李文發(fā),尹思雨

(信陽師范學院 法學與社會學學院,河南 信陽 464000)

一、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序之審視

(一)環(huán)境行政公益訴訟訴前程序之界定

與傳統(tǒng)意義上的訴前程序有所不同,被視為檢察機關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟案件時所必須履行的一種法定程序,環(huán)境行政公益訴訟訴前程序可以界定為,檢察機關(guān)向負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)提出檢察建議,督促其在合理期限內(nèi)履行職責,從而實現(xiàn)維護環(huán)境公共利益的目的。同傳統(tǒng)意義上的訴前程序相比,環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序旨在監(jiān)督負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)的違法作為或不作為行為,更具有特定性。檢察機關(guān)具有法定的監(jiān)督權(quán),如果負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)在經(jīng)檢察建議督促后,仍未依法履行職責,因而造成環(huán)境公共利益處于受損狀態(tài)的,或者采取措施后環(huán)境公共利益受損的部分未得到修復,檢察機關(guān)應(yīng)當提起環(huán)境行政公益訴訟。

(二)環(huán)境行政公益訴訟訴前程序之性質(zhì)

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的前置性是其本質(zhì)特征。為了更精準地把握環(huán)境行政公益訴權(quán)的規(guī)范適用,需要準確把握訴前程序的前置性[1]。作為環(huán)境行政公益訴訟案件的實體起點,訴前程序必須在訴訟前進行。這就意味著,檢察機關(guān)采取訴前程序是法院開展環(huán)境行政公益訴訟的必經(jīng)環(huán)節(jié)。在訴前程序階段,如若檢察機關(guān)通過行使法律監(jiān)督職責能夠解決環(huán)境領(lǐng)域行政機關(guān)違法作為或不作為所引起的糾紛與矛盾,避免進入審判程序階段,有效地將當事人從訴訟中“解放”出來,對于節(jié)約司法資源有一定的益處[2]。訴前程序落實到環(huán)境行政公益訴訟中即為提出檢察建議,通過這種方式能夠促進行政機關(guān)自主獨立地保護環(huán)境公共利益,從而推進社會主義法治政府建設(shè)。同時,既尊重了行政機關(guān)的行政權(quán)力,又能夠督促行政機關(guān)積極履行社會公共管理職能,達成共贏。

(三)環(huán)境行政公益訴訟訴前程序之價值

與傳統(tǒng)意義上的訴前程序不同,環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的特殊性質(zhì)決定了其具有節(jié)約司法資源的獨立價值。通過檢察建議程序督促行政機關(guān)進行自我履行和自我糾正,檢察機關(guān)通過采用訴前程序,一些案件在這一階段即可結(jié)案,無須進入后續(xù)訴訟環(huán)節(jié),從而實現(xiàn)分流的效果,能夠有效節(jié)約司法資源。

從行政機關(guān)這一角度而言,為了避免成為被告方,當檢察機關(guān)對違法作為或不作為的行政機關(guān)提出相應(yīng)的檢察建議時,大部分情況下,行政機關(guān)均會自覺進行糾正,自覺履行法定職責。這意味著行政機關(guān)不用在行政復議或判決生效后進行救濟,而是可以在訴前程序階段進行彌補,行政機關(guān)的補救機會得以增加。

此外,在訴前程序階段,回復期的設(shè)定對于被檢察機關(guān)提出檢察建議的行政機關(guān)而言,能夠在被督促的情況下及時止損,從而及時有效地救濟環(huán)境公共利益[3]。如果負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)未能在回復期積極履行相應(yīng)的職責,檢察機關(guān)可以提起環(huán)境行政公益訴訟。此種設(shè)定,對于行政機關(guān)及時主動地采取措施救濟環(huán)境公共利益,具有一定的促進性。

在實務(wù)中設(shè)置環(huán)境行政公益訴訟訴前程序,對于平衡負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)的行政權(quán)、檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)和審判機關(guān)的審判權(quán)這三者之間的關(guān)系,具有獨特的價值[4]。申言之,檢察機關(guān)通過檢察建議督促行政機關(guān)的行政行為,如若行政機關(guān)在回復期內(nèi)不依法采取任何措施救濟環(huán)境,為了保護環(huán)境公共利益,審判機關(guān)的審判權(quán)將隨之介入行政領(lǐng)域。通過環(huán)境公益訴訟訴前程序這一階段,能夠充分體現(xiàn)出這三種權(quán)力的相互制約和平衡。

二、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序適用的實踐檢視

(一)我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的立法沿革

縱觀我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序在制度層面的發(fā)展歷程,2005年首次提出建立環(huán)境民事和行政公益訴訟制度之際,環(huán)境行政公益訴訟還居于探索階段,尚未在法律層面對其進行相關(guān)規(guī)定,“訴前程序”的具體理念也并未提出;隨后出臺的一系列文件,對訴前程序的監(jiān)督形式、補正或履行期限、回復形式、具體流程等相關(guān)內(nèi)容從不同角度進行詳細闡釋。

隨后,2017年最高人民法院針對訴前程序的立案標準進行了相關(guān)規(guī)定。環(huán)境行政公益訴訟制度隨著行政訴訟法的修訂,在立法層面得以確立,同時檢察機關(guān)應(yīng)當履行訴前程序的相關(guān)內(nèi)容也予以規(guī)定。同年7月,在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上,最高人民檢察院對環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的相關(guān)規(guī)定予以進一步完善。

2018年,最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布文件,對環(huán)境公益訴訟的案件范圍、撤訴和變更訴訟請求、判決形式等內(nèi)容進行界定,這意味著我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序在制度層面日益完備。

(二)我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的成效評估

環(huán)境行政公益訴訟的成效評估主要包括兩個方面：一方面是對環(huán)境行政公益訴訟法律規(guī)范的實際執(zhí)行效果進行評估,另一方面是對已結(jié)案的環(huán)境行政公益訴訟案件的訴前程序進行研討分析。

從2018年至2020年全國法院受理一審環(huán)境資源案件情況可以看出,環(huán)境行政案件、環(huán)境公益訴訟案件、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的數(shù)量呈逐年上漲趨勢。其中,環(huán)境行政案件一審受理數(shù)量同比增長6.88%,環(huán)境公益訴訟案件一審受理數(shù)量同比增長68.05%。環(huán)境公益訴訟案件增幅明顯,檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟逐漸成為新趨勢。

全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)顯示,2020年，全國檢察機關(guān)共開展訴前程序129 971件,同比上升20.4%：其中，提出行政訴前檢察建議117 573件,占90.5%,同比減少5個百分點;提起訴訟8010件,同比上升67.6%[5]。

由此可見,盡管從整體上看環(huán)境行政公益訴訟運行態(tài)勢良好,但仍存在一些問題，如檢察建議執(zhí)行不能、事后反彈等。也正因如此,為了避免這些現(xiàn)象之后再次發(fā)生,如何對環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的適用進行審視和完善是當前亟須考慮的問題。

(三)我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的司法實踐

在司法實踐中,環(huán)境行政公益訴訟訴前程序在環(huán)境保護領(lǐng)域案件的適用中亦存在特有的價值。以檢察機關(guān)辦理黃河流域環(huán)境資源公益訴訟典型案例之一的濟源市坡頭鎮(zhèn)污水處理廠違法排污案為例,2020年初,洛陽鐵路運輸檢察院依據(jù)管轄規(guī)定,在實施黃河巡河工作的過程當中,發(fā)現(xiàn)一入河排污口涉嫌非法排污。經(jīng)調(diào)查查明,其排污口為坡頭鎮(zhèn)污水處理廠所安設(shè)。該排污口自設(shè)立以來,其出水水質(zhì)不能穩(wěn)定達標,對黃河水生態(tài)資源造成損害。而坡頭鎮(zhèn)政府作為負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān),對其產(chǎn)生的問題怠于履行管理職責。

當時正值疫情防控期間,檢察機關(guān)利用遠程網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)的方式與該鎮(zhèn)政府進行溝通協(xié)調(diào)、調(diào)查取證,隨后采取郵寄的方式向其送達檢察建議書,建議鎮(zhèn)政府盡快采取措施,按照檢察建議積極履職盡責,進而確保出水水質(zhì)穩(wěn)定達標。鎮(zhèn)政府收到檢察建議后,采取相應(yīng)的整改措施,積極履職,檢察機關(guān)亦主動與其進行溝通,督促檢察建議落地落實,最終使得排污口出水水質(zhì)得到改善,經(jīng)檢測已穩(wěn)定達標。

從該案的辦理過程可以看出,檢察機關(guān)發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議,監(jiān)督政府督促排污企業(yè)改進措施從而保證水質(zhì)達標,既穩(wěn)妥處置了居民生活污水,又促進涉及民生的排污企業(yè)依法合規(guī)運營,達成“雙贏”。

檢察機關(guān)開展公益訴訟的相關(guān)職能自法律層面賦予以來,始終秉持著雙贏多贏共贏的理念,積極拓展辦案領(lǐng)域,辦案數(shù)量和效果都穩(wěn)步上漲。在司法實踐領(lǐng)域,檢察機關(guān)具備的“提起訴訟”資格是訴前程序在環(huán)境行政公益訴訟層面能夠取得顯著成效的主要原因[6]。申言之,檢察建議在訴前程序階段不具有強制性,檢察機關(guān)通過提起檢察建議并不能夠震懾負有環(huán)境保護監(jiān)督管理義務(wù)的行政機關(guān)。而檢察機關(guān)所具備的提起訴訟的能力,能夠震懾行政機關(guān),如若其不依照檢察建議履行職責,保護環(huán)境公共利益,其風險難以預估。

三、我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序適用的現(xiàn)實困境

(一)檢察建議內(nèi)容針對性不強

根據(jù)最高人民檢察院公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱《辦案規(guī)則》),在行政公益訴訟領(lǐng)域,規(guī)定了檢察建議應(yīng)當包括的相關(guān)內(nèi)容,并要求其內(nèi)容理應(yīng)與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接。在司法實踐中,通過訴前程序發(fā)布的一些檢察建議有時會出現(xiàn)針對性不強的問題,從而導致行政機關(guān)未能執(zhí)行。特別是在專業(yè)性很強的環(huán)境行政領(lǐng)域,如果檢察建議過于寬泛,問題的關(guān)鍵點就無法明確揭示,就容易導致檢察機關(guān)在執(zhí)行過程中流于形式。

從環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的適用方面來看,檢察建議作為其啟動訴訟的先決條件,是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的方式之一?！掇k案規(guī)則》規(guī)定，檢察機關(guān)在調(diào)查后認為行政機關(guān)不依法履行職責,致使社會公共利益受損,應(yīng)當報請檢察長決定向行政機關(guān)提出檢察建議。但現(xiàn)行法律法規(guī)對檢察建議書的內(nèi)容規(guī)定較為寬泛,只提到了需要涵蓋認定行政機關(guān)不履職的相關(guān)事實、理由和法律依據(jù),以及建議的具體內(nèi)容。檢察建議的統(tǒng)一要素得到了一定的規(guī)制,但在司法實踐領(lǐng)域,檢察機關(guān)如何根據(jù)具體案件來提出詳細并富有針對性的檢察建議,是當前訴前程序在環(huán)境公益訴訟適用中存在的現(xiàn)實問題。

(二)行政機關(guān)履職標準規(guī)定模糊

在檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的試點期間,對于行政機關(guān)的履職情況,檢察機關(guān)普遍采用結(jié)果標準來進行衡量。但由于結(jié)果標準對行政機關(guān)的要求比較苛刻,其合理性有待商榷。如在某些情況下,行政機關(guān)已然依法采取了行政行為,但環(huán)境依然遭到損害。這并不是行政機關(guān)的不作為導致的,而是歸因于現(xiàn)實生活中自然環(huán)境具有復雜性,某些環(huán)境遭受的損害比較特殊,在短時間內(nèi)無法恢復。但是，此時如若采用結(jié)果標準來衡量行政機關(guān)的履職情況,檢察機關(guān)會就“環(huán)境損害未能得以恢復”為由對該行政機關(guān)提起訴訟。即使最終檢察機關(guān)勝訴,受損的環(huán)境也無法立即恢復原狀,公共環(huán)境仍然受到侵害。這種以結(jié)果為導向的檢察機關(guān)履行職責的考核標準擴大了檢察機關(guān)對行政機關(guān)履職情況的監(jiān)督范圍,雖有利于嚴格保護環(huán)境,但其仍有一定的弊端。

檢察機關(guān)對行政行為進行審查的范圍大小,取決于界定行政機關(guān)履職標準的寬嚴程度[7]。從理論上來說,行政機關(guān)依照檢察建議的內(nèi)容積極履行職責的,無須再進入訴訟階段。但在實務(wù)中,行政機關(guān)收到檢察機關(guān)的檢察建議后,對依法履行職責時應(yīng)當適用的審查判斷標準規(guī)定模糊。如在某些情況下,檢察機關(guān)只根據(jù)檢察建議的內(nèi)容是否完成來判斷行政機關(guān)是否正確或自覺履行法定職責,而行政機關(guān)的履職行為對環(huán)境公共利益的救濟程度不在其考量的范圍。這就導致行政機關(guān)履行職責的主動性和有效性難以得到保障,亦不足以發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟的威懾力。

(三)訴前程序和訴訟程序銜接混淆

從現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定來看,在環(huán)境行政公益訴訟的司法實踐中,其突出問題是訴前程序與訴訟程序混亂問題。其關(guān)于訴前程序和訴訟程序的規(guī)定不明晰,相關(guān)法律對負有環(huán)境保護監(jiān)督義務(wù)的行政機關(guān)不履行檢察建議行為的后果進行了規(guī)定,但只規(guī)定了檢察機關(guān)可以提起訴訟,對具體的時間、情形等相關(guān)內(nèi)容規(guī)定并不明確。檢察機關(guān)只能根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第38條規(guī)定的三種情況來進行審理結(jié)案。然而,在這種情況下,訴前程序和訴訟程序的銜接仍不明晰,審理結(jié)案時的相關(guān)程序仍處于不明確的狀態(tài)。由于訴前程序和訴訟程序之間缺乏多層次的銜接規(guī)則,致使落實到司法實踐過程中,會存在諸多問題。

四、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序適用的完善路徑

(一)拓展檢察建議的線索來源

檢察建議的相關(guān)內(nèi)容之所以缺乏說服力,其主要原因是案件線索來源的單一性,而這也恰恰制約了環(huán)境行政公益訴訟制度的發(fā)展。在實務(wù)中,可以對檢察機關(guān)“履行職責”的內(nèi)涵進行拓展性解讀。其環(huán)境領(lǐng)域的案件線索,除了在調(diào)查取證環(huán)節(jié)和履行職責過程中發(fā)現(xiàn)的以外,也應(yīng)當包括檢察機關(guān)充分發(fā)揮能動性從而在其他主體處收集的線索[8]。如在大數(shù)據(jù)時代的背景下,由網(wǎng)絡(luò)媒體提供和曝光的多種與環(huán)境相關(guān)的信息,可以看作檢察機關(guān)在履行環(huán)境領(lǐng)域的職責時發(fā)現(xiàn)的與案件有關(guān)的線索。

檢察機關(guān)依法履行職責的內(nèi)在要求即拓展線索來源,積極接受社會各階層、各種主體、各種渠道、各種方式的案件線索。檢察機關(guān)發(fā)布檢察建議后,還應(yīng)加強與行政機關(guān)的聯(lián)系,注意審查其在回復期內(nèi)是否采取行為,如若在回復期內(nèi)不作為,則應(yīng)當對其立即進行糾正和監(jiān)督。檢察機關(guān)監(jiān)督負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)的重點在于調(diào)查其檢察建議的答復和整改情況。對行政機關(guān)進行監(jiān)督審查,有助于把握行政機關(guān)的整體態(tài)勢,從而增強檢察建議的實質(zhì)性和嚴肅性,維護公益訴訟的權(quán)威性,保護環(huán)境公共利益。值得注意的是,檢察機關(guān)在履行職責過程中不能干預行政機關(guān)的正常環(huán)境行政執(zhí)法。

(二)構(gòu)建履職行為—結(jié)果標準雙重考量機制

從環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的法制進程可以看出,以往判斷行政機關(guān)是否履行職責,通常采用結(jié)果標準來進行衡量,但具有一定的弊端。為了更好地監(jiān)督負有環(huán)境保護職責的行政機關(guān)履行法定職責,保護環(huán)境公共利益,要構(gòu)建履職行為—結(jié)果標準雙重考量機制[9]。履職行為—結(jié)果標準雙重考量機制意味著訴前程序階段,檢察機關(guān)在審查負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)是否依法履行職責之際,除審查其在收到檢察建議后的行為之外,還要審查環(huán)境公共利益遭受的損害是否得到彌補。此外,為避免審查出現(xiàn)失誤,在采用行為—結(jié)果標準進行考量時,應(yīng)當排除其不具有訴的利益的情形。行政機關(guān)窮盡行政執(zhí)法手段仍無法救濟公共利益的情況下,檢察機關(guān)無法通過訴訟的方式來維護公共利益時,就不具有訴的利益。該狀況出現(xiàn)后,檢察機關(guān)應(yīng)以行政機關(guān)的自我糾正和履職情況為依據(jù),在訴前審查階段判定其已履行相關(guān)的法定職責,對此不再提起訴訟。

在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域,履職行為—結(jié)果標準雙重考量的適用是指在接受檢察機關(guān)的檢察建議后,環(huán)境公共利益在負有環(huán)境監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)糾正其違法行為或依法履行職責時得到救濟,檢察機關(guān)應(yīng)認定其已經(jīng)履職并不再提起訴訟;行政機關(guān)采取相應(yīng)措施糾正違法行為或者履行職責后,其環(huán)境公共利益未能得到有效補救的,在排除其不具有訴的利益情形之后,檢察機關(guān)應(yīng)認定其未依法履職并提起訴訟;當行政機關(guān)不糾正違法行為或者不履行職責時,則無須考慮環(huán)境公共利益是否仍處于受損狀態(tài),檢察機關(guān)應(yīng)直接認定行政機關(guān)不履行職責,并提起訴訟。

環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍嚴格限于其環(huán)境公共利益受損的原因是行政機關(guān)違法作為或不作為。因此,環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)把只違反結(jié)果標準的情形排除在外。在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域如果只建立結(jié)果標準,并不符合現(xiàn)實的需求,對行政機關(guān)的要求也過于苛刻。但是,不同于簡單的行政訴訟,生態(tài)環(huán)境問題具有復雜性和周期性,其結(jié)果標準也不能完全忽視。保護環(huán)境和公共利益是環(huán)境行政公益訴訟的主要目的,所以,必須把環(huán)境問題作為最基本的參考框架,不能簡單地采取行為考量機制。正因如此,應(yīng)建立以行為標準為基礎(chǔ),以結(jié)果標準為補充的履職行為—結(jié)果標準雙重考量制度。

(三)厘清訴前程序和訴訟程序的銜接規(guī)則

檢察機關(guān)所特有的訴前程序——檢察建議是極其重要的,環(huán)境行政公益訴訟從訴前向訴訟過渡的重要環(huán)節(jié)即為檢察建議。訴訟的正常進行是建立在檢察建議和請求有效對接的基礎(chǔ)之上,因而在訴前程序與訴訟程序之間建立有效銜接是完善目前環(huán)境行政公益訴訟制度訴前程序的重點。

完善環(huán)境行政公益訴訟訴前程序和訴訟程序的銜接,可以從管轄銜接、檢察建議的對象與被告選擇的銜接入手。設(shè)立訴前程序后,檢察院對訴前程序案件的管轄與法院對于訴訟案件的管轄是在同一環(huán)境行政公益訴訟中主要出現(xiàn)的管轄銜接問題。在制度層面,根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定的檢察機關(guān)行使檢察權(quán)時所需遵循的程序規(guī)則,檢察機關(guān)對訴前程序案件的管轄應(yīng)當與法院保持一致。

訴前程序與訴訟程序的銜接同檢察建議的對象與被告的銜接相關(guān)。如果有多個行政機關(guān)在同一環(huán)境受損的事件中違法行使職權(quán)或不作為,檢察機關(guān)只針對負有環(huán)境監(jiān)督管理職責中的部分行政機關(guān)發(fā)出檢察建議,那么進入起訴階段后,根據(jù)訴前程序的法定規(guī)則,檢察機關(guān)不能增加未被提起檢察建議的行政機關(guān)作為被告,亦不能對其提起訴訟。在僅能由多部門協(xié)同配合才能完成的事件中,若檢察機關(guān)只針對某一個或某幾個行政機關(guān)提出檢察建議,即使起訴也不能確保有效維護環(huán)境公共利益。