張冶紅 李 鴿

（1.浙江工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 寧波 315012；2.寧波大學(xué)教師教育學(xué)院，浙江 寧波 315000）

政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)在政府的公共服務(wù)購買中占據(jù)了重要地位。我國的政府購買公共服務(wù)自二十世紀(jì)九十年代開始起步，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推廣政府購買服務(wù)，加大政府購買公共服務(wù)力度?，F(xiàn)在社會對教育培訓(xùn)的需求日漸增多，更希望提高教育培訓(xùn)的質(zhì)量，因此，相關(guān)政府部門也陸續(xù)推出了支持、引導(dǎo)教育培訓(xùn)服務(wù)購買的相關(guān)政策，通過將市場機(jī)制引入教育服務(wù)中，在各教育培訓(xùn)主體間形成壓力，提高各主體的活力和積極性，增加各主體間的互動性，促進(jìn)政府在教育培訓(xùn)事業(yè)上由決策者向引導(dǎo)者轉(zhuǎn)變。

1 政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)的模式分析

自二十世紀(jì)九十年代開始我國開始進(jìn)行政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)，不斷探索購買教育培訓(xùn)服務(wù)的形式和模式，以優(yōu)化服務(wù)公眾教育的水平和質(zhì)量，并已形成合同外包、定向委托、直接資助和項目申請等四種模式。

1.1 合同外包

合同外包是目前我國政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)采用較多的一種形式，主要是通過把市場機(jī)制引入教育培訓(xùn)服務(wù)中，打破教育培訓(xùn)服務(wù)領(lǐng)域的政府壟斷局面，促進(jìn)政府在教育培訓(xùn)服務(wù)領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變。它一般是通過簽訂合同的方式將部分教育培訓(xùn)服務(wù)委托給市場或社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，政府再向市場主體或社會組織購買教育培訓(xùn)服務(wù)提供給社會大眾的輸送方式[1]。以往以政府為主要“掌舵者”的單一治理模式下，教育培訓(xùn)服務(wù)供給成本較高，效率較低。合同外包機(jī)制的引入可以協(xié)調(diào)政府生產(chǎn)與供給的矛盾，使政府由教育培訓(xùn)服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橐胝吆吞峁┱?。通過引入各類教育培訓(xùn)服務(wù)主體和機(jī)構(gòu)參與培訓(xùn)服務(wù)供給的過程，刺激各主體展開競爭與合作，優(yōu)化教育培訓(xùn)服務(wù)的質(zhì)量。

1.2 定向委托

定向委托購買是指在某一些特定條件下，開展教育培訓(xùn)的部門和機(jī)構(gòu)按照既定程序，把需要進(jìn)行政府購買的特定教育培訓(xùn)服務(wù)項目指定給特定市場主體或社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的一種購買方式?，F(xiàn)階段由于教育培訓(xùn)內(nèi)容比較特殊，而有資質(zhì)開展教育培訓(xùn)的社會組織相對不足，這使得政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)的選擇范圍較小，一般會采用定向委托的方式，在委托過程中以定向購買的方式，根據(jù)“感性認(rèn)知”直接確定[2]。2020年山東省政府出臺的《山東省政府購買服務(wù)競爭性評審和定向委托方式管理辦法》中定向委托的基本程序就是：制定文件—發(fā)邀請函—編制響應(yīng)文件—開展協(xié)商談判—發(fā)布公告—簽訂合同[3]。

1.3 直接資助

直接資助指政府作為教育培訓(xùn)服務(wù)的購買方，給承擔(dān)教育培訓(xùn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)一定的資助，資助的形式既有資金資助、場地資助、實物資助，也有稅收優(yōu)惠政策扶持。在直接資助模式下經(jīng)常采用的是人才補貼形式，包括對參與提供教育培訓(xùn)服務(wù)的企業(yè)實行補貼、稅收減免政策等，以及對接受教育培訓(xùn)服務(wù)的畢業(yè)生順利在當(dāng)?shù)啬钞a(chǎn)業(yè)就業(yè)，對學(xué)校給予一定的生均補貼等[4]。

1.4 項目申請

項目申請指政府按需購買的教育培訓(xùn)服務(wù)項目公開向社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)招投標(biāo)，中標(biāo)者以質(zhì)取勝、按照要求提供相應(yīng)的教育培訓(xùn)服務(wù)，政府進(jìn)行付費購買的一種形式。其中的招投標(biāo)環(huán)節(jié)是一種典型的項目化運作形式。目前由于社會培訓(xùn)組織發(fā)展較快、競爭較激烈，這種方式已開始普及，在近年來人社系統(tǒng)的職業(yè)技能提升行動類的項目制培訓(xùn)申請中比較多見。

2 政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)的影響因素和存在問題分析

政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)是公共財政支出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，也是公眾較為關(guān)心的問題。在開展過程中，有成績但也不能否認(rèn)還存在一些問題，仍要繼續(xù)探索、完善。

2.1 改革動因問題分析

高水平的教育培訓(xùn)服務(wù)需要高水平的社會培訓(xùn)組織支撐，高水平的社會培訓(xùn)組織必須具備較高的規(guī)模和實力。我國社會培訓(xùn)組織發(fā)展水平較前幾年有一定的提升，但總體水平偏弱，社會培訓(xùn)市場難以形成規(guī)模。所以，政府部門在選擇某個社會培訓(xùn)組織作為教育培訓(xùn)服務(wù)的承接者時，要對其現(xiàn)有資質(zhì)條件進(jìn)行把關(guān)和審核。但是，我國的社會培訓(xùn)組織在一定程度上或多或少都存在一些不足，影響到了政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)的效果和購買服務(wù)的質(zhì)量，急需改革：

一是社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的良性、健康發(fā)展缺乏法律法規(guī)保障，政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)過程中容易出現(xiàn)效率低、質(zhì)量難以保證和不公平、不透明的現(xiàn)象?，F(xiàn)有的法律法規(guī)較少涉及到這方面，這就導(dǎo)致有相當(dāng)一部分教育培訓(xùn)服務(wù)購買變味成非制度化合作。反之，也因缺乏權(quán)威、全面面向整個社會培訓(xùn)組織的法律法規(guī)的規(guī)范、指導(dǎo)和保障，培訓(xùn)組織的健康有序發(fā)展進(jìn)程比較緩慢。

二是我國部分社會培訓(xùn)組織管理能力低下，需加大改革與建設(shè)力度。相比國外，我國的社會培訓(xùn)組織起步較晚，缺乏有效管理，很多時候是各自探索發(fā)展經(jīng)驗，管理能力有限，滿足不了公眾對教育服務(wù)的各種需求。而在社會培訓(xùn)組織內(nèi)部也多多少少存在些問題，如管理規(guī)范問題、運行效率問題、對公眾需求不夠敏感等，都需要通過完善制度和管理來解決。

三是除一些高校、中職學(xué)校外，普通社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)不夠合理，優(yōu)秀人才缺口較大，需求大于供給，影響到教育培訓(xùn)服務(wù)的供給環(huán)境。具體表現(xiàn)為部分從業(yè)人員專業(yè)知識欠缺，專職人員占總?cè)藬?shù)的比重較低，而工作人員的學(xué)歷、年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)對口結(jié)構(gòu)均不合理。

2.2 區(qū)域分布問題分析

目前我國政府向社會培訓(xùn)組織購買教育培訓(xùn)服務(wù)尚處于起步階段，公眾對政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容了解較少，認(rèn)識不夠，大多還傾向于視政府為“一攬子”包攬問題的首要承擔(dān)者，認(rèn)為教育培訓(xùn)服務(wù)的全部過程都需要政府的參與，還未形成教育培訓(xùn)服務(wù)的生產(chǎn)者和管理者是可以分開的觀念。在政府職能轉(zhuǎn)換的背景下，雖然政府在改變自身職能上努力邁進(jìn)，但由于慣性思維，社會培訓(xùn)組織面對問題仍習(xí)慣于推責(zé)于政府。所以要更好地保障政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)的良性發(fā)展，要做好面向公眾的宣傳工作，使其了解購買教育培訓(xùn)服務(wù)的原因、途徑和收效等。

由于公眾對政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)的認(rèn)識不足而導(dǎo)致的政府購買教育培訓(xùn)活動效果不佳，表現(xiàn)在購買的規(guī)模和內(nèi)容上帶有局限性，區(qū)域分布不平衡，實施過程中不夠順暢。首先是政府財政購買教育培訓(xùn)服務(wù)的規(guī)模較小，難以提供完整的服務(wù)流程。從地區(qū)來看，無論是中西部教育水平發(fā)展較慢地區(qū)，還是東部教育水平發(fā)展較快地區(qū)，現(xiàn)階段還未有大規(guī)模政府向社會培訓(xùn)組織購買教育培訓(xùn)服務(wù)的案例，購買教育培訓(xùn)服務(wù)規(guī)模相對較小，偏向于基礎(chǔ)性的內(nèi)容。其次是政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)內(nèi)容相對單一，購買的方式、范圍均有限，在已經(jīng)購買并投入使用的案例中仍然以居家養(yǎng)老等管理類服務(wù)為主，在教育培訓(xùn)、文化服務(wù)上的購買和投入案例還不多見，尚未形成購買教育培訓(xùn)服務(wù)區(qū)域內(nèi)良性循環(huán)規(guī)模的情況。

2.3 運作機(jī)制問題分析

對企業(yè)或公民的教育培訓(xùn)服務(wù)需求進(jìn)行全面分析是政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)的必要準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，也就是說政府要清楚地了解企業(yè)或公民目前最需要的教育培訓(xùn)服務(wù)是什么，需要哪些具體內(nèi)容。而這項工作很多時候進(jìn)行得不夠到位，部分地方政府根本不了解民眾的培訓(xùn)需求，甚至直接將需求分析工作直接交由社會培訓(xùn)組織去完成，嚴(yán)重影響政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)的直接實施效果。

同時，由于購買教育培訓(xùn)服務(wù)時間較短，相關(guān)經(jīng)驗匱乏，出現(xiàn)了教育培訓(xùn)服務(wù)定價難和評估難兩大問題。相關(guān)部門尚未完全掌握對教育培訓(xùn)服務(wù)的科學(xué)、準(zhǔn)確、全面的評估方法，也不具備對購買教育培訓(xùn)服務(wù)亦或是所有的公共服務(wù)進(jìn)行科學(xué)合理定價的能力。教育培訓(xùn)服務(wù)大多是面向?qū)W生，其產(chǎn)生的社會效益具有特殊性，這就給相關(guān)部門對購買服務(wù)的合理、公平定價和評估帶來了較大難度，因為對購買的社會公共服務(wù)評估通常從效率和效果兩方面進(jìn)行。公共財政資金的購買，讓盡可能多的人群受益，獲得了盡可能大的收益即是獲得了較高的購買效率，也就使財政資金發(fā)揮了最大作用。公眾對財政購買的公共服務(wù)的支持和滿意程度是購買效果的主要體現(xiàn)，公眾滿意了，政府就可以在此基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化購買公共服務(wù)的內(nèi)容和方式。但實際上，往往很難科學(xué)、有效地評價政府購買公共服務(wù)的效率和效果，相應(yīng)的獨立第三方評估機(jī)構(gòu)也不多。

2.4 監(jiān)督機(jī)制問題分析

健全的監(jiān)督機(jī)制是順利實施購買教育培訓(xùn)服務(wù)的保障。目前我國購買教育培訓(xùn)服務(wù)的監(jiān)督力度比以往幾年有所提升，但仍存在總體監(jiān)管不到位、監(jiān)督機(jī)制不健全的問題。一是相關(guān)部門在購買教育培訓(xùn)服務(wù)過程中既是購買者，又是監(jiān)管者。這使得多重角色下的相關(guān)部門既有審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)又有價格制定等權(quán)利，極易產(chǎn)生權(quán)利結(jié)構(gòu)不平衡所導(dǎo)致的購買效率低下問題。而若相關(guān)部門與社會培訓(xùn)組織之間存在利益關(guān)系，那么就更難以真正實現(xiàn)全面、公平的監(jiān)督。監(jiān)管不到位所帶來一系列問題，容易帶來低質(zhì)低效的培訓(xùn)服務(wù)，也易使公眾滿意度下降，影響政府公信力。二是由于缺乏相關(guān)實踐經(jīng)驗，目前的購買教育培訓(xùn)服務(wù)仍處于探索階段，在實踐中，也很少像國外發(fā)達(dá)國家一樣引入第三方機(jī)構(gòu)對購買服務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督，而即便有獨立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也由于我國傳統(tǒng)的人情社會影響，監(jiān)督的公平公正難以完全貫徹落實。

3 推進(jìn)政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)的機(jī)制改進(jìn)與制度構(gòu)建

3.1 改進(jìn)和創(chuàng)新責(zé)任機(jī)制

要明確政府在教育培訓(xùn)服務(wù)中的角色和職責(zé)，明晰其規(guī)則的制定者、產(chǎn)品的購買者和體系的干預(yù)者等身份地位，清楚其職責(zé)是落實對相關(guān)政策的制定和研討以及對社會組合所提供的教育培訓(xùn)服務(wù)全過程進(jìn)行及時的指導(dǎo)與干預(yù)。其中，政府應(yīng)與社會培訓(xùn)組織進(jìn)行充分的互動與協(xié)調(diào)，既不能“一刀切”，也不能完全放任不管，交給市場處理。因此，在“簡政放權(quán)”和“清新型”的大環(huán)境下，政府一方面要創(chuàng)造良好的行政環(huán)境和市場氛圍，樹立購買教育培訓(xùn)服務(wù)的理念；另一方面也要充分發(fā)揮自身的職能與作用，真正把服務(wù)責(zé)任落到實處，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和企業(yè)或公民的實際培訓(xùn)需求，切實開展培訓(xùn)需求調(diào)研，提出符合實際的培訓(xùn)項目，再面向社會培訓(xùn)組織進(jìn)行招標(biāo)采購。要進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)有的教育培訓(xùn)制度，在實施過程中做到精準(zhǔn)且及時的干預(yù)和指導(dǎo)。這不僅可以降低政府工作的成本和時間，而且更可以高效推動社會機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)服務(wù)質(zhì)量與運作能力。

3.2 改進(jìn)和創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制

“政府購買教育培訓(xùn)合同與一般的民事合同不同，它是以公共服務(wù)作為合同履行標(biāo)的，直接關(guān)系到行政相對人的利益，這就決定了政府購買合同不能主要通過事后救濟(jì)的方式來追究不履行合同或者履行合同瑕疵等責(zé)任問題?！盵5]因而，在政府購買教育培訓(xùn)服務(wù)契約或協(xié)議的方面，最為核心的兩個環(huán)節(jié)是“契約”和“教育培訓(xùn)服務(wù)”。所謂“契約”就是要明確雙方主體的權(quán)利和責(zé)任，更是作為先導(dǎo)或者約定來對政府和社會培訓(xùn)組織這兩個主體進(jìn)行制約，從而有助于規(guī)避購買風(fēng)險，落實各方責(zé)任，并保障政府和社會教育主體的各方利益訴求，完善教育培訓(xùn)市場。而“教育培訓(xùn)服務(wù)”則要求政府不僅在前期的合同里妥善規(guī)定雙方的義務(wù)和權(quán)利，更要在實施過程中充分發(fā)揮政府職能的監(jiān)督性。這里的監(jiān)督一方面包括社會培訓(xùn)組織的權(quán)利，比如項目資金的到位情況，社會培訓(xùn)組織反饋申訴途徑的流暢、各部門的配合情況以及培訓(xùn)市場環(huán)境的完善。另一方面也要監(jiān)督社會培訓(xùn)組織應(yīng)盡的責(zé)任，通過多種形式的調(diào)查取訪等方式，充分監(jiān)督和指導(dǎo)社會培訓(xùn)組織在進(jìn)行教育培訓(xùn)服務(wù)中所面臨的問題。

3.3 改進(jìn)和創(chuàng)新評估機(jī)制

在教育培訓(xùn)服務(wù)的評估機(jī)制中，需要政府、第三方評估中介機(jī)構(gòu)以及社會教育培訓(xùn)組織等三個主要責(zé)任主體協(xié)同合作，最終達(dá)到及時、精準(zhǔn)改進(jìn)和發(fā)展社會教育培訓(xùn)服務(wù)行業(yè)的目標(biāo)。就政府來說，要切實發(fā)揮監(jiān)督和保障作用，完善對第三方評估中介的監(jiān)督，更要進(jìn)行自我監(jiān)督和評估，在其購買培訓(xùn)資金的使用情況、政策的適用性和落實情況等方面積極進(jìn)行自我檢測。這不僅可以提高民眾對政府的政策的信任，也可以充分降低政府的干預(yù)成本。而第三方評估機(jī)構(gòu)作為直接接觸社會教育培訓(xùn)組織的評估主體，也應(yīng)不斷創(chuàng)新和改進(jìn)自己的評估能力，其中最核心的是檢測和總結(jié)。也就是說要完善和提升對社會各類教育培訓(xùn)行業(yè)的“教學(xué)能力”、“運營規(guī)范度”、“師資真實性”等方面的檢測能力，進(jìn)而不斷歸類各種行業(yè)“問題”，總結(jié)優(yōu)秀社會教育培訓(xùn)組織的辦學(xué)經(jīng)驗，為政府和其他社會教育培訓(xùn)組織提供經(jīng)驗和依據(jù)，并提供靈活且準(zhǔn)確的評估指標(biāo)[6]。這樣，身為第三方主體的評估中介才能真正實現(xiàn)與政府和社會溝通，提升自己的科學(xué)性和權(quán)威性。就社會教育培訓(xùn)組織而言，更應(yīng)該強(qiáng)化對自我教學(xué)的評估，要對學(xué)生的滿意情況、教師的教學(xué)規(guī)范等方面做出自己的評估。應(yīng)該說，要形成一個完善的教育培訓(xùn)評估體系，這三方主體的自我提升與良性互動都是必不可少的。

3.4 改進(jìn)和創(chuàng)新激勵機(jī)制

政府應(yīng)允許社會上所有的教育培訓(xùn)服務(wù)架構(gòu)加入到購買教育培訓(xùn)服務(wù)當(dāng)中。一個良性而充滿活力的教育培訓(xùn)市場離不開競爭的激勵，政府應(yīng)在政策上積極鼓勵和支持民營教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在師資和教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施等“軟”“硬”的層面上充分給予支持與保障，從而發(fā)揮教育培訓(xùn)市場的競爭性，提升社會的教育水平。政府部門應(yīng)當(dāng)將社會上的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的師資人員信息存入數(shù)據(jù)庫[7]，且支持社會教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以優(yōu)厚的待遇吸引優(yōu)秀師資。政府也應(yīng)在政策和資金上對民營教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教師提供必要的幫助與補貼，從而有效緩解社會教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的優(yōu)秀教師匱乏問題，也可以側(cè)面解決社會教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的“虛假師資”等亂象。

3.5 改進(jìn)和創(chuàng)新督查機(jī)制

正如上文所述，教育監(jiān)督的機(jī)制離不開政府、第三方評估機(jī)構(gòu)和社會教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)本身。另外，受教育者本身是一個更具主動性的主體。作為直接的利益相關(guān)人，他們的反饋和監(jiān)督在某種程度上來說是舉足輕重的。政府應(yīng)為他們設(shè)立開放而暢通的監(jiān)督與舉報路徑，同時積極開展公益教育培訓(xùn)活動，提升民眾對教育的認(rèn)識水平。教育的出發(fā)點和終點都是大眾，唯有提升大眾正確的教育意識和維權(quán)監(jiān)督方式，才能從根本上提高社會教育水平，完善教育培訓(xùn)市場，推動“學(xué)習(xí)型”社會的建設(shè)。監(jiān)督和評估不可分離，要將政府—第三方—社會教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)—公眾四者緊密結(jié)合起來，創(chuàng)新更全面和完善的監(jiān)督體系，并且采取靈活的辦法保障四個監(jiān)督主體協(xié)同高效運作，以形成符合市場體系、適應(yīng)時代發(fā)展的監(jiān)督機(jī)制。