張鈺佳

(四川省都江堰水利發(fā)展中心東風(fēng)渠管理處，成都，610081)

背景

江河湖泊是寶貴的綠色財(cái)富，是生態(tài)系統(tǒng)和國(guó)土空間的重要組成部分[1]，具有不可替代的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能，水環(huán)境在整個(gè)生態(tài)功能中具有綜合性、整體性特點(diǎn)，對(duì)生產(chǎn)生活更具有直接性、利害性的影響。

全面推行河長(zhǎng)制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署，是破解我國(guó)新老水問(wèn)題、保障國(guó)家水安全的重大制度創(chuàng)新。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)了“綠水青山就是金山銀山”“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境、像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”，特別是在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”[2]，并從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，指出“河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危”[2]，要求“從全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問(wèn)題?！绷?xí)近平總書記來(lái)川視察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，把建設(shè)長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全放在生態(tài)文明建設(shè)首要位置”。在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要深入實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象”。這些重大部署和重要指示，為我們做好河(湖)管理保護(hù)工作提供了根本遵循。

1 東風(fēng)渠灌區(qū)水行政執(zhí)法工作基本情況

1.1 東風(fēng)渠灌區(qū)概況

四川省都江堰水利發(fā)展中心東風(fēng)渠管理處成立于1956年，隸屬于四川省水利廳，管轄河渠16條，全長(zhǎng)800km，主要承擔(dān)著向成都、眉山、資陽(yáng)、樂(lè)山4市20個(gè)縣(市、區(qū))及天府新區(qū)輸送生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水和灌區(qū)防汛抗旱減災(zāi)的任務(wù)，灌區(qū)總控面積3546km2，受益人口1200萬(wàn)以上。

1.2 東風(fēng)渠管理處水政監(jiān)察工作職責(zé)

東風(fēng)渠管理處水政科是管理東風(fēng)渠水資源、河渠道、水工程和設(shè)施，履行督查職責(zé)的科室。監(jiān)督實(shí)施取水許可、水資源征收管理制度，查處無(wú)證取水或不按規(guī)定取水的違法行為以及拒交水資源費(fèi)案件；監(jiān)督防治水污染、計(jì)劃用水和節(jié)約用水；監(jiān)督東風(fēng)渠管理范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，以及涉獵行洪安全、河流流態(tài)和流勢(shì)的各種生產(chǎn)活動(dòng)；保護(hù)東風(fēng)渠河渠道水工程與設(shè)施；實(shí)施河渠道清障和防汛執(zhí)法；對(duì)河道監(jiān)督管理問(wèn)題進(jìn)行查處；保護(hù)東風(fēng)渠水工程，查處破壞水工程及設(shè)施案件、侵犯東風(fēng)渠水利工程管理單位權(quán)益行為，監(jiān)督管理東風(fēng)渠水工程保護(hù)區(qū)。

2 四川省河長(zhǎng)制工作開(kāi)展情況

2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。四川省積極響應(yīng)，省委省政府于2017年印發(fā)了《四川省貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)〉實(shí)施方案》，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供了制度保障，對(duì)四川省水環(huán)境治理工作起了良好推動(dòng)作用。在實(shí)行河湖長(zhǎng)制之前，沱江是整個(gè)長(zhǎng)江流域污染最嚴(yán)重的支流，沱江小河的污染情況比干流嚴(yán)重，生活污水、工業(yè)污水、畜牧業(yè)污水等大量排入干支流全流域，各類污染都非常多，排放的污染物大大超過(guò)河流環(huán)境容量。河長(zhǎng)制實(shí)施后，四川全面建立了“五大體系”，取得了顯著成效。

一是全面建立河湖體系。四川省將本省所有7415條河流、7817座水庫(kù)、2458條常年流水渠道和12個(gè)濕地都納入河長(zhǎng)制管理，并且將瀘沽湖等29個(gè)重要天然湖泊也納入湖長(zhǎng)制管理[3]。四川所有的河流湖泊都編制了相應(yīng)的“一河一策”管理保護(hù)方案，做到了因河施策、統(tǒng)籌管理。

二是全面建立河長(zhǎng)體系。四川設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)。四川省總河長(zhǎng)由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，22名省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任全省主要河湖河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)；市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)均由同級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；此外，各地還設(shè)立了民間河長(zhǎng)、記者河長(zhǎng)、企業(yè)河長(zhǎng)、河小青等愛(ài)河護(hù)河組織，探索建立了各級(jí)河長(zhǎng)辦與法院、檢察院、公安建立行政執(zhí)法和刑事司法相互銜接等工作機(jī)制[4]；省市縣設(shè)立河長(zhǎng)制辦公室，確定了河長(zhǎng)聯(lián)絡(luò)員單位，共同承擔(dān)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織、督導(dǎo)、考核工作。

三是全面建立制度體系。四川建立了巡河問(wèn)河、督查暗訪、考核激勵(lì)等制度，采取多種機(jī)制，促進(jìn)河長(zhǎng)制工作高效推進(jìn)；頒布《四川省沱江流域水環(huán)境保護(hù)條例》《雅安市村級(jí)河(湖)長(zhǎng)制條例》《四川省河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作條例》；在全國(guó)率先出臺(tái)了河長(zhǎng)制提示、約談、通報(bào)制度，針對(duì)河湖管理保護(hù)突出問(wèn)題起到了有效的警示作用。

四是全面建立推進(jìn)體系。四川每年各級(jí)各地層層召開(kāi)河長(zhǎng)工作會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)工作推進(jìn)會(huì)議，全面安排部署河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作[4]；與重慶、甘肅等七個(gè)周邊省市全部簽署河流管理保護(hù)合作協(xié)議；各級(jí)河長(zhǎng)辦與法院、檢察院、公安建立行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，依法向司法機(jī)關(guān)移送涉水案多起。

五是全面建立信息管理體系。四川充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、無(wú)人機(jī)、新媒體等現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行巡河查河，將河長(zhǎng)制基礎(chǔ)信息錄入平臺(tái)，建成“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、市縣和各主要職能部門河湖數(shù)據(jù)能夠互聯(lián)互通[4]；對(duì)國(guó)家移交的多個(gè)疑似影響河湖生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的衛(wèi)星照片進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)全面復(fù)核，并及時(shí)開(kāi)展相應(yīng)處置。

總之，四川省水環(huán)境發(fā)生了明顯改善，污染非常嚴(yán)重的沱江目前水質(zhì)改善非常明顯，黑臭水體得到治理、農(nóng)村面源管控和監(jiān)測(cè)能力提升，河湖岸線管理進(jìn)一步規(guī)范，河(渠)道管理工作朝著積極良好趨勢(shì)發(fā)展，河湖面貌不斷改善。

3 當(dāng)前灌區(qū)水行政執(zhí)法過(guò)程中面臨的困難與問(wèn)題

當(dāng)前在推進(jìn)河長(zhǎng)制工作中，灌區(qū)水管單位與地方職能部門缺乏有效溝通機(jī)制，尚未形成監(jiān)管合力，仍存在責(zé)任不夠明確、制度不夠健全、機(jī)制不夠完善等問(wèn)題，暴露出灌區(qū)水行政執(zhí)法難的困境，造成工作推進(jìn)緩慢。具體表現(xiàn)在：

(1)河渠管轄區(qū)域面積大，巡查力度不足，技術(shù)能力有限，基礎(chǔ)能力薄弱。水管單位每條渠道的巡渠(河)人員較少，設(shè)備配置較低，當(dāng)遇洪水期、雷雨天、冬休期間等要增加巡查次數(shù)時(shí)，巡渠(河)人員的工作量大大增加，且巡查車輛無(wú)法在狹小渠道通過(guò)，要靠巡渠人員步行前往巡查點(diǎn)，不僅增加工作時(shí)間，而且效率大大降低。水管單位執(zhí)法部門與地方自然資源、城市綜合執(zhí)法、司法執(zhí)法等部門相比，無(wú)論是執(zhí)法設(shè)備、人員數(shù)量等方面的配備，還是在經(jīng)費(fèi)投入、技術(shù)保障等方面都存在一定的差距。

(2)河渠管轄區(qū)域情況不明確，區(qū)域、單位內(nèi)資源信息共享不充分，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題協(xié)調(diào)處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制亟待加強(qiáng)。河渠道管理工作與河長(zhǎng)制工作任務(wù)重，具有長(zhǎng)期性，河渠管轄范圍不明，致使工作人員無(wú)法有效聯(lián)系河道相對(duì)應(yīng)的河長(zhǎng)，造成現(xiàn)場(chǎng)情況匯報(bào)處理滯后。加之各部門的信息化建設(shè)是獨(dú)立不互通的，沒(méi)有充分共享，形成了“信息孤島”，對(duì)行政執(zhí)法效能有一定制約。對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)占用水資源的情況，由于相關(guān)單位間未建立信息共享機(jī)制，部分建設(shè)單位雖在生態(tài)環(huán)境、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)職能部門進(jìn)行了報(bào)批，但未向水利部門或水管單位報(bào)備，建設(shè)單位在未得到水利部門或水管單位同意施工的情況下便開(kāi)始施工，致使出現(xiàn)破壞河渠、水域河岸、污染水源等行為發(fā)生，影響了河渠道正常運(yùn)行，對(duì)水質(zhì)造成污染，破壞生態(tài)環(huán)境。信息的不互通也導(dǎo)致水管單位在巡查監(jiān)管過(guò)程中，無(wú)法在水利系統(tǒng)中查找相關(guān)資料對(duì)其項(xiàng)目進(jìn)行了解，造成工作被動(dòng)。

(3)宣傳引導(dǎo)力度不夠深入，工作人員專業(yè)性不夠強(qiáng)，公眾參與程度較低、積極性不夠高。當(dāng)前，在全面推行河長(zhǎng)制的浪潮中，往往是水管單位和地方河長(zhǎng)辦在宣傳方面唱“獨(dú)角戲”，雖然做了大量的宣傳報(bào)道，社會(huì)各界的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)有了提高，取得了一定的成效，但是僅靠水管單位、河長(zhǎng)辦的宣傳，力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要充分調(diào)動(dòng)群眾的力量，參與到河湖管理保護(hù)中來(lái)，營(yíng)造珍惜河湖、關(guān)愛(ài)河湖、保護(hù)河湖的濃厚氛圍，不斷增加公眾的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，從事灌區(qū)執(zhí)法監(jiān)管的工作人員、河渠管理人員由于缺乏專業(yè)的學(xué)習(xí)，在對(duì)河渠道進(jìn)行管理保護(hù)過(guò)程中，對(duì)河長(zhǎng)制、法律法規(guī)等內(nèi)容了解不夠，專業(yè)性不強(qiáng)，造成不能很好地處理涉水環(huán)境的問(wèn)題。

4 水行政執(zhí)法工作與河長(zhǎng)制相結(jié)合新路徑

河長(zhǎng)制要從根本上做到“有名有實(shí)”向“有效有能”轉(zhuǎn)變，需要各級(jí)職能部門齊抓共管、形成合力共同推進(jìn)。進(jìn)入新時(shí)代，迎來(lái)新制度、新理念、新格局，灌區(qū)水管單位應(yīng)在水行政執(zhí)法工作中積極探索與河長(zhǎng)制相結(jié)合的新路徑。

4.1 進(jìn)一步凝聚共識(shí)，持續(xù)提高灌區(qū)水行政執(zhí)法效能

河長(zhǎng)制的建立，讓每一條河都有了河長(zhǎng)，使得條條河渠都有了“管家”。灌區(qū)水政執(zhí)法工作的開(kāi)展需要緊緊依靠基層政府，依靠河長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)，借助河長(zhǎng)管河治河的力量，與各級(jí)河長(zhǎng)、河道巡河員一道，進(jìn)一步凝聚共識(shí)，共同推進(jìn)河渠的治理與保護(hù)，切實(shí)增強(qiáng)巡河實(shí)效，不斷提高灌區(qū)水行政執(zhí)法效能。

一是簽署《聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議》。按照《四川省河長(zhǎng)制辦公室關(guān)于在都江堰灌區(qū)開(kāi)展河長(zhǎng)與灌區(qū)管理單位互訪活動(dòng)的通知》(川河長(zhǎng)制辦函〔2020〕49號(hào))的要求，秉持“區(qū)域協(xié)調(diào)、信息共享、平等互利、友好互助”的原則，灌區(qū)水管單位積極推進(jìn)與地方河長(zhǎng)辦簽訂《聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議》，以持續(xù)改善提升人民渠水環(huán)境質(zhì)量、保障水安全、促進(jìn)灌區(qū)與地方共同發(fā)展為目標(biāo)，積極開(kāi)展水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等方面協(xié)作工作，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)共建共治，促進(jìn)綠色發(fā)展，穩(wěn)步提升東風(fēng)渠干渠水環(huán)境質(zhì)量，提高應(yīng)急處置能力和管控水平。

二是建立聯(lián)合巡查制度。以問(wèn)題為導(dǎo)向，開(kāi)展聯(lián)合巡查工作，探索每季度組織1次聯(lián)合巡查工作，重在發(fā)現(xiàn)影響灌區(qū)水環(huán)境質(zhì)量的問(wèn)題，嚴(yán)厲查處河(渠)道岸線“亂象”及各類涉水違法行為，詳實(shí)記錄問(wèn)題基本情況，列明臺(tái)賬，實(shí)行清單式管理，共同推進(jìn)治理。

三是鞏固河長(zhǎng)互訪制度成果。針對(duì)灌區(qū)內(nèi)存在的問(wèn)題，定期開(kāi)展河長(zhǎng)互訪活動(dòng)，通報(bào)河長(zhǎng)制工作開(kāi)展、水環(huán)境治理推進(jìn)等情況，推動(dòng)影響干渠水環(huán)境質(zhì)量的問(wèn)題得以解決，總結(jié)交流灌區(qū)和地方河長(zhǎng)制工作好經(jīng)驗(yàn)和好作法，相互促進(jìn)、相互提升，持續(xù)推進(jìn)河、湖、渠、塘水域面貌持續(xù)改善。

四是加大執(zhí)法資金投入力度。以深入學(xué)習(xí)貫徹《四川省河湖長(zhǎng)制條例》為契機(jī)，積極爭(zhēng)取管護(hù)經(jīng)費(fèi)，增添執(zhí)法裝備，充實(shí)巡河(渠)技術(shù)力量，強(qiáng)化與地方有關(guān)執(zhí)法部門的溝通銜接，夯實(shí)灌區(qū)水行政執(zhí)法基礎(chǔ)力量。

4.2 進(jìn)一步共享信息，推動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急處置有力有序

一是建立信息共享制度。灌區(qū)水管單位與地方職能部門共享轄區(qū)內(nèi)水庫(kù)、河道、渠道、塘壩等水域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)、工業(yè)污染、畜禽養(yǎng)殖、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水域岸線管控、“四亂現(xiàn)象”等基本信息，合理制定監(jiān)管防治措施，實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)同向、工作同步、問(wèn)題同治、成果共享”。

二是健全突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制。各有關(guān)單位應(yīng)密切關(guān)注灌區(qū)水環(huán)境質(zhì)量，如出現(xiàn)異?，F(xiàn)象，應(yīng)立即互通信息、快速處理，做到消息可靠、位置準(zhǔn)確、行動(dòng)迅速、處置得當(dāng)，最大限度降低損失，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局，不斷提高依法治理能力和水平。

三是探索建立工作督察制度。加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，重點(diǎn)督查年度工作任務(wù)落實(shí)情況、制度運(yùn)行情況、河渠水環(huán)境突出問(wèn)題治理推進(jìn)等情況，積極探索同步治理、共同管護(hù)的新模式。

4.3 進(jìn)一步宣傳引導(dǎo)，讓社會(huì)公眾變成“參與者”“監(jiān)督者”

一是拓寬宣傳渠道。水管單位與地方河長(zhǎng)辦、地方政府積極聯(lián)合開(kāi)展憲法、河長(zhǎng)制、水法規(guī)、節(jié)水等內(nèi)容宣傳活動(dòng)，通過(guò)短信、廣播、電視、直播、標(biāo)語(yǔ)、海報(bào)、微信、新媒體、走訪群眾等方式，采用群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，不斷加大宣傳力度、深度、廣度。宣傳引導(dǎo)群眾形成健康環(huán)保的生活方式，調(diào)動(dòng)群眾參與河湖治理的積極性，提升群眾對(duì)河長(zhǎng)制管理工作的認(rèn)同感、責(zé)任感、幸福感，形成保護(hù)河湖人人參與、齊抓共管的良好社會(huì)風(fēng)尚，營(yíng)造全社會(huì)共建、共治、共享的良好氛圍。

二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。水管單位、地方政府定期聯(lián)合組織開(kāi)展專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)各管理站河長(zhǎng)制相關(guān)工作的業(yè)務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范依法行政行為，幫助基層工作人員提升業(yè)務(wù)能力和工作水平。

三是暢通投訴渠道。及時(shí)更新河長(zhǎng)公示牌，設(shè)立公開(kāi)投訴舉報(bào)熱線，引導(dǎo)公眾參與河湖治理與保護(hù)，讓群眾遇到影響水質(zhì)的行為或污染問(wèn)題時(shí)，能夠在第一時(shí)間將違法違規(guī)情況反映到相關(guān)部門，由相關(guān)部門對(duì)違反行為進(jìn)行查處，將影響降到最小，并接受社會(huì)各界監(jiān)督。

5 結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制與執(zhí)法工作的結(jié)合是新時(shí)代治水思想的進(jìn)一步提升。水政執(zhí)法工作依據(jù)河長(zhǎng)制“加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)”“加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管”兩大主要任務(wù)，水管單位主動(dòng)與地方政府、河長(zhǎng)辦建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，打破各部門之間信息壁壘，加強(qiáng)部門間的聯(lián)系，推進(jìn)共建共享共治，實(shí)現(xiàn)對(duì)違法違規(guī)行為快速有效打擊，進(jìn)一步降低違法違規(guī)事件的產(chǎn)生率和影響。

灌區(qū)水管單位將始終堅(jiān)定以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)四川水利高質(zhì)量發(fā)展“3226”總體工作思路，深化河長(zhǎng)制管理及流域治理，積極學(xué)習(xí)借鑒地方河長(zhǎng)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)深化灌區(qū)管理單位與地方河長(zhǎng)互訪活動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)灌區(qū)河渠水庫(kù)岸線管理，將在河(渠)道管理范圍內(nèi)違法亂搭、亂建、亂堆等違法違規(guī)行為消滅在萌芽狀態(tài)，促進(jìn)全面落實(shí)河長(zhǎng)制工作，確保灌區(qū)內(nèi)河流水清岸綠。