劉 笑

(山西省靈石縣水利局，山西 晉中 031300)

預(yù)算績效管理以預(yù)算支出的結(jié)果為導(dǎo)向，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和效果、支出的責(zé)任和效率，是政府管理績效的重要內(nèi)容[1]。2018年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求我國政府各部門要加快實現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理相互融合，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理體系。這些要求體現(xiàn)了我國政府部門對預(yù)算管理績效的重視[2]。近年來，山西人民政府為實施預(yù)算績效管理改革，深入貫徹黨中央戰(zhàn)略部署，發(fā)布多項政策文件來推進預(yù)算績效管理工作。2021年12月，山西省人民政府發(fā)布《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的實施意見》要求不斷推進預(yù)算支出改革，加強預(yù)算績效管。2022年2月，山西省人民政府發(fā)布《全省財政十項重點舉措強化預(yù)算執(zhí)行》要求強化預(yù)算執(zhí)行管理，提高財政資金執(zhí)行效率。自2013年以來，晉中市財政開始實施部門預(yù)算績效管理改革，初步建立部門預(yù)算績效管理體系，提高了山西省財政資金的使用效率，推動了我國政府治理能力現(xiàn)代化的進程。

由于我國預(yù)算績效管理推行時間尚短，經(jīng)驗積累不足，還存在著一些問題，如預(yù)算績效意識淡薄、預(yù)算與管理績效脫節(jié)嚴重等。本文以山西省晉中市水利部門預(yù)算管理績效為研究對象，對其存在的問題進行分析，給出提高晉中市水利部門預(yù)算管理績效效率的對策建議，以期為晉中市推進部門預(yù)算績效管理工作提供一定的借鑒。

1 晉中市水利部門預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

1.1 晉中市水利部門基本情況

2018年12月，晉中市水利部門進行了改革，對組織機構(gòu)進行了調(diào)整。改革完整后，晉中市水利部門下設(shè)綜合辦公室、財務(wù)科、人事科、建設(shè)規(guī)劃科、政策法規(guī)與監(jiān)管科、水資源科、水旱災(zāi)害防御科、供排水科以及機關(guān)黨委9個科室。

晉中市水利部門是市轄區(qū)內(nèi)的水利行政主管負責(zé)部門，其主要職責(zé)包括：負責(zé)晉中市的水法治建設(shè)工作，起草地方性水務(wù)相關(guān)地方性文件，編制晉中市水務(wù)法治規(guī)劃；負責(zé)實施晉中市水資源綜合監(jiān)督管理及相關(guān)改革發(fā)展工作；負責(zé)晉中市水資源保護及節(jié)約用水工作；負責(zé)晉中市供排水及土木保持工作；指導(dǎo)晉中市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、水域等的綜合管理；負責(zé)農(nóng)村水務(wù)工作的技術(shù)指導(dǎo)；負責(zé)編制水旱災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃、標準并指導(dǎo)實施以及水利移民工作；負責(zé)晉中市水務(wù)科技及領(lǐng)導(dǎo)交給的其他工作。

1.2 晉中市水利部門預(yù)算績效管理開展情況

晉中市水利部門預(yù)算主要為兩類，即基本支出和項目支出。基本支出為定員定額編制工資待遇發(fā)放，由財政局進行統(tǒng)一的安排。因此，基本支出不進行績效管理。本文在此討論的為晉中市水利部門項目支出的預(yù)算績效管理情況。

2009年，水利部與財政部聯(lián)合發(fā)布《小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金績效考評暫行辦法》，晉中市水利部門根據(jù)發(fā)布的文件內(nèi)容，結(jié)合自身情況，也進行了績效考核工作，但由于績效考核的概念剛剛提出，對其認識和理解還不到位，此次績效考核工作由具體業(yè)務(wù)部門對接省級業(yè)務(wù)部門完成，財務(wù)部門沒有參與此次績效考核。因此，嚴格意義上來說，不能將此次績效考核稱為績效管理。

2013年，晉中市對國庫支付進行深入改革，財政支付中心不再對各部門單獨進行賬務(wù)的核算，晉中市水利部門被選中為第一批試點單位，其在財務(wù)管理系統(tǒng)中獨立進行賬務(wù)的核算并在預(yù)算系統(tǒng)總填報績效目標申報表。當(dāng)年，晉中市水利部門的農(nóng)田水利重點項目、黃河堤壩建設(shè)項目、農(nóng)村水網(wǎng)改造項目被選為財政支出評價項目，根據(jù)相關(guān)要求想晉中市財政局報送了績效目標申報表和評價報告。

2014年，晉中市水利部門選擇本市10個重點項目填報了績效目標申請報，并報送財政部門進行審核，其中5個項目被選為市一級績效評價項目并組織水利部門和財政部門相關(guān)專家共同參與進行績效評價。

2015年，晉中市委市政府為貫徹績效目標管理規(guī)定，要求500萬以上發(fā)展類項目全部納入績效目標管理。當(dāng)年，晉中市水利部門有8個項目被選為績效評價項目，晉中市水利部門領(lǐng)導(dǎo)高度重視，按照選中項目對應(yīng)的業(yè)務(wù)部門，進行責(zé)任分工，成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

2017年，晉中市選取了水利部門下屬的農(nóng)田水利項目和農(nóng)村飲水安全項目兩個重點項目進行了第三方績效評價，評價結(jié)果為中和優(yōu)。

2018年，晉中市委市政府為貫徹績效目標管理規(guī)定，發(fā)展類項目和100萬元以上業(yè)務(wù)類項目全部納入績效目標管理，所有范圍內(nèi)的項目均要求進行績效考核工作，要求單位進行自評，其中晉中市選中了水利部門下屬的防汛抗旱重點項目等6個項目進行績效評價。

在預(yù)算執(zhí)行保障方面，晉中市水利部門制定了多項制度來保障預(yù)算績效管理的逐步推行，如《晉中市水利預(yù)算管理辦法》、《關(guān)于進一步加強經(jīng)費指出控制的通知》等等。晉中市水利部門也在不斷進行探索，嘗試建立科學(xué)的績效指標評價體系。總體來看，晉中市水利部門按照上級規(guī)定不斷推進預(yù)算績效管理進程，但不可否認的是當(dāng)前預(yù)算績效管理工作還存在很多問題，需要在未來不斷的改進和完善。

2 晉中市水利部門預(yù)算績效管理存在問題

2.1 組織結(jié)構(gòu)不合理，預(yù)算績效管理意識淡薄

目前，根據(jù)工作流程來看，晉中市水利部門各業(yè)務(wù)科室分工合作，各負其責(zé)。盡管晉中市水利部門從2013年就開始進行預(yù)算績效管理工作，但是經(jīng)過近十年的發(fā)展，至今仍未成立專門的績效評價小組，都是根據(jù)每年的考核任務(wù)臨時成立的評價小組，這種臨時成立的小組難以發(fā)揮出實質(zhì)性的作用。并且，一般為財政部門負責(zé)牽頭進行各部門的預(yù)算績效管理工作，在此過程中，需要各單位的業(yè)務(wù)部門對績效目標的完成情況進行填報，水利部門也是如此，因為涉及很多專業(yè)性問題，財務(wù)部門工作人員不了解具體技術(shù)指標，這就需要水利部門各業(yè)務(wù)科室互相配合。但是由于財務(wù)部門與水利部門之間為平級關(guān)系，在預(yù)算績效管理工作過程中，經(jīng)常出現(xiàn)業(yè)務(wù)部門不配合的情況，阻礙了預(yù)算績效管理工作的進行。同時，各部門對于預(yù)算績效管理的認識也不充分，水利部門領(lǐng)導(dǎo)層到業(yè)務(wù)部門工作人員的預(yù)算管理意識較為淡薄，對預(yù)算績效管理工作不重視，簡單的認為只要資金使用合理合法就不會出現(xiàn)問題，至于對財政資金的使用效益方面則很少關(guān)注。

2.2 預(yù)算績效工作推進慢，填報質(zhì)量較低

在每年的財政資金預(yù)算編制過程中，晉中市水利部門往往都不能按照相關(guān)要求節(jié)點上報本部門的資金預(yù)算計劃。由于沒有在規(guī)定時間節(jié)點內(nèi)上報，財政部門就會多次催促，在這種情況下，晉中市水利部門在編制資金預(yù)算計劃時會更加匆忙，造成資金預(yù)算的編制不夠詳細，編制質(zhì)量較低。同時，根據(jù)筆者了解，一般單位對績效管理工作存在一定的抵觸情緒。由于組織結(jié)構(gòu)上的不合理以及對績效考核工作認識不夠，造成績效管理工作推進較慢，在財務(wù)部門要求上報相關(guān)材料時，經(jīng)常需要對業(yè)務(wù)部門進行反復(fù)催促，并且對需要填報的材料敷衍了事，填報內(nèi)容錯誤頻出，導(dǎo)致材料反復(fù)進行修改，嚴重的拖延了績效管理工作的進度。

2.3 預(yù)算績效目標內(nèi)容簡單，沒有指標評價體系

雖然晉中市財政部門根據(jù)上級部門相關(guān)政策設(shè)置了各部門預(yù)算績效管理的目標，但是該指標一般為共性指標，沒有根據(jù)各部門業(yè)務(wù)特點進行細化。由于不同的部門承擔(dān)的工作業(yè)務(wù)不同，除了基本支出外，用同樣的目標指標進行填報就顯得極其不合理，也不符合實際情況。晉中市水利部門在在設(shè)置具體指標時，沒有考核本單位業(yè)務(wù)特點和實際情況，設(shè)置的指標可操作性和細致性較差，無法完全體現(xiàn)出部門實際履職情況。同時，晉中市水利部門在績效管理方面，尚未建立科學(xué)得評價指標體系，僅在每年的時候接到編制自評報告，其他相關(guān)材料也都是后補編制的，績效評價工作如同虛設(shè)。

2.4 預(yù)算與績效管理脫節(jié)，評價結(jié)果約束力不強

山西省政府要求財政資金預(yù)算上報及績效目標申報在資金預(yù)算編制階段同步進行，但是在直接過程中，預(yù)算執(zhí)行和目標進度并沒有相互關(guān)聯(lián)，通過對目標績效監(jiān)控來實現(xiàn)督促相關(guān)部門加快預(yù)算執(zhí)行進度的效果也不理想。晉中市水利部門將執(zhí)行報告上報之后得不到相關(guān)回復(fù)，財政部門也幾乎沒有對績效監(jiān)控的反饋。由于績效評價一般發(fā)生在事后，即相關(guān)資金可能以及使用完畢，或有些項目周期較長，某一段時間內(nèi)的評價結(jié)果無法反映出項目的真實情況。并且，在績效評價結(jié)果應(yīng)用方面，評價結(jié)果與預(yù)算績效管理工作沒有結(jié)合起來，績效行政問責(zé)機制形同虛設(shè)。盡管晉中市水利部門每年都會提到將資金績效評價結(jié)果與預(yù)算調(diào)整聯(lián)系在一起，即將評價結(jié)果作為下一年度的預(yù)算調(diào)增或調(diào)減的依據(jù)，但是實際情況時無論是水利部門還是財政部門，都無法準確把握實際情況[3]。

3 晉中市水利部門預(yù)算績效管理存在問題的原因分析

3.1 缺乏組織和制度保障，部門領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

由于晉中市水利部門尚未成為專門的預(yù)算績效管理小組，也沒有設(shè)置專門的業(yè)務(wù)科室負責(zé)預(yù)算績效管理方面的工作，每次績效評價工作都是臨時成立小組。因此，績效管理工作的組織保障難以保證。無論從部門領(lǐng)導(dǎo)還是業(yè)務(wù)工作人員，在財政資金預(yù)算下達后，考慮的是資金怎么分配下去，而不是考慮如何發(fā)揮出最大的資金使用效益。由于部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效工作認識不夠，對績效評價的過程不關(guān)注，只重視評價結(jié)果，認為不會影響最終財政預(yù)算資金的使用就沒有問題。此外，晉中市水利部門至今仍未制定預(yù)算績效管理方面的規(guī)章制度，相關(guān)工作無章可循，預(yù)算績效管理工作質(zhì)量和效率就得不到保證。

3.2 缺乏專業(yè)平臺和信息化平臺支撐

目前，晉中市水利部門沒有負責(zé)預(yù)算績效管理工作的專職工作人員，也沒有專門負責(zé)此方面工作的部門。我國政府機構(gòu)近年來改革的方向都是對部門、人員配置進行精簡，因此各部門財務(wù)科室配置人員并不充足。晉中市水利部門財務(wù)相關(guān)工作量較大，但是在編入職人員僅僅3人，日常財務(wù)管理工作已經(jīng)給財務(wù)管理人員帶來巨大的工作壓力，而對于預(yù)算績效管理工作，更是無法順利完成。目前，晉中市水利部門參與的財政資金預(yù)算評價工作尚未建立獨立的信息化工作平臺，相關(guān)資料全部通過表格文本進行上報。究其原因，主要是財政資金缺乏造成水利部門無法空出經(jīng)費來支持該項工作。

3.3 預(yù)算績效目標和評價指標體系不完善

晉中市水利部門績效目標內(nèi)容設(shè)置的過于簡單，相關(guān)業(yè)務(wù)部門沒有根據(jù)業(yè)務(wù)特點設(shè)計出符合實際情況的績效目標，大多都是項目負責(zé)人自己進行相關(guān)材料的填報。按照財政部門相關(guān)規(guī)定，可以得知績效目標分為長期績效指標和短期績效指標，而這兩類績效目標下設(shè)的細化指標則完全相同。在晉中市水利部門填報時，長期指標和短期指標的填報內(nèi)容相同，且細化指標過于寬泛，沒有根據(jù)本部門業(yè)務(wù)特點進行細化。同時，晉中市水利部門至今還尚未建立起項目庫和績效評價指標體系，使得部分項目在編制預(yù)算時隨意性較大，無法做到精細化、合理化的編制預(yù)算，導(dǎo)致后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行工作也不順利，如執(zhí)行進度滯后、結(jié)余資金多或部門計劃資金不夠等。

3.4 預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督，評價效果與預(yù)算資金關(guān)聯(lián)度低

除了外部審計監(jiān)督之外，晉中市水利部門在執(zhí)行預(yù)算過程中，還缺乏完善的內(nèi)部約束職級。財務(wù)部門在預(yù)算執(zhí)行工作滯后，會通知相關(guān)業(yè)務(wù)部門加執(zhí)行進度，但是效果不明顯，預(yù)算執(zhí)行難以推動下去，部門內(nèi)部沒有完善的約束機制，對預(yù)算的執(zhí)行就沒有壓力和動力[4]。在這樣的背景下，晉中市水利部門一般都是從自身利益出發(fā)，會降績效評價結(jié)果做到最好，難免出現(xiàn)評分不符合實際，營造大好局面，因為結(jié)果越好，下一年度的預(yù)算資金就會越多，水利部門上至領(lǐng)導(dǎo)下至普通工作人員，都不想看到預(yù)算調(diào)減的情況。并且，晉中市財政部門僅僅選取部分項目進行評價，而水利部門內(nèi)部則更沒有評價結(jié)果和資金互相關(guān)聯(lián)的應(yīng)用機制。

4 晉中市水利部門預(yù)算績效管理改進對策建議

4.1 加強組織管理和預(yù)算績效管理觀念

首先，預(yù)算管理績效工作要建立長效機制，落實責(zé)任主體[5]。晉中市水利部門要根據(jù)本部門業(yè)務(wù)實際情況制定符合自身的制度。對預(yù)算績效管理工作的相關(guān)流程進行梳理，確保預(yù)算從編制到執(zhí)行都有據(jù)可依，為預(yù)算績效工作的開展提供有效的制度保障。其次，盡快建立專門的預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，要緊抓落實，形成高效的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。最后，強化預(yù)算績效管理觀念，可以從宣傳培訓(xùn)出發(fā)?？裳埾嚓P(guān)專家進行授課，也可組織工作人員到先進地區(qū)進行學(xué)習(xí)，增強哥單位領(lǐng)導(dǎo)及工作人員的預(yù)算績效管理觀念。

4.2 構(gòu)建科學(xué)的績效目標和指標評價體系

要根據(jù)晉中市水利部門的職能及業(yè)務(wù)范圍設(shè)置績效目標。財政部門作為預(yù)算績效管理工作的歸口單位，應(yīng)對績效目標進行細化，但是由于專業(yè)性問題，僅依靠財政部門對其他部門的績效目標進行細化顯然是不現(xiàn)實的。財政部門可建立項目指標庫，由各業(yè)務(wù)部門來根據(jù)業(yè)務(wù)特點制定指標，各業(yè)務(wù)部門將制定好的績效目標錄入平臺的指標庫，由財政部門審核目標的合理性。同時，晉中市水利部門還應(yīng)加強指標庫建設(shè)，將制定的績效目標納入到指標庫中。在構(gòu)建指標庫時，要突出重點，全面考慮，堅持定性指標與定量指標相結(jié)合的原則[6]。

4.3 建立專業(yè)化人才隊伍和信息平臺

晉中市水利部門推進預(yù)算管理工作離不來專業(yè)的人才和成熟的信息平臺。預(yù)算管理績效工作任務(wù)重，涉及方面多，專業(yè)性強，僅僅依靠財務(wù)人員是無法提高預(yù)算管理水平的。晉中市水利部門可在單位內(nèi)部選擇財務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員進行專業(yè)培訓(xùn)，固定這些人員來負責(zé)每年的預(yù)算管理工作。也可通過與第三方機構(gòu)合作來提升水利部門的預(yù)算管理水平。同時，為了減輕晉中市水利部門的負擔(dān)，可在財政部門支付系統(tǒng)的基礎(chǔ)上開發(fā)預(yù)算管理功能，這樣不僅能夠保障信息安全，還可以加強對預(yù)算績效管理的全過程管理[7]。

4.4 完善預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機制

首先，晉中市水利部門要建立評價結(jié)果的反饋機制。將評價結(jié)果反饋給各單位的業(yè)務(wù)部門，評價結(jié)果好的可作為下一年度調(diào)增預(yù)算資金的依據(jù)，評價結(jié)果不好的可作為下一年度調(diào)減的依據(jù)并對相關(guān)責(zé)任人進行問責(zé)[8]。接著，將預(yù)算績效評價工作納入到集中式政府年度績效考核中，將評價結(jié)果拿到政府績效管理體系，也將其作為考核部門領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容和依據(jù)，努力推動預(yù)算績效管理工作的開展和深入。

5 結(jié)語

針對晉中市水利部門預(yù)算績效管理中存在的問題，本文提出了加強組織管理和預(yù)算績效管理觀念、構(gòu)建科學(xué)的績效目標和指標評價體系、建立專業(yè)化人才隊伍和信息平臺以及完善預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機制等建議，該建議不僅對晉中市水利部門提高預(yù)算財政資金使用效率具有重要意義，對我國其他地區(qū)水利部門開展預(yù)算績效管理工作也有一定參考價值。同時，預(yù)算績效管理涉及部門眾多，水利部門只是其中之一。因此，本文研究尚有一定的局限性，今后的研究將著重分析我國政府部門預(yù)算績效管理存在的共性問題，探索廣泛適用我國政府部門提升預(yù)算績效管理的實施路徑。