秦 灝，王正誠，劉國正，張曉燕，張凱澤，沈菊琴

（1.江蘇省太湖水利規(guī)劃設計研究院有限公司，江蘇蘇州 215128；2.南水北調江蘇項目管理有限公司，江蘇南京 210019；3.河海大學農業(yè)科學與工程學院，江蘇南京 210098；4.河海大學水文水資源學院，江蘇南京 210098）

1 概述

排水權的應用可以緩解區(qū)域間的排水矛盾，提升防洪工程的使用效率，因此可作為重要的防洪非工程措施。排水權體系構建是提高防洪工程效益，確保社會和諧穩(wěn)定的一項重要內容。為此，針對排水權這一重要問題，以蘇南運河為例展開了排水權核定、初始排水權配置及排水權管理等方面的研究。

在理論研究方面，于鳳存等［1］提出排水權的概念，并闡釋排水權的合理配置是減少水事糾紛、規(guī)避洪澇災害損失的有效途徑。張勁松等［2］指出通過建立流域初始排水權的分配與交易機制，可以確保區(qū)域利益均衡，緩解排水矛盾，實現(xiàn)流域防洪效益最大化。張凱澤等［3］基于排水權交易的演化博弈模型設計出“準市場下”排水權交易制度框架。在配置方法上，從經濟、社會、自然環(huán)境等視角出發(fā)構建指標體系，采用混沌優(yōu)化-投影尋蹤技術、博弈論組合賦權-TOPSIS模型、環(huán)境基尼系數(shù)、模糊層次分析法、和諧診斷模型等最優(yōu)化方法對排水權配置進行分析［4-6］。在交易定價上，沈菊琴等［7］提出構建排水權交易定價的綜合模式即“成本+競價”。蔣昕辰等［8］基于洪澇損失元模型和防洪設施建設成本，建立排水權交易策略和定價模型。沈菊琴等［9］從完全成本定價視角，引入改進后的價格上限模型分析排水權的交易定價。由此可見，對排水權理論、配置及交易定價已開展相關研究，亟需深入探究排水權配置、定價等制度體系的建立與推行，從而緩解洪水期區(qū)域間的排水沖突。

雖然各地區(qū)投入大量人力、物力、財力，修建防洪水利設施來抵御洪水，但防洪工程的建設是基于一定洪水標準基礎上的，超出設計標準將會引起洪澇災害。防洪能力的有限性無法應對不斷增加的洪水風險，還應加強非工程措施應用的廣度和深度，因此排水權的實施具有重要意義。然而，由于排水權配置涉及流域內各區(qū)域的政治、經濟、社會、環(huán)境等，影響面廣，排水權制度的推行將會面臨許多難題。基于此，本文主要分析我國排水權制度推行過程中面臨的潛在障礙，并提出排水權制度實施的對策建議。

2 排水權制度推行潛在障礙分析

排水權制度體系是一個包含排水權管理體制、控制斷面的排水權核定、初始排水權配置、排水權交易市場的構建、排水權交易定價方法等一系列制度框架。

排水權配置制度是依靠政府調控能力進行行政配置，按需將排水權分配給流域各排水區(qū)域。排水權交易制度是結合市場調節(jié)功能使得排水權在各區(qū)域主體中進行高效流轉，提高排水權的利用率，最終形成貫穿流域或者區(qū)域上級部門和各級地方部門的“準市場”分級制度。僅對排水權進行理論研究和個體案例實踐，還沒有形成排水權制度，因此有必要分析實施排水權制度的制約因素，為建構與推行排水權制度提供有利條件。

2.1 排水權制度缺乏理論支撐

制度的推行需要以大量的理論研究成果作為支撐，目前排水權研究還處于起步階段，主要對排水權的概念與內涵進行了闡釋，分析了排水權配置的可行性與必要性，研究了排水權配置模型及排水權定價方法。但是，對排水權配置制度及排水權交易制度架構的研究較少，還沒有形成較為科學和完善的排水權制度架構，導致排水權制度運行規(guī)則不明確。此外，排水權制度中的各利益相關者概念模糊，缺少排水權制度中的管理者、執(zhí)行者、監(jiān)督者等各方參與者關系及其作用的分析。因此，排水權相關研究的不足導致排水權制度推行缺乏強有力的理論支撐。

2.2 配置方案的決策有一定難度

排水權配置涉及的理論知識和參與者較多，導致其配置方案的規(guī)劃與決策難度較大。首先，排水權配置涉及了水文學、地理學、經濟學、管理學和社會學等多學科理論知識，需要做大量的基礎性工作，包括收集下墊面、社會經濟等資料，以洪水預報、洪水調度、水動力演進等作為基礎，還需要防汛管理、工程運行管理等作為支撐。只有通過開展系統(tǒng)的多學科交叉研究，才能深入挖掘排水權配置驅動因素，為后續(xù)排水權配置奠定理論基礎。其次，排水權配置涉及流域內各級行政主體的利益，包含流域管理部門，省、市、縣各級行政主體。排水權配置關系到各方的排水利益和經濟利益，排水權的特點決定了配置方案的決策具有較大難度。

2.3 排水權定價交易機制的構建難度較大

首先，洪水災害危害地區(qū)自身安全，對地區(qū)社會與經濟的平穩(wěn)運行造成較大影響，導致排水權交易定價的構建相比于其他基礎資源難度較大。其次，洪水災害具有突發(fā)性，短時間內促進交易雙方達成排水權交易的難度較大。同時，洪水對地區(qū)的危害涉及面較廣，牽涉到地區(qū)的經濟、社會等多方面，不同地區(qū)、不同時期的情況不同，導致排水權定價機制難以得到各方認可，相較于其他基礎資源的定價具有一定的難度。

2.4 排水權交易市場存在局限

排水權交易市場與傳統(tǒng)基礎資源交易市場并不相同，具有一定的獨特性。首先，排水權交易市場與傳統(tǒng)基礎資源交易市場并不相同，具有一定的獨特性。排水權交易市場局限于受洪水侵害的上下游地區(qū)，其交易主體是以區(qū)域為界進行劃分。其次，排水權交易存在事后補償及受損人員安置等。同時，從水權交易市場建設中可以看出，目前水權交易市場存在權屬確權不明確，水權定價方法與定價機制不盡合理，水權市場監(jiān)管機制還存在漏洞等問題。在構建排水權交易市場時應該借鑒傳統(tǒng)資源交易市場構建的經驗，并結合排水權配置的特點，深入開展相關研究，為今后排水權交易市場的構建提供理論支撐。

3 對策研究

3.1 強化理論研究，補齊基礎短板

目前，排水權相關研究還具有一定的局限性，鑒于排水權的復雜性，需要具備對洪水的精準預報預測與實時調度，對地形地勢的精準勘測，對各地區(qū)排水權的產權進行精確配置及量化，對排水權的交易進行科學定價，對排水權實施的社會效益進行量化等多項技術與方案的支撐。因此，需要開展涉及水文學、地理學、管理學、經濟學和社會學等多學科研究，以完善排水權相關基礎研究，力求為排水權配置方案，排水權交易定價機制，排水權市場構建與實踐打下堅實的理論基礎。

3.2 理清相關關系，進行科學決策

首先，應出臺相應的政策法規(guī)以明晰排水權制度中的管理者、執(zhí)行者和監(jiān)督者各方的權利與義務，對其進行清晰的定位以規(guī)范排水權制度中各方的行為。此外，在排水權配置中，應該充分考慮各地區(qū)應有的權利與地位，改變往日垂直管理體系，將排水權交易的權利賦予各區(qū)域主體。建立排水權配置與交易利益共享機制，各地區(qū)排水主體在相關政策法規(guī)指導與規(guī)范下，對排水權進行合理使用，以滿足各方的排水需求或利益需求，緩解利益主體的沖突與矛盾。

3.3 宣傳扶持并重，增強交易意愿

首先，政府相關部門應該加強排水權制度的宣傳工作，將實行排水權制度的社會意義與經濟意義進行解釋與普及，使得各級政府和人民群眾了解排水權制度實踐的意義和重要性。其次，在排水權制度推行的初期，可以采用資金補償、共建園區(qū)、產業(yè)轉移、人才引進等方式對相對劣勢方進行扶持，保證交易的公平性。只有這樣才能增強排水權交易的意愿，增強各級政府及人民群眾從整體利益考慮的大局意識，為排水權制度的推行與實踐奠定基礎。

3.4 保障交易公平，構建協(xié)商機制

鑒于區(qū)域主體間排水權交易意愿不強的現(xiàn)實困境，需構建區(qū)域間互利的交易協(xié)商機制。排水權交易是同時兼顧政策性和社會性的一項工作，牽涉利益相關者眾多，因此，構建交易協(xié)商機制可以很好地保障各利益相關者的知情權與參與權，增加排水權配置及交易的公正性。應出臺相應的排水權初始配置決策和定價交易機制，以保障排水權配置方案及定價交易決策的科學性與合理性。各方通過參與排水權交易協(xié)商，提出各自的排水需求，指出排水權制度存在的問題，可以提高排水權配置方案及定價交易方案的科學性與合理性，從而提高地區(qū)之間就排水權交易事宜的意愿，促進地區(qū)和諧發(fā)展。

4 結語

理論研究及實踐證明排水權作為應對洪澇災害的一種管理手段，具有緩解地區(qū)之間沖突，減少洪澇災害損失，促進流域和諧發(fā)展的重要作用。因此，為了更好構建排水權制度，本文分析了排水權制度推行過程中可能存在的障礙，并提出了具有針對性的政策建議，可為排水權制度的構建與推行提供參考。

為了運用管理手段配合水利工程設施形成綜合管理模式，提高洪水應對能力，確保防洪安全，需進一步深入研究排水權及其應用，通過采取系統(tǒng)管理的方法合理規(guī)劃各地區(qū)的排水權配置，支撐水利工程設施形成有序排水局面，降低洪澇災害損失。