(云南昭通市昭魯大型灌區(qū)管理局，云南 昭通 657000)

農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛在戶，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水意義重大。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》，在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，目標(biāo)是因地制宜深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，讓水價(jià)更好地反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度，發(fā)揮水價(jià)在節(jié)水中的杠桿作用，激發(fā)農(nóng)戶節(jié)水的內(nèi)生動(dòng)力，改善農(nóng)業(yè)灌區(qū)設(shè)施。本文對(duì)昭魯灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革滯后的原因進(jìn)行分析，就農(nóng)業(yè)水價(jià)改革提出建立農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、工程管護(hù)機(jī)制、群眾參與的用水管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)田水利工程設(shè)施良性運(yùn)行的對(duì)策和建議，為推進(jìn)昭魯灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革尋找突破口。

1 昭魯灌區(qū)的基本情況

昭魯灌區(qū)位于云南省東北部，是全國(guó)大型灌區(qū)，也是云南省12個(gè)大型灌區(qū)之一，其行政區(qū)劃隸屬于昭通市昭陽(yáng)區(qū)和魯?shù)榭h，包括昭魯壩區(qū)、灑漁河寬谷、靖安壩區(qū)、龍樹(shù)壩區(qū)和小寨河谷區(qū)，灌溉規(guī)劃面積52.9萬(wàn)畝。受昭魯中心城市發(fā)展的影響，現(xiàn)狀有效灌溉面積46.5萬(wàn)畝。昭魯大型灌區(qū)現(xiàn)有水利工程(含在建)：大(2)型水庫(kù)1座(漁洞水庫(kù))、中型水庫(kù)4座(永豐、段家石橋、黑石羅、月亮灣)、小(1)型水庫(kù)24座、小(2)型水庫(kù)50座，至“十三五”末灌區(qū)改造的成效是顯著的，但年久失修的渠系建筑物依然未得到全面處理。抗御旱澇災(zāi)害的能力不足以支撐農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速發(fā)展，水價(jià)形成機(jī)制不健全，造成水資源浪費(fèi)，制約了灌區(qū)效益的發(fā)揮和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)新常態(tài)的正常發(fā)展。

2 昭魯灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

水價(jià)改革滯后，價(jià)格背離價(jià)值，水資源的商品屬性得不到應(yīng)有的體現(xiàn)是灌區(qū)的真實(shí)寫(xiě)照。昭魯兩縣(區(qū))在2004年5月以前執(zhí)行的水價(jià)分別是：昭陽(yáng)區(qū)執(zhí)行的是1998年政府物價(jià)部門(mén)批準(zhǔn)的水價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為水稻0.0100元/m3，旱地0.0100元/m3，經(jīng)濟(jì)作物0.0700元/m3；魯?shù)榭h執(zhí)行的是1992年政府核定的農(nóng)灌水價(jià)，自流灌溉0.0170元/m3，提水灌溉0.0175元/m3。2004年按照《水利工程供水價(jià)格管理辦法》的規(guī)定：“農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則核定，不計(jì)利潤(rùn)和稅金”，測(cè)算農(nóng)灌供水成本水價(jià)為0.2020元/m3，灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水終端價(jià)格為0.0600元/m3?？紤]到昭魯兩縣(區(qū))農(nóng)民的承受能力，市政府決定農(nóng)業(yè)執(zhí)行水價(jià)為0.0300元/m3。在暫不具備按用水量收費(fèi)條件之前，可暫按畝收費(fèi)：旱地最高不超過(guò)16.00元/畝，水田最高不超過(guò)24.00元/畝。該水價(jià)一直沿用至今。

3 灌區(qū)影響農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的主要問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)昭魯灌區(qū)存在著水資源分布不均衡、灌溉水資源緊張、地方財(cái)政困難、運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏、服務(wù)對(duì)象和產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)、田間灌溉粗放、農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不健全、價(jià)格水平總體偏低、水費(fèi)收取困難等問(wèn)題，這些問(wèn)題制約著灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 灌區(qū)工程設(shè)施現(xiàn)狀與水價(jià)綜合改革配套差距較大

由于灌區(qū)的田間灌排溝渠主要由縣、區(qū)及鄉(xiāng)村分級(jí)負(fù)責(zé)管理，缺乏激勵(lì)機(jī)制，不能充分調(diào)動(dòng)群眾管水護(hù)水的積極性，致使水利工程管護(hù)缺位或不到位，灌區(qū)灌溉水利用效率低，且計(jì)量設(shè)施落后狀況并未得到根本改善，計(jì)量設(shè)備不能滿足農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革的需要。

3.2 農(nóng)業(yè)水權(quán)不明晰，水價(jià)形成機(jī)制不健全

因農(nóng)業(yè)水權(quán)未按照用水定額細(xì)化分解到用水主體，用水總量未控制，所以灌區(qū)用水戶缺乏節(jié)水意識(shí)，大多采取浸灌的傳統(tǒng)灌溉方式，常有“上游大水漫灌、下游一直干旱”的情況，造成水事糾紛不斷；灌區(qū)農(nóng)灌水價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為0.06元/m3，僅為運(yùn)行成本的1/4，還難以收取，造成灌區(qū)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)緊張，影響整體效益的發(fā)揮。

3.3 農(nóng)戶對(duì)改革不理解，水費(fèi)收取困難

農(nóng)戶未能完全理解水價(jià)改革的意義，水利工程是國(guó)家投資修建為群眾服務(wù)的，特別是國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅的政策實(shí)施以后，產(chǎn)生了“農(nóng)業(yè)稅取消，水費(fèi)也應(yīng)取消”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。在按照用水量收取水費(fèi)過(guò)程中，由于水費(fèi)計(jì)量的設(shè)施和方式不夠科學(xué)，導(dǎo)致無(wú)法精準(zhǔn)計(jì)算水費(fèi)征收數(shù)額，導(dǎo)致水費(fèi)按時(shí)收繳困難。

3.4 水資源開(kāi)發(fā)利用及運(yùn)行管理機(jī)制亟待改革

灌區(qū)的干渠由縣、區(qū)水務(wù)局負(fù)責(zé)日常運(yùn)行管理，其余運(yùn)行管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組自行負(fù)責(zé)收取的水費(fèi)不足以支付管理人員的基本報(bào)酬，村組群眾處于自由用水狀態(tài)，水資源流失浪費(fèi)嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)管理部門(mén)存在工程重建輕管的現(xiàn)象，特別是田間渠系工程處于“農(nóng)戶管不了、集體管不好、國(guó)家管不到”的被動(dòng)狀態(tài)，工程不配套、不完善、老化失修嚴(yán)重，灌溉面積逐漸減少。

4 推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的對(duì)策及建議

在推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革中，需加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)群眾參與，全面系統(tǒng)建立以農(nóng)業(yè)水權(quán)分配機(jī)制為基礎(chǔ)、水價(jià)形成機(jī)制為關(guān)鍵、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制為輔助、用水合作組織為平臺(tái)、工程管護(hù)責(zé)權(quán)清晰為保障的五項(xiàng)機(jī)制，有條不紊地推進(jìn)改革，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

4.1 建立農(nóng)業(yè)水權(quán)分配機(jī)制

農(nóng)業(yè)水權(quán)分配應(yīng)以公平性、科學(xué)性、可持續(xù)性和以人為本為總體指導(dǎo)方針，堅(jiān)持依法、依規(guī)，尊重現(xiàn)狀、兼顧未來(lái)，以供定需、高效利用，動(dòng)態(tài)調(diào)整、預(yù)留空間的原則。

首先確定用水總量控制指標(biāo)，由昭魯灌區(qū)管理局根據(jù)多年實(shí)際供用水情況，按照促進(jìn)節(jié)約、適當(dāng)預(yù)留的原則，從上向下將用水總量控制指標(biāo)分解到昭陽(yáng)區(qū)和魯?shù)榭h；昭魯兩縣區(qū)按其種植農(nóng)作物和灌溉定額統(tǒng)計(jì)需水量，從下向上匯總上報(bào)昭魯灌區(qū)管理局，通過(guò)這樣的方式反復(fù)測(cè)算核定合理的灌溉用水指標(biāo)，按照“就低不就高”原則，確定昭魯兩縣區(qū)的用水總量控制指標(biāo)。以此方法逐級(jí)向下核定各用水戶需水量，即為該戶的農(nóng)業(yè)水權(quán)。由昭魯兩縣區(qū)人民政府統(tǒng)一制作頒發(fā)農(nóng)業(yè)用水水權(quán)證，水權(quán)證注明用水總量、用水定額、用水時(shí)限和灌溉作物等信息，用水戶按該水權(quán)證核定的數(shù)額購(gòu)買(mǎi)水量。

用水戶已購(gòu)買(mǎi)而未使用的水量指標(biāo)，可進(jìn)入水權(quán)交易平臺(tái)自行交易。水權(quán)交易平臺(tái)設(shè)在供水管理單位。未交易的節(jié)約水量由供水單位回購(gòu)，并按節(jié)約水量給予用水戶一定的獎(jiǎng)勵(lì)。用水戶之間需在供水管理單位進(jìn)行登記后交易。

水權(quán)證確定的用水指標(biāo)，為核定水平年用水戶享有的年用水總量控制指標(biāo)?？紤]到各年的來(lái)水情況、土壤的墑情和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，年度用水指標(biāo)可由水管單位進(jìn)行相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，并告知用水戶。

4.2 建立水價(jià)形成機(jī)制

為充分反映水資源的稀缺程度和用水戶的承受能力，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格杠桿在水資源配置、水量需求調(diào)節(jié)的導(dǎo)向作用，提高水資源的利用率和效益。按照水價(jià)改革的要求，按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水的原則，先按照全成本費(fèi)用和運(yùn)行成本費(fèi)用科學(xué)測(cè)算終端水價(jià)，再根據(jù)成本測(cè)算、工程管護(hù)實(shí)際及各區(qū)域用水戶承受能力與支付能力，合理確定灌區(qū)各區(qū)域和各作物的執(zhí)行水價(jià)，并召開(kāi)水價(jià)改革聽(tīng)證會(huì)，最后由發(fā)改部門(mén)對(duì)執(zhí)行水價(jià)進(jìn)行批復(fù)。

若超定額用水，則實(shí)行累進(jìn)加價(jià)制度。以年為單位，核定每戶用水定額，定額內(nèi)用水按批準(zhǔn)價(jià)格實(shí)行，超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)，可按執(zhí)行水價(jià)的1.1倍、1.2倍、1.5倍實(shí)行階梯累進(jìn)加價(jià)。累進(jìn)加價(jià)的收入進(jìn)入節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金。

4.3 建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制

逐步建立易于操作、用水戶接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，以制定合理水價(jià)及用水定額為基礎(chǔ)，根據(jù)水量的不同，實(shí)施相應(yīng)的補(bǔ)償或懲罰機(jī)制，從而達(dá)到節(jié)約水資源的目的。建立節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，有助于培養(yǎng)用水戶的水商品意識(shí)和主動(dòng)節(jié)約用水意識(shí)，在促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)的同時(shí)，體現(xiàn)了公平理念和權(quán)責(zé)對(duì)等理念。按照“節(jié)獎(jiǎng)超罰”原則，對(duì)定額內(nèi)節(jié)約用水給予獎(jiǎng)勵(lì)，設(shè)立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼基金，基金來(lái)源為財(cái)政預(yù)算安排、超定額累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)收入和社會(huì)捐贈(zèng)等，基金用于節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和基本糧食作物定額內(nèi)用水補(bǔ)貼。

4.4 建立群眾參與的用水管理機(jī)制

按照“政府指導(dǎo)、用水戶自愿、依法登記、規(guī)范運(yùn)作”的原則，依據(jù)《中華人民共和國(guó)合作組織法》成立“農(nóng)民用水專業(yè)合作組織”。政府從硬件設(shè)施建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面給予支持，規(guī)范各農(nóng)民用水專業(yè)合作組織建設(shè)，為充分發(fā)揮農(nóng)民用水專業(yè)合作組織在水利工程管護(hù)和灌溉服務(wù)中的作用奠定良好基礎(chǔ)。

農(nóng)民用水專業(yè)合作組織以用水戶為主要服務(wù)對(duì)象，依法依規(guī)為用水戶提供用水服務(wù)，維護(hù)工程設(shè)施、征收水費(fèi)、推廣節(jié)水技術(shù)、協(xié)調(diào)水事糾紛等。合作組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源：合作組織中的會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、收取的水費(fèi)分成、政府的財(cái)政扶持補(bǔ)助資金及社會(huì)捐贈(zèng)等。

4.5 建立工程管護(hù)機(jī)制

按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，建立“水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)部門(mén)+農(nóng)民用水專業(yè)合作組織+用水戶”的管理機(jī)制。明晰管理權(quán)屬，制定工程管護(hù)辦法，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，健全考核辦法，落實(shí)運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源等，做到對(duì)水源、干渠(管)、支渠(管)、田間、閘閥、計(jì)量設(shè)施有人管護(hù)，確保工程設(shè)施完好，供水保證率達(dá)85%以上。

重點(diǎn)是形成穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。昭魯兩縣區(qū)財(cái)政可通過(guò)公共財(cái)政預(yù)算、政府性資金以及其他水利收入、水價(jià)中包含的工程管理及維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，統(tǒng)籌設(shè)立維修基金用于工程維修維護(hù)。

5 結(jié) 語(yǔ)

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，是解決農(nóng)業(yè)用水效率低下的重要突破口，有利于充分發(fā)揮價(jià)格杠桿的有效調(diào)節(jié)作用，激發(fā)農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中優(yōu)化配置和高效利用稀缺的水資源。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革涉及千萬(wàn)農(nóng)業(yè)用水戶，為使農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革惠及群眾。要始終將“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路貫穿于改革中，統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進(jìn)，保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。