[37]。2022年4月27日，美軍“桑普森”號(hào)驅(qū)逐艦通過臺(tái)灣海峽，此次挑釁行為發(fā)生于中美兩國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)視頻通話之后以及臺(tái)軍進(jìn)行“漢光38號(hào)”演習(xí)之前，不排除其妄圖破壞中國(guó)主權(quán)的嫌疑。當(dāng)前，在中美全面競(jìng)爭(zhēng)背景下，中美圍繞此行動(dòng)的軍事對(duì)抗色彩更加突出，這很可能會(huì)推升潛在沖突風(fēng)險(xiǎn)。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法在臺(tái)海地區(qū)推行“航行自由”，不斷向“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力釋放錯(cuò)誤信號(hào)，破壞海峽兩岸關(guān)系的和平與穩(wěn)定，在一定程度上助長(zhǎng)了“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力的囂張氣焰。

(三)破壞國(guó)際海洋秩序

美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法推行所謂“航行自由”，把海洋作為推行單邊強(qiáng)權(quán)、挑動(dòng)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗的場(chǎng)所，破壞地區(qū)穩(wěn)定，嚴(yán)重威脅了國(guó)際海洋秩序的健康發(fā)展。作為維護(hù)國(guó)際海洋秩序的綱領(lǐng)性文件，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定：所有國(guó)家，不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，其船舶均享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利[38]。其中，考慮到軍艦的特殊性質(zhì)，其在他國(guó)領(lǐng)海是否享有無害通過權(quán)須明示規(guī)定。目前 152 個(gè)沿海國(guó)家和地區(qū)的海洋立法中，有42個(gè)國(guó)家設(shè)置了需要批準(zhǔn)或通知的條件，其中 30 個(gè)國(guó)家規(guī)定需事先批準(zhǔn)，12 個(gè)國(guó)家和地區(qū)規(guī)定需提前通知。[39]美國(guó)國(guó)會(huì)在相關(guān)立法過程中完全無視上述原則規(guī)定，以行使所謂的“無害通過權(quán)”為名，出動(dòng)艦艇強(qiáng)行進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)海；以行使所謂的“公海自由、過境通行和無害通過權(quán)”為名，出動(dòng)軍艦與飛機(jī)強(qiáng)行進(jìn)入他國(guó)境內(nèi)的群島水域。美國(guó)“航行自由計(jì)劃”完全背離了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和習(xí)慣國(guó)際法對(duì)航行自由所作規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是將“航行自由”等同于不受任何限制的“絕對(duì)自由”[40]。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)在相關(guān)立法中多次提到的“國(guó)際水域”也在挑戰(zhàn)國(guó)際法?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》條文中并沒有“國(guó)際水域”相關(guān)表述?！皣?guó)際水域”是傳統(tǒng)海洋軍事強(qiáng)國(guó)所使用的概念，旨在模糊世界各大陸近海海域所具有的海洋法屬性，盡可能地放大“公海”及“公?！钡姆傻匚?，給予海洋軍事強(qiáng)國(guó)的“行動(dòng)自由”。由此可見，美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法推動(dòng)軍方在世界范圍內(nèi)實(shí)施的所謂“航行自由行動(dòng)”，是對(duì)其他國(guó)家在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、群島水域等海域的主權(quán)和管轄權(quán)的惡意挑釁，完全背離了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和習(xí)慣國(guó)際法對(duì)航行自由所作的規(guī)定，是對(duì)國(guó)際海洋秩序和世界和平穩(wěn)定的沖擊和破壞。

結(jié) 語

冷戰(zhàn)結(jié)束30年來，美國(guó)國(guó)會(huì)通過國(guó)內(nèi)立法活動(dòng)在全球強(qiáng)推美式“航行自由行動(dòng)”，挑戰(zhàn)了以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，屬于典型的“長(zhǎng)臂管轄”。美國(guó)默認(rèn)其國(guó)內(nèi)法所擁有的法律效力大于國(guó)際法實(shí)質(zhì)是實(shí)行強(qiáng)權(quán)政治的翻版。在國(guó)會(huì)的推動(dòng)下，美國(guó)頻繁派遣軍用艦機(jī)進(jìn)入敏感海域，持續(xù)威脅海上航行安全、加劇地區(qū)緊張局勢(shì)。從法律效力上看，盡管美國(guó)國(guó)會(huì)制定的法律對(duì)美國(guó)相關(guān)職能部門具有法律約束力，但是對(duì)其他國(guó)家來說是無效的。從立法主體資格來看，美國(guó)國(guó)會(huì)可以根據(jù)其政治需要制定任何國(guó)內(nèi)法，但對(duì)于那些具有域外管轄或域外效力的法律不能侵犯他國(guó)的主權(quán)和立法權(quán)。美國(guó)國(guó)會(huì)利用其國(guó)內(nèi)法強(qiáng)推“航行自由”已經(jīng)侵犯到相關(guān)國(guó)家的領(lǐng)土主權(quán)，也是對(duì)立法權(quán)的濫用。