萬 婷，饒奇磊，蔡惠蘭，徐永華

（1.高安市瑞州街道辦事處，江西 高安，330800；2.江西省袁惠渠工程管理局，江西 新余，338000；3.高安市水利局，江西 高安，330800；4.高安水務(wù)有限公司，江西 高安，330800）

0 引言

2020年5月，江西省人民政府正式印發(fā)了《關(guān)于全面推行城鄉(xiāng)供水一體化的指導(dǎo)意見》文件，明確提出各地要以縣域為單位，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)，以城市供水管網(wǎng)延伸和規(guī)?；┧こ虨橹?，小型集中式供水工程為輔，分散式供水工程為補充的供水工程體系，實現(xiàn)全民覆蓋，城鄉(xiāng)共享優(yōu)質(zhì)供水服務(wù)的供水保障模式[1，2]。文件下發(fā)以來，高安市委、市政府高度重視，采取多種形式大力推進高安市城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，與中國水務(wù)集團高安水務(wù)有限公司展開了深度合作。高安市人民政府與中國水務(wù)集團高安水務(wù)有限公司簽訂了城鄉(xiāng)供水一體化補充協(xié)議，進一步明確了城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)、管理、運行等相關(guān)內(nèi)容，積極構(gòu)建了高安市新時代城鄉(xiāng)供水一體化模式。城鄉(xiāng)供水一體化工作啟動以來，高安市堅持規(guī)劃引領(lǐng)，按照上級部署，積極組織編制了《高安市城鄉(xiāng)供水一體化規(guī)劃》和《高安市“十四五”農(nóng)村供水保障工程規(guī)劃》。同時加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機制，強化資金保障，多措并舉，加快全面推進城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)步伐，取得了較好成效。

1 高安市城鄉(xiāng)供水一體化實施情況

高安市是江西省較早推進城鄉(xiāng)供水一體化的市縣之一。2013年，為解決農(nóng)村重點污染區(qū)居民飲水安全問題，高安市政府與中國水務(wù)集團高安水務(wù)有限公司開展合作，簽訂了“高安市城鄉(xiāng)供水一體化項目合作協(xié)議書”，標志著高安市城鄉(xiāng)供水一體化正式啟動。2013年8月，高安市編制完成了《農(nóng)村自來水工程規(guī)劃報告》，按照高標準、謀長遠的原則，結(jié)合高安特殊的區(qū)位優(yōu)勢以及北高南低的地勢特點，科學(xué)布局水廠和管網(wǎng)建設(shè)，將全市劃分為四大供水分區(qū)（即水務(wù)集團供水區(qū)、嚴羅勝供水區(qū)、樟樹嶺供水區(qū)、華林供水區(qū)），逐漸形成了東近南昌、南達樟樹、西抵上高的“T”形大供水管道網(wǎng)絡(luò)，奠定了高安市總體供水框架。根據(jù)規(guī)劃，高安市擬用5年時間，投入資金9.47億，擴建水廠3座，將現(xiàn)狀供水規(guī)模8萬t/日擴建至22萬t/日；新建水廠2座，新建水廠規(guī)模合計6.5萬t/日；安裝各類配水管網(wǎng)2 867.06km。項目實施后，高安全域除伍橋鎮(zhèn)和華林鎮(zhèn)兩個獨立水系以外的21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成兩大集中式供水體系，常住戶50戶以上的村組可實現(xiàn)自來水村村通。

高安市委、市政府高度重視城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工作，2020年以來，高安市堅持以一盤棋、高標準、往前趕的思路，推進城鄉(xiāng)供水一體化，努力讓更多的農(nóng)村居民喝上安全水、放心水、幸福水。截至2021年7月，全市城鄉(xiāng)供水一體化項目區(qū)域內(nèi)的21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有18個集鎮(zhèn)供水由高安水務(wù)統(tǒng)一管理。17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)供水體系中有14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水管網(wǎng)與城區(qū)并網(wǎng)，嚴羅勝供水體系中（共4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)供水委托了高安水務(wù)管理。自城鄉(xiāng)供水一體化工程實施以來，高安市已投入資金近5億元，興建了瑞陽水廠一期工程（4萬t/日）、村前水廠一二期工程（5萬t/日），興建供水加壓站5個，完善了相關(guān)的輸配水管網(wǎng)，目前正在興建的胡家坊水廠（4萬t/日）即將竣工投產(chǎn)。高安全市已有90個行政村、380個村小組完成安裝通水，安裝進戶約5萬戶，惠及脫貧戶和困難群眾5500余戶，受益鄉(xiāng)村居民約19萬余人。高安市集中供水率、自來水普及率、供水保證率、水質(zhì)合格率穩(wěn)步提升，順利完成“十三五”規(guī)劃目標任務(wù)。

2 高安市推進城鄉(xiāng)供水一體化主要做法與經(jīng)驗

2.1 提前謀劃，全力做好城鄉(xiāng)供水頂層設(shè)計

2018年，高安市人民政府印發(fā)了《高安市城鄉(xiāng)供水一體化實施方案》，明確了中國水務(wù)集團高安水務(wù)有限公司作為城鄉(xiāng)供水一體化實施主體，實施方案對相關(guān)組織機構(gòu)、協(xié)調(diào)機制、資源調(diào)配、部門分工、責(zé)權(quán)義務(wù)等進行了明確規(guī)定。2019年，根據(jù)《高安市城市總體規(guī)劃（2010-2030）》《高安市農(nóng)村自來水工程規(guī)劃》等現(xiàn)行規(guī)劃，高安市組織編制了《江西省高安市城鄉(xiāng)供水一體化工程可行性研究報告》，并獲得了批復(fù)。2020年江西省委省政府部署全面推行城鄉(xiāng)供水一體化后，高安市強化組織領(lǐng)導(dǎo)、加快推進步伐，繼續(xù)深入推進城鄉(xiāng)供水一體化。高安市成立了城鄉(xiāng)供水一體化工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并與高安水務(wù)有限公司簽訂城鄉(xiāng)供水一體化補充協(xié)議，編制了《高安市城鄉(xiāng)供水一體化工程規(guī)劃》《高安市“十四五”農(nóng)村供水保障工程規(guī)劃》。在高安市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，全市各部門各單位正各司其職、通力合作，將設(shè)計圖上的一段段線條變成施工現(xiàn)場的一根根管網(wǎng)，變成流向百姓瓢盆里的一股股水流。

2.2 政企合作，統(tǒng)籌盤活城鄉(xiāng)供水市場潛力

針對項目建設(shè)投入高、資金需求大的情況，高安市政企聯(lián)動，優(yōu)化整合資金，確保項目順利推進。一是把分散的資金聚集。采取“政企合作、企業(yè)投資、政府補貼”的方式，整合農(nóng)村飲水安全項目資金4 198萬元、抗旱應(yīng)急引調(diào)提水項目資金4 418萬元和企業(yè)資金2億余元，實現(xiàn)中央、省、地方和企業(yè)資金的高度融合。截至2019年底，高安市城鄉(xiāng)供水一體化共完成投資3億余元，其中高安水務(wù)自籌2億余元，上級配套資金8 616萬元。二是把沉淀的資產(chǎn)盤活。按照“優(yōu)先水務(wù)公司已接管供水的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、優(yōu)先水務(wù)公司現(xiàn)有管網(wǎng)覆蓋區(qū)域、優(yōu)先完成了新農(nóng)村建設(shè)”的“三個優(yōu)先”和“先集鎮(zhèn)、后村組、因地制宜、量力而行”的原則，高安市政府協(xié)調(diào)項目供水范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將供水特許經(jīng)營權(quán)授予水務(wù)公司，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用供水資產(chǎn)和用戶，無償移交給水務(wù)公司，委托其運營管理。截至目前，13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個礦區(qū)的供水資產(chǎn)及用戶已順利完成移交。三是把企業(yè)的作用發(fā)揮好。充分發(fā)揮高安水務(wù)有限公司市場主體作用，借助其供水經(jīng)驗豐富、技術(shù)力量雄厚等優(yōu)勢，按照企業(yè)化運營、市場化管理的原則，將高安全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水資產(chǎn)交由其統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運維，消除了供水水質(zhì)隱患，改善了運維管理，結(jié)束了全市農(nóng)村供水“各自為政、零散分布、管理落后”的狀態(tài)，實現(xiàn)了供水資源的有效整合，逐步形成“大集中供水”。目前全市農(nóng)村集中供水率達90%，而城鄉(xiāng)供水一體化實施前的農(nóng)村集中供水率不到75%。

2.3 精細管理，不斷提升城鄉(xiāng)供水項目管護水平

城鄉(xiāng)供水項目建成后，高安市堅持強化管理維護，不斷完善運營、檢測和服務(wù)體系。一是不斷完善運營管理體系。按照智慧水務(wù)發(fā)展方向，實施分區(qū)供水、網(wǎng)格服務(wù)、智慧管理。高安水務(wù)有限公司在每個接管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)設(shè)立供水管理處和綜合客戶服務(wù)中心，嚴格執(zhí)行每日水質(zhì)自檢和水樣定期送檢，同時定期公布市疾控中心出具的水質(zhì)檢測報告，確保水質(zhì)綜合合格率、修漏及時率和維修合格率均達到了100%，而城鄉(xiāng)供水項目建成前，全市農(nóng)村供水的水質(zhì)合格率、修漏及時率、維修合格率分別不到70%、70%、80%。二是不斷完善監(jiān)督監(jiān)管體系。嚴把工程質(zhì)量關(guān)，編制切實可行的項目實施方案及施工方案，按照水利項目建設(shè)管理要求抓好質(zhì)量監(jiān)督工作，抓好施工單位自檢、監(jiān)理單位平行檢測和業(yè)主單位的終檢工作。為確保水質(zhì)安全，除高安水務(wù)有限公司按要求開展水質(zhì)日常檢測外，高安市為保障脫貧攻堅飲水安全需要，還委托新余銀龍水質(zhì)檢測有限公司對全市所有農(nóng)村飲用水水質(zhì)進行了檢測。三是不斷完善綜合服務(wù)體系。按照城市供水的規(guī)范要求，高安市堅持“以用戶為中心”的服務(wù)理念，在做好消毒、加壓等配套設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，不斷加強管網(wǎng)維護、抄表、營銷等信息系統(tǒng)建設(shè)。通過拓展多渠道繳費、多網(wǎng)點服務(wù)，對農(nóng)村居民用水實行同網(wǎng)同價同服務(wù)的“三同”政策，全面提升城鄉(xiāng)一體化項目運行質(zhì)量，保障廣大農(nóng)村居民用水安全。四是構(gòu)建城鄉(xiāng)供水統(tǒng)一管護體系。采取政府購買服務(wù)方式，將農(nóng)村小型集中式供水工程和分散式供水設(shè)施納入高安水務(wù)有限公司統(tǒng)一服務(wù)管理范圍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民供水管護全員、全域、全覆蓋，農(nóng)村自來水普及率達到91%，而城鄉(xiāng)供水項目建成前的農(nóng)村自來水普及率僅為70%。同時高安市城鄉(xiāng)供水一體化良性運行管理目標基本達到，飲用水水質(zhì)達到國家規(guī)定標準，農(nóng)村居民喝上安全水、放心水、幸福水的愿望基本實現(xiàn)。

3 存在的主要困難和問題

3.1 工程建設(shè)資金緊缺，地方政府籌資壓力大

城鄉(xiāng)供水一體化項目建設(shè)資金投入大，融資難，項目進度受限。由于建設(shè)資金不足，城鄉(xiāng)供水一體化難以在短期內(nèi)實現(xiàn)絕對的“都到位、全覆蓋”。2020年以前，城鄉(xiāng)供水一體化項目建設(shè)資金上級財政僅占30%，地方自籌70%。2020年以后，省級以上幾乎沒有建設(shè)資金，全靠地方自籌。根據(jù)《高安市農(nóng)村自來水工程規(guī)劃報告》估算，后續(xù)工程建設(shè)，高安需自籌資金超過6億元，按照2025年完成城鄉(xiāng)供水一體化項目建設(shè)，每年地方要投入1億多元，財政壓力大。因資金投入不足，主管網(wǎng)覆蓋不到位，不少有接管開戶意愿的村組難以如期通水。如黃沙崗鎮(zhèn)有4個行政村、2100戶提出了接水申請，受限于資金問題，暫無法實施。

3.2 自我存續(xù)能力弱，依賴政府持續(xù)輸血

從目前農(nóng)村供水運營情況來看，農(nóng)村供水項目經(jīng)營自我存續(xù)能力弱，正常運行需依賴政府持續(xù)輸血。一是運行成本高。受地形地勢制約，農(nóng)村供水需設(shè)置多級、多次加壓和補充消毒，能耗、藥耗高；二是維養(yǎng)成本高。農(nóng)村供水管網(wǎng)量大、點多面廣，維修養(yǎng)護量大、人員投入較大，人工和材料成本高，此外“跑冒滴漏”嚴重，農(nóng)村居民對管網(wǎng)的維護意識較差，經(jīng)常出現(xiàn)人為損壞管道的現(xiàn)象；三是經(jīng)營效益低。由于農(nóng)民用水觀念未完全轉(zhuǎn)變，加之傳統(tǒng)自備水源廣泛存在，農(nóng)民用水量小，水廠產(chǎn)銷差大，水費收入低，若無政府的持續(xù)補貼，農(nóng)村供水經(jīng)營困難，易導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量降低甚至難以持續(xù)。

3.3 飲水觀念落后，規(guī)模效益難以發(fā)揮

隨著生活質(zhì)量的提高，農(nóng)民對生活用水的要求也在普遍提升，但仍有相當(dāng)部分農(nóng)村居民的安全飲水理念落后、用水習(xí)慣仍未轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)在：一是有的農(nóng)村居民對傳統(tǒng)水源的水質(zhì)存在迷信思想，認為是活水、神水，更有益身體健康，對飲用自來水有個接受過程；二是有的農(nóng)村居民水商品意識淡薄，認為自古喝水不花錢，用水交費增加了自身負擔(dān)；三是用水量少，農(nóng)村居民安裝了自來水后，一邊用著自來水淘米做飯，一邊仍舊在使用傳統(tǒng)自備水源洗衣沖廁等，如有的用戶自安裝通水以來，5個月用水總量5t，月均僅1t。

4 新時代全面推進城鄉(xiāng)供水一體化的思考

4.1 持續(xù)建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化工程體系

新時代全面推進城鄉(xiāng)供水一體化，完善的工程體系是基礎(chǔ)。應(yīng)按照廠網(wǎng)布局合理、資源高效利用、優(yōu)先集中供水的原則，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌布點、重點推進、分步實施城鄉(xiāng)供水一體化工程。一是科學(xué)編制規(guī)劃，明確任務(wù)節(jié)點，結(jié)合近年農(nóng)村供水實施情況及社會經(jīng)濟發(fā)展需求，編制好縣級城鄉(xiāng)供水一體化規(guī)劃和“十四五”[3]農(nóng)村供水保障規(guī)劃，合理安排城鄉(xiāng)供水一體化年度建設(shè)任務(wù)，繪制城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)藍圖；二是抓好工程體系的實施，要在保障農(nóng)村供水安全的情況下，按照“廠網(wǎng)布局合理、資源高效利用、優(yōu)先集中供水”的原則，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌布點、重點推進、分步實施城市供水管網(wǎng)延伸和規(guī)?；┧こ?、小型集中式供水工程、分散式供水工程在內(nèi)的城鄉(xiāng)供水工程體系。同時要注意實施穩(wěn)定水源工程和水質(zhì)保障措施；三是創(chuàng)新投融資機制，建立以水價為核心對接市場資金為主、財政資金為輔的縣級資金籌措保障機制，促進農(nóng)村供水可持續(xù)發(fā)展。各地可通過地方政府專項債券或依法依規(guī)進行市場化融資等落實建設(shè)資金，多渠道保障建設(shè)和運行管理資金需求[4]。

4.2 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)一服務(wù)體系

在現(xiàn)有工程體系尚不完備的情況下，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)一服務(wù)體系是重點。各地應(yīng)加強對城鄉(xiāng)供水工程尤其是農(nóng)村小型集中供水工程和分散式供水設(shè)施的運行管護，強化統(tǒng)一服務(wù)，確保供水安全，切實鞏固拓展農(nóng)村供水脫貧攻堅成果。一是創(chuàng)新統(tǒng)一服務(wù)模式，通過組建區(qū)域性、專業(yè)化供水服務(wù)單位，負責(zé)縣域內(nèi)所有集中供水工程和分散供水設(shè)施的運行技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)，實現(xiàn)統(tǒng)一服務(wù)。鼓勵推進政府購買服務(wù)，創(chuàng)新中小型供水工程運營管理模式，探索將規(guī)模偏小工程以及分散式工程整體打包，委托規(guī)模較大的水廠代管，保障專業(yè)化維修養(yǎng)護。二是形成合理的水價形成機制，農(nóng)村供水水價應(yīng)科學(xué)核算工程建設(shè)管理及運行成本等多方面因素，合理測算全成本水價、運行成本水價，并按照補償供水成本、合理收費、公平負擔(dān)的原則，考慮用水戶的承受能力，批復(fù)執(zhí)行水價。執(zhí)行水價和核算水價中的差價部分，應(yīng)由財政補貼，確保工程正常運行。三是培育供水行業(yè)新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新推動城鄉(xiāng)供水一體化橫向發(fā)展，積極探索將農(nóng)村公路養(yǎng)護、供水、垃圾處置、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施項目整體打包，統(tǒng)一交由城鄉(xiāng)供水單位進行維護，保障維護主體合理收益，把城鄉(xiāng)供水一體化打造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一維護的平臺。四是提升信息化水平，依靠現(xiàn)代化的信息技術(shù)，建設(shè)供水相關(guān)產(chǎn)業(yè)的新業(yè)態(tài)。借助信息領(lǐng)域強大的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，啟動水務(wù)行業(yè)云平臺建設(shè)，快速靈活地定制供水行業(yè)所需的服務(wù)與系統(tǒng)，提升整個供水行業(yè)的信息化水平[4]。

4.3 提升城鄉(xiāng)供水一體化保障能力

提升城鄉(xiāng)供水一體化保障能力是目標。全面推行城鄉(xiāng)供水一體化是江西省作出的重大決策部署，是各級政府堅持以人民為中心的必然要求、也是奮力作示范勇爭先的積極實踐。城鄉(xiāng)供水一體化涉及面廣，牽涉部門多，時間跨度長，需要多管齊下、多措并舉，以強大的保障能力推動落實。一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)，要把城鄉(xiāng)供水一體化放在更加突出的位置，成立由政府主要負責(zé)同志任組長，水利局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、衛(wèi)生與健康委員會等部門為成員的城鄉(xiāng)供水一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌推動城鄉(xiāng)供水一體化各項工作。二是強化督促指導(dǎo)，將城鄉(xiāng)供水一體化推進情況納入高質(zhì)量發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等對市縣的年度綜合考核。建立監(jiān)督檢查機制，經(jīng)常性開展檢查指導(dǎo)，對問題突出的地方進行掛牌督辦，確保工作推進有進度、運行管理上臺階。三是加強宣傳指導(dǎo)，挖掘用水潛力。加強健康飲水的宣傳，倡導(dǎo)城鄉(xiāng)居民使用方便、健康的自來水，提升生活品質(zhì)和身體素質(zhì)。同時運用法治思維和法治方式，強化“水是商品”、深化“水資源屬于國有”和“使用者應(yīng)付費”的意識，轉(zhuǎn)變百姓喝福利水的觀念，提高百姓的交費意愿[4]。