李小龍，張峰

從信息溝通研究視角來說，社會治理可以看作是以行政組織為核心的多元主體，圍繞某一公共事務(wù)而展開對話，從而構(gòu)成的一個持續(xù)互動的交往系統(tǒng)。這一系統(tǒng)在公共行政學(xué)中被稱為公共行政的場域，場域中的信息質(zhì)量、擴散路徑、共享程度等因素均會影響各主體間集體行動的達成，進而影響治理的效果。隨著信息技術(shù)的不斷進步，尤其是自媒體時代的應(yīng)運而生，傳統(tǒng)封閉式的場域設(shè)計受到了挑戰(zhàn)，世界各國的治理模式紛紛由封閉向開放轉(zhuǎn)變。那么，公共行政場域中的權(quán)力到底是如何運作？為什么應(yīng)對治理難題需要向開放式的場域轉(zhuǎn)變？公共行政的場域應(yīng)如何重構(gòu)？本文將從信息溝通的視角做一個嘗試性闡釋。

一、價值、制度與組織：公共行政場域中的權(quán)力運作

（一）場域與公共行政場域

德裔美國心理學(xué)家?guī)鞝柼亍だ諟貙⑽锢韺W(xué)中“磁場”的概念借用到心理學(xué)領(lǐng)域，并創(chuàng)建了“場動力”理論，用于解釋和描述人的心理、行為與內(nèi)心需要、外部環(huán)境的互動關(guān)系①庫爾特·勒溫：《人格的動力理論》，王思鳴、葉鳴鉉譯，北京：北京理工大學(xué)出版社，2014年，第58-77頁。。人的內(nèi)在需求構(gòu)成了心理力場，當(dāng)這種需求沒有得到滿足時便會產(chǎn)生內(nèi)部力場的張力，在外部環(huán)境力場的刺激下，能夠影響人的心理并作出行動。皮埃爾·布爾迪厄?qū)ⅰ皥鲇颉边@一概念引入到反思社會學(xué)領(lǐng)域并進行了較為系統(tǒng)的闡述。在實踐社會學(xué)中，布爾迪厄既反對個體主義方法論，也不贊同整體主義方法論，而是引入了“場域”這一中間層次的分析策略，提出了場域、慣習(xí)和實踐的理論分析框架②皮埃爾·布爾迪厄，華康德：《實踐與反思——反思社會學(xué)導(dǎo)引》，李猛、李康譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第132頁。。場域即構(gòu)型，也就是由客觀事物所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，整個社會就是一個整體上的“大場域”，它由無數(shù)個“小場域”所組成，比如經(jīng)濟場域、文化場域、政治場域，當(dāng)然，這些場域之下還會細分為若干場域。布爾迪厄同時也指出，場域是一個相對獨立的社會空間，是由一組組的關(guān)系而組成，場域中的個體具有流動性和自主性，同時也充滿了競爭性③皮埃爾·布爾迪厄，華康德：《實踐與反思——反思社會學(xué)導(dǎo)引》，李猛、李康譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第138頁。。綜合來看，“場域”并不是一個實體性的概念，而是一個虛擬無形的公共空間，具有自身的鮮明特征。首先，場域沒有明確的物理界限。社會是由無數(shù)個相對獨立的場域所組成，每個場域都有自己不同的關(guān)系與特征。但這些場域并沒有明確的界限，更不存在物理意義上的分割，產(chǎn)生互動的社會主體彼此間所產(chǎn)生的相互關(guān)系便可構(gòu)成一個活動的場域，這一場域中的群體均與這一活動有利益關(guān)系，但并沒有規(guī)定這一場域的范圍多大，邊界在哪。其次，每一個場域都有自己不同的活動規(guī)則。場域中的符號、代碼、信息、所需知識等都有自己的鮮明特色，入場的行動者必須按照這一場域內(nèi)的規(guī)則行事，共享場域中的知識、代碼與信息，只有這樣才能與其他主體產(chǎn)生有效互動，在場域中長期停留。再次，場域具有自主性特征。場域的形成是一個自主化的過程，是社會高度分化的結(jié)果。社會空間中遍布著各式各樣的不同場域，每個場域都有自己的價值與規(guī)則，這些價值與規(guī)則不僅能通過實踐強加于場域中的社會成員，而且可以對其他場域進行滲透，形塑其結(jié)構(gòu)與規(guī)則。最后，場域具有動態(tài)性與競爭性。場域是由社會主體間的互動作用而生成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，每一個場域都有其存在的動因與張力，行動者在場域中由于占有的資本不同而處于不同的位置，并不是所有位置的行動者都能夠?qū)崿F(xiàn)自己的目標(biāo)，因而為了自身目標(biāo)的實現(xiàn)不可避免地產(chǎn)生競爭關(guān)系，依靠實踐而改變自身資本占有的現(xiàn)狀。行動主體因為競爭而使自己的位置產(chǎn)生移動，從而使場域處于持續(xù)變化之中。

在政治學(xué)中，對“權(quán)力”一詞的研究由來已久，但至今沒有形成共識性的概念。不同學(xué)者從不同的研究視角構(gòu)建了不同的理論，從自我角度出發(fā)理解和闡釋權(quán)力，因而對該詞的界定也五花八門?！皺?quán)力是一個使用頻率頗高，憑直覺去理解，很少有嚴(yán)格定義的詞?！雹倭_德里克·馬丁：《權(quán)力社會學(xué)》，豐字義、張寧譯，北京：三聯(lián)書店，1992年，第80頁。韋伯把權(quán)力看成是一種概率，也就是在某一社會關(guān)系中一個行動者能不顧反對而強行貫徹自己想法與意志的概率②馬克斯·韋伯：《社會組織和經(jīng)濟組織的理論》，康樂、簡惠美譯，上海：上海譯文出版社，1981年，第152頁。。在韋伯的眼中，權(quán)力顯然是一種強制力，是指一個行動者采取一切手段而貫徹自己意志的能力。同樣，羅伯特·達爾持有類似觀點。與韋伯和達爾對權(quán)力認(rèn)識不同，彼德·布勞認(rèn)為僅用強制性還難以準(zhǔn)確概括權(quán)力的內(nèi)涵，他主張應(yīng)該將其范圍擴大，誘導(dǎo)因素應(yīng)該被加入其中。我國學(xué)者朱啟才從權(quán)力與資源的關(guān)系來定義權(quán)力，他認(rèn)為行動主體的權(quán)力大小與其所控制的資源數(shù)量成正比關(guān)系，誰控制的資源多、質(zhì)量高，誰的權(quán)力就大③朱啟才：《權(quán)力、制度與經(jīng)濟增長》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004年，第9頁。。學(xué)者沈榮華則直接把權(quán)力看成是一種資源，而且是稀缺資源④沈榮華：《行政權(quán)力制約機制》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2006年，第30頁。。無論是從權(quán)力與資源的關(guān)系來看，還是將權(quán)力本身視為一種稀缺資源，都顯示出資源對于權(quán)力運作和控制的重要性。馬克思和恩格斯則是把政治權(quán)力看成是一個階級用以壓迫另一個階級的有組織的暴力工具。盡管在不同的視角下不同學(xué)者對權(quán)力的理解不盡相同，但其共同性的要素和特征還是可以歸納，也就是說權(quán)力具有這些顯著的特征：一是權(quán)力發(fā)生在社會個體或群體之間，其行使的主體和客體都是人；二是權(quán)力的運行和作用的發(fā)揮需要一定的資源為前提，涉及社會個體間的利益分配；三是權(quán)力的行使具有明顯的強制性，表現(xiàn)為某一個體對另一個體的影響；四是權(quán)力具有一定的場域限制，運行于一定的組織、區(qū)域或國家之內(nèi)。

作為權(quán)力類型的一種，公共行政權(quán)力具有明顯的強制性屬性，但與其他權(quán)力相比，其又具有典型的公共性特征。公共行政場域是一個公共空間概念，指的是“各種客觀公共生活相互交織而形成的公共行政作用發(fā)揮的空間”⑤何修良：《公共行政的生長——社會建構(gòu)的公共行政理論研究》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2014年，第187頁。。具體來說是由公共行政人員與社會民眾間的交往所構(gòu)成的信息與語言的交換空間，行政人員來自不同的公共部門，社會公眾則來自不同的行業(yè)，他們盡管在職業(yè)、職務(wù)、崗位上各不相同，但由于在某一公共事務(wù)上存在結(jié)合點，存在矛盾分歧和利益沖突而產(chǎn)生互動和交流。公共行政場域不僅重在突出社會主體間對社會問題客觀存在性與利益公共性的共識，更在于重視差異主體間的信息溝通與協(xié)商互動，其重要價值體現(xiàn)在從主體間的交往關(guān)系來理解權(quán)力運作，是一種全新的權(quán)力詮釋方式。

（二）公共行政場域中的權(quán)力運作

行政組織作為公共行政運行的重要載體，承擔(dān)著信息搜集、整合與擴散的職能，是推動整個社會運行的重要力量。從歷時性的視角來看，公共行政的發(fā)展經(jīng)歷了統(tǒng)治行政—管理行政—服務(wù)行政三個時期的軌跡演變，每一種治理模式中行政權(quán)力運作方式各不相同⑥張康之：《從行政學(xué)的歷史中解讀我國行政學(xué)的研究方向》，《理論與改革》2002第3期。。社會治理模式變革和權(quán)力運作方式的轉(zhuǎn)變源于政治形態(tài)的轉(zhuǎn)型，林尚立認(rèn)為，政治形態(tài)轉(zhuǎn)型是由一種形態(tài)轉(zhuǎn)向另一種形態(tài)，其本質(zhì)是圍繞權(quán)力支配下的價值系統(tǒng)、制度系統(tǒng)等而作出的相應(yīng)改變①林尚立：《走向現(xiàn)代國家：對改革以來中國政治發(fā)展的一種解讀》，《當(dāng)代中國政治研究報告》2004年第1期。。價值、制度和組織構(gòu)成了行政權(quán)力運作的“權(quán)力場”，三者緊密結(jié)合、不可分割，為行政權(quán)力的運作提供了必備資源。價值為制度設(shè)計和組織建構(gòu)提供規(guī)范與理性闡釋，并在一定的組織和制度中得以落實。制度體系以價值為基礎(chǔ)，并體現(xiàn)著價值的規(guī)約，事關(guān)組織運轉(zhuǎn)的有效性。組織則是連接價值結(jié)構(gòu)和制度體系的載體或橋梁，價值也是在組織的良性運作中得以實現(xiàn)的。

行政權(quán)力的有效運作首先需要在價值上占領(lǐng)制高點，完成合法性的闡釋與建構(gòu)。在統(tǒng)治行政模式下，行政權(quán)力運作的合法性基礎(chǔ)來自君權(quán)神授理論。這種權(quán)力是天然的、神圣的，統(tǒng)治者的意志不可違抗，否則會受到“天譴”。這種將權(quán)力進行魅化的手段，為封建專制王權(quán)建構(gòu)了合法性的根基。這一時期的行政權(quán)力運作服從和服務(wù)于封建統(tǒng)治的需要，秩序穩(wěn)定成為其首要價值追求。但隨著社會個體自我意識的逐漸覺醒，君權(quán)神授與秩序追求的合法性建構(gòu)已經(jīng)逐漸失去其整合力，無法為行政權(quán)力的有效運作提供價值支撐。管理行政初期，在資本主義社會化大生產(chǎn)突飛猛進的背景下，“效率”顯然是具有正當(dāng)性與合理性的有效詞語，可以為制度設(shè)計與組織建構(gòu)提供合理性解釋。因而，這一時期的行政價值定位在效率至上，行政權(quán)力的運作服務(wù)于效率的提高。工具理性的過度擴張必然會造成價值理性的缺失，對效率的過度追求導(dǎo)致行政權(quán)力忽視了對人本身的關(guān)懷，最終造成了“生活殖民化”的現(xiàn)象。之后，社會公平、民主參與等逐漸進入公共行政的價值體系，對行政權(quán)力的合法性進行修復(fù)。但在孔繁斌教授看來，以往的治理變革之所以難以跳出政府治理所面臨的窘境與怪圈，主要原因在于我們還是在合法性的道路之上尋求修復(fù)與改良，在價值理論和邏輯上存在雙重的錯誤②孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機制建構(gòu)》，南京：江蘇人民出版社，2012年，第227頁。。在此基礎(chǔ)上，孔教授開出了治理變革的藥方——對傳統(tǒng)行政價值的顛覆，也就是以公共性補救合法性。因此，服務(wù)行政模式中應(yīng)該把公共性作為權(quán)力運作的邏輯起點，行政價值應(yīng)該聚焦于公共利益的實現(xiàn)和人的全面發(fā)展，并圍繞公共服務(wù)職能進行制度設(shè)計和組織建構(gòu)。

行政權(quán)力的運作離不開有效的制度安排，經(jīng)過精心編碼的制度體系體現(xiàn)著行政價值的訴求和權(quán)力主體的意志。統(tǒng)治行政中的國家與個體關(guān)系的制度體系設(shè)計具有典型的中央集權(quán)特征，也被稱為專制集權(quán)。國家政治和行政權(quán)力集中于最高統(tǒng)治者手中，地方政府服從中央的統(tǒng)一指令，層層下達，而地方一切政務(wù)則需要層層上報。但管理行政模式下的制度設(shè)計則具有明顯的不同，它不再以最高統(tǒng)治者的個人意志為中心，轉(zhuǎn)而追求保障社會公民的天賦人權(quán)與權(quán)利平等。行政權(quán)力出現(xiàn)了分工化、分散化的特征，其運行中對社會個體所造成的損害，社會民眾也有了明確的救濟方式或救濟途徑，比如行政救濟、司法救濟等。這一模式下的制度設(shè)計雖然賦予社會個體平等獲取福利的權(quán)利，但是留給他們自主獲利、自主選擇的空間卻很小，在控制思維的指導(dǎo)下，行政組織追求的是管理上的整齊劃一，行政優(yōu)先權(quán)被片面地夸大和運用，不論是行政人員，還是社會民眾都被定位于某一職位或地位之上，照章行事，完全被物化和工具化，束縛自由的同時也極大地消解了他們創(chuàng)新的積極性。服務(wù)行政模式下的制度設(shè)計，應(yīng)該在充分保障公共利益的同時，留給私人利益以較大的自由活動空間，行政組織具有優(yōu)先權(quán)，但并不排斥社會公民行使發(fā)表意見和主張的機會。在社會公共事務(wù)的治理中，行政組織應(yīng)通過聽證會、懇談會等形式與社會各階層展開對話，充分交流意見與信息，尋求可行性的治理方案，實現(xiàn)多元共治。

行政權(quán)力的運行需要在一定的行政組織中展開，行政組織是行政權(quán)力運行的載體。從組織形態(tài)上來看，統(tǒng)治行政模式下形成的是一套體系完備、運行復(fù)雜、歷時持久的文官制度。這一時期行政組織具有高度的封閉性，行政命令通過文書等形式層層下達，行政信息在行政組織內(nèi)有限流動，而行政組織內(nèi)外鮮有交流。行政組織的權(quán)威來自先例和慣例，“建立在一般的相信歷來適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性上”①馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會（上）》，林榮遠譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第241頁。。服從于秩序追求的需要，行政組織在高度封閉的環(huán)境下運行，最高統(tǒng)治者依靠壟斷、曲解甚至編造信息等方式保持行政權(quán)力的神圣性，維護自身權(quán)威。管理行政模式下的行政組織是建立在合理-合法性基礎(chǔ)上的官僚制組織②本文中的官僚制組織并非一個貶義的概念，而是一個中性的稱呼。等級制、標(biāo)準(zhǔn)化、封閉性是官僚制組織的典型特征。本文中的行政組織是一個泛稱，涵蓋了農(nóng)業(yè)社會的文官制組織、工業(yè)社會的官僚制組織和信息社會的合作制組織，即政府組織的統(tǒng)稱。，這一組織建構(gòu)排除了個人情感等非理性因素，是一種高效率的組織形式。在工業(yè)化時期，社會化大生產(chǎn)對統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的管理提出了需求，行政組織在技術(shù)理性的支配下加以建構(gòu)，以效率為其價值追求。傳統(tǒng)行政組織專門化、等級制、規(guī)則化、非人格化與技術(shù)化的特征使其運行表現(xiàn)出了合理性、嚴(yán)密性與穩(wěn)定性，的確帶來了高效率，但隨著信息社會的到來，社會治理的復(fù)雜性和不確定性不斷增強，官僚制試圖通過等級、制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序等制約行政人員的做法日益凸顯不適。對此，福克斯和米勒概括出了四個方面：規(guī)章的完善只會引出更多的規(guī)章；語言的不可通約性弱化其全面控制的能力；規(guī)章越多，官僚的控制能力越??；規(guī)章目標(biāo)總會被置換③查爾斯·J.?？怂?，休·T.米勒：《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》，楚艷紅等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002，第18頁。。服務(wù)行政模式下的行政組織建構(gòu)不再是拘泥于對原有官僚制的簡單修補，而是進行解構(gòu)和超越，也就是建立一種新型的組織形態(tài)——合作制組織。

二、封閉性與治理危機：行政組織信息溝通場域中的控制悖論

不論是統(tǒng)治行政，還是管理行政，其治理場域均具有封閉性的特征。在公共事務(wù)處理中，行政組織依靠信息壟斷而取得話語權(quán)優(yōu)勢，居于公共行政場域中的絕對中心地位，并通過等級化、制度化的嚴(yán)密組織設(shè)計而對全社會實行控制。“在人的一切控制活動中，無論是以個人的形式出現(xiàn)的控制，還是以組織形式出現(xiàn)的控制，都必須有一個前提，那就是控制對象是可控制的?！雹購埧抵骸豆残姓男袆又髁x》，南京，江蘇人民出版社，2014年，第240頁。但是，在信息社會中，社會生活日益碎片化和原子化，社會利益不斷分化和多元化，信息編碼與擴散的路徑日趨多元化，傳統(tǒng)控制式的思維已不再適應(yīng)，尤其是等級制、封閉式的官僚制組織形式凸顯出控制的悖論。

（一）等級制與信息雙向壟斷

在等級制的結(jié)構(gòu)中，通過層級原則進行勞動分工，將復(fù)雜的任務(wù)進行分解和細化是提高行政效率的需要。上級通過指令指導(dǎo)下級工作，下級具體執(zhí)行上級命令并向其匯報工作情況，工作指令以文件形式從上至下逐級傳達。等級制的設(shè)計對信息的流動、溝通與交換本身就是一種挑戰(zhàn)，層級越多信息的失真性就越大。信息流動到任何一個層級，或許是信息編碼有誤，或許是信息解碼不夠準(zhǔn)確，或許是有目的的選擇性解碼，都有可能造成關(guān)鍵信息的丟失。信息在各個層級中逐級流動，每個層級都需不停地解碼并編碼，這一過程造成了信息的延誤，使行政組織的反應(yīng)更加遲鈍，導(dǎo)致行動無效或者效率低下。過多的層級溝通還會遏制組織的創(chuàng)新，在按部就班的官僚制中遵循舊例遠比改革創(chuàng)新要容易得多，而且照章辦事符合組織規(guī)則，即便出現(xiàn)問題也可以予以免責(zé)，但創(chuàng)新則需要冒極大的風(fēng)險。更何況“對于革新者來說，每一個官僚層級都是要清除的障礙或陷阱，改變現(xiàn)狀的建議可能永遠不會傳達到有權(quán)開始變革的那個人”②多麗斯·A.格拉伯：《溝通的力量——公共組織信息管理》，張熹珂譯，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第93-100頁。。

對于層級制的溝通弊端，美國政治學(xué)家羅伯特·奧康納和萊瑞·斯佩斯曾指出：層級溝通機制在技術(shù)理性的角度來看似乎是合理的，但從信息溝通的視角來看，不符合信息流動與成功交換的規(guī)則③Charles Peters，"From Ouagadougou to Cape Canaveral:Why the Bad News Doesn't Travel Up"，Washington Monthly,1986,vol.4.。在等級制結(jié)構(gòu)中，信息被視為權(quán)力資源，誰擁有的信息多誰就擁有更多的權(quán)力。處于較高職位的行政領(lǐng)導(dǎo)，為了在下級面前樹立自己的威嚴(yán)，首先是要對下級進行嚴(yán)格的信息控制，尤其是關(guān)于職務(wù)和工作信息，一方面是為了給下屬營造一種神秘感，產(chǎn)生一種敬而遠之的心理威懾，另一方面也是為了在信息的博弈中處于優(yōu)勢地位，便于對下屬展開全面控制；其次才是單位的各項規(guī)章制度，以及違反這一制度的處罰措施。

信息壟斷并非僅僅出現(xiàn)在上級對下級的發(fā)號施令過程中，在下級對上級的工作匯報中也普遍存在。也就是說，等級制的行政組織中存在雙向信息壟斷現(xiàn)象。對此，唐斯較早地做出了論述，“與靠近等級組織下層的官員相比，靠近組織上層的官員擁有更多關(guān)于官僚組織的信息，但是下層對其所在的特殊部分擁有詳盡的信息”①安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，第61頁。。在上下級的交往互動中，上級往往壟斷著行政組織的決策信息，并以此來控制下級的行動；而下級則壟斷著決策執(zhí)行信息，對于決策執(zhí)行情況和問題反饋進行選擇性編碼，以影響組織決策，維護自身利益。唐斯進一步指出，“在等級組織中，每一個官員都傾向于歪曲傳達給他的上級的信息。需要特別指出的是，所有類型的官員都傾向于夸張地反映對其有利的信息，極力掩蓋對其不利的信息”②安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，第82頁。。不僅如此，地方政府在政策執(zhí)行的過程中，往往以抱團形式聯(lián)合起來對信息進行選擇性編碼，以影響決策。因為上級的考核體系和指標(biāo)把他們的利益緊緊地捆綁在一起，為了對考核內(nèi)容和考核結(jié)果施加影響并獲得出色政績，地方政府往往會不約而同地聯(lián)合起來，以集體行動的形式與上級展開博弈，從而出現(xiàn)地方政府的共謀現(xiàn)象。

（二）專業(yè)化與技術(shù)控制

與私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域分化相伴隨的是官僚制組織職業(yè)化現(xiàn)象的出現(xiàn)，企業(yè)家得以在私人領(lǐng)域中出現(xiàn)，而相對應(yīng)地，職業(yè)政治家則在公共領(lǐng)域中涌現(xiàn)。職業(yè)的分化需要獲得相關(guān)專業(yè)知識的支持，而專業(yè)化又進一步地促進了職業(yè)分化。社會化大生產(chǎn)加快了社會分工的步伐，官僚制組織內(nèi)的分工也越來越標(biāo)準(zhǔn)化與精細化，為職業(yè)政治家的出現(xiàn)提供了現(xiàn)實的制度土壤。由于政治與行政的二分，負責(zé)行政管理的職業(yè)文官也相應(yīng)而出③張康之：《論從競爭政治向合作政治的轉(zhuǎn)變》，《浙江社會科學(xué)》2019年第3期。。在復(fù)雜社會治理中，專業(yè)化的確能為政府決策提供知識和技術(shù)支撐，使決策更具針對性和準(zhǔn)確性，提高行政效率，但同時我們更應(yīng)該看到專業(yè)化對信息的流動、交換所帶來的阻礙，職業(yè)化所造就的技術(shù)專家對封閉治理體系的營造與庇護。

專業(yè)化不僅造成部門信息壟斷，而且還形成了高度封閉的精英體系。專業(yè)化造就了一批高度專業(yè)化的單位與職位，在職責(zé)履行中又編碼出只有自己才能理解的語言與行話。職業(yè)專家經(jīng)受了良好的教育與培訓(xùn)，擁有專業(yè)化的信息與知識，在決策過程中形成了自身的決策技術(shù)與決策語言④全鐘爕：《公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判》，孫伯瑛等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第4頁。。而對于其他部門來說，由于缺乏相關(guān)的知識背景與共享場景，在信息的解碼中遭遇難題，其很難準(zhǔn)確理解相關(guān)術(shù)語中的關(guān)鍵信息，更不用說普通民眾了。專業(yè)化同時也會導(dǎo)致不同部門之間出現(xiàn)不良競爭，每個部門都想在某一領(lǐng)域中控制話語權(quán)，進而主導(dǎo)決策和行動。一方面在信息溝通交流中設(shè)法提高技術(shù)編碼的難度，以維護自我地位與權(quán)威；另一方面在工作中盡量減少與其他部門的交流，以免暴露弱點或泄漏自己的獨家信息。精英體系具有極高的封閉性，他們?nèi)藬?shù)不多，但同質(zhì)性極強，都接受相同風(fēng)格和內(nèi)容技術(shù)教育，共享信息背景，彼此之間易于溝通和交流，但外人很難解碼或理解。由于信息的壟斷，他們享有特權(quán)并排斥外來之人⑤米歇爾·克羅齊耶：《法令不能改變社會》，張月譯，上海：格致出版社，上海人民出版社，2007年，第59頁。。這一精英集團形成了一個具有高度自我修復(fù)能力的利益群體，依靠對技術(shù)的壟斷控制著政府決策和社會資源配置。

專業(yè)化產(chǎn)生了知識權(quán)威，這一權(quán)威不是來源于職位的權(quán)力，而是來自對某一專業(yè)知識或?qū)I(yè)信息的壟斷。官僚制的職位權(quán)威來自官僚制的等級劃分，上級對下級擁有權(quán)威，下級要服從上級的指示。但是，知識權(quán)威沒有高級與低級之分，知識往往是與某一領(lǐng)域、某一任務(wù)相關(guān)，它屬于個人權(quán)威。對于專業(yè)化的技術(shù)來說，官僚制的層級結(jié)構(gòu)并不是最有效率的組織形式，而橫向的網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)則更有利于其功能的發(fā)揮，這便出現(xiàn)了官僚制中職位權(quán)威與知識權(quán)威的對峙。大多數(shù)上層官員參與對財務(wù)、審計、稅務(wù)等具有專業(yè)技術(shù)特長的行政人員的監(jiān)管，但他們并不具備相關(guān)的專業(yè)知識；而對于擁有專業(yè)技術(shù)的行政人員來說，是服從上級行政領(lǐng)導(dǎo)的行政指令，還是遵從自己的專業(yè)原則，往往令他們左右為難。在職位權(quán)威和知識權(quán)威的對峙中，行政上級出于維護自我權(quán)力的考量，往往采取強調(diào)組織原則和壟斷信息等做法，以此來削弱知識權(quán)威的基礎(chǔ)。由此可見，官僚制對信息的處理傾向于囤積和壟斷，在信息革命前，這種控制導(dǎo)向的做法尚能得以維持，但信息社會的到來打破了這種均衡，這便是導(dǎo)致官僚制危機的信息基礎(chǔ)。

（三）集權(quán)化與信息超載

官僚制組織的權(quán)力運作方式是集權(quán)化，信息在官僚制內(nèi)從下到上層級上報，在高層得以匯集并用于決策，而決策指令則是從上到下層層下達，以指導(dǎo)行動。信息的價值來自對信息的篩選、歸類并應(yīng)用于決策，來自對信息背后隱藏價值的充分挖掘，因此，對信息的處理代價是昂貴的，不僅僅需要金錢、設(shè)備和技術(shù)的投入，而且也需要時間和能力的消耗。任何人在信息處理和使用上的能力是有限的，“每個個體在一個特定時期內(nèi)，可以有效掌握的信息總量總有一個飽和點”①安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，第120頁。，如果超出這一負荷，他就很難對信息進行有效處理和鑒別，從而影響信息的有效利用，甚至是導(dǎo)致決策失誤。在工業(yè)社會，社會處于相對復(fù)雜的狀態(tài)，信息的生產(chǎn)與再生產(chǎn)節(jié)奏不是很快，因而社會信息的總量相對有限，從下而上的信息集中化的組織運作模式尚能滿足社會治理需求，處于上層的行政官員可以在自己的能力范圍內(nèi)，借助一定的設(shè)備和技術(shù)有效處理和利用相關(guān)信息，不至于出現(xiàn)信息的過量或泛濫。但在信息社會中，官僚制的集權(quán)化是良好信息溝通的結(jié)構(gòu)性障礙。組織中的信息源源不斷地流向高層，致使他們常常面臨信息過量的問題，弱化行政組織的回應(yīng)性，更有甚者可能會導(dǎo)致一些突發(fā)的治理危機②多麗斯·A.格拉伯：《溝通的力量——公共組織信息管理》，張熹珂譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第93-100頁。。

集權(quán)化與信息超載不僅會導(dǎo)致組織決策回應(yīng)性與針對性的不足，更為重要的是可能導(dǎo)致決策失誤，造成異常嚴(yán)重的后果。行政組織承擔(dān)著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)等重要職能，其信息涵蓋社會各個領(lǐng)域，數(shù)量龐雜而再生產(chǎn)迅速，尤其是在信息社會，信息的過載已經(jīng)超出了決策者的處理能力，容易造成關(guān)鍵信息的疏忽或遺漏。同時，在過載信息中如何做好信息的甄別、篩選和運用也事關(guān)行政組織的運作效率。不管是信息的疏忽或遺漏，還是信息的甄別、篩選與利用都有可能導(dǎo)致關(guān)鍵問題不能進入政策議程，而進入政策議程的問題未必是當(dāng)前亟待解決的問題。政府決策中決策失誤固然可怕，但更可怕的是政策問題界定錯誤，這將直接導(dǎo)致社會資源的錯誤配置，其損失遠比決策失誤更為巨大。對于集權(quán)化與信息超載的結(jié)構(gòu)沖突，格拉伯給出的解決途徑是分權(quán)化，政府信息的收集與決策逐步走向分權(quán)，并讓員工參與決策過程，重塑政府①多麗斯·A.格拉伯：《溝通的力量——公共組織信息管理》，張熹珂譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第93-100頁。。

等級制、專業(yè)化與集權(quán)化的官僚制組織設(shè)計已經(jīng)阻礙了信息在組織內(nèi)的順暢流動，任何一個環(huán)節(jié)的信息堵點都有可能影響社會治理效果，帶來行政治理的低效率。正如卡爾·多伊奇所言，信息對于政府猶如血液之于人體，任何節(jié)點的阻塞都會影響部分器官功能的正常發(fā)揮，從而影響身體整體功能的協(xié)調(diào)性②Karl W D，"The Nerves of Government:Models of Political Communication and Control"，New York:New York Press,1969。。隨著計算機技術(shù)和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，信息的擴散方式、溝通方式和交換模式都得以重塑，信息的流動、獲取和運用擺脫了層級設(shè)計的束縛和限制，逐漸打破了少數(shù)精英的技術(shù)壟斷，出現(xiàn)了分權(quán)化的特性，微權(quán)力的異軍突起正在逐漸消解著傳統(tǒng)的等級職務(wù)權(quán)威。行政組織應(yīng)該在自我反思中尋求進步，結(jié)合信息社會的時代背景，在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計上主動尋求突破，努力營造一個“開放-合作”的治理場域，以適應(yīng)急劇變化的信息社會，提高行政決策的前瞻性、針對性和有效性。

三、開放性與合作共治：行政組織信息溝通中的場域重構(gòu)

面對信息社會高度復(fù)雜性與高度不確定性的治理挑戰(zhàn)，我們亟需構(gòu)建合作共治的社會治理體系，打破傳統(tǒng)的政府“獨白式”的話語模式。合作不僅意味著開放，而且體現(xiàn)出對他人平等地位的認(rèn)可，合作共治的治理體系努力營造一個在平等基礎(chǔ)上充分對話的開放場域，行政組織秉承“服務(wù)至上”的價值理念，就某一公共事務(wù)與各利益主體展開交流，充分交換信息，在承認(rèn)彼此差異的基礎(chǔ)上尋求共識。開放性公共場域的重構(gòu)需要從價值、制度與組織三個層面尋求突破。

（一）服務(wù)至上的價值塑造

價值是公共行政的靈魂，社會治理的價值規(guī)范與社會治理的模式密切相關(guān)。與信息社會相適應(yīng)的是服務(wù)型的社會治理模式，維系社會主體的是一種合作關(guān)系，這一治理模式的價值內(nèi)核是服務(wù)，社會治理的主導(dǎo)關(guān)系是倫理關(guān)系，是“以人為本”的價值體現(xiàn)。服務(wù)行政是一個開放性的場域設(shè)計，這一行政場域是一個多中心的制度安排。多中心治理能夠讓行政組織集中精力從事服務(wù)治理和協(xié)調(diào)事務(wù)的具體行動，非營利組織、私有企業(yè)等行動主體加入治理體系之中，有利于促進公共服務(wù)的生產(chǎn)與再生產(chǎn)①孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機制建構(gòu)》，南京：江蘇人民出版社，2012年，第34頁。。在這里，傳統(tǒng)的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)被消解，社會治理主體在互信、平等、真誠、負責(zé)的基礎(chǔ)上展開對話與合作，圍繞社會公共問題和社會公共需求而持續(xù)互動，以不斷創(chuàng)新公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

第一，以公共性為邏輯起點。服務(wù)行政的場域重構(gòu)不僅追求制度設(shè)計上的公共性，更追求實質(zhì)上的公共性。首先，場域重構(gòu)要實現(xiàn)從以“政府為中心”向以“社會和公眾需求為中心”的轉(zhuǎn)變。公共行政的制度設(shè)計與公共行動的達成不再以追求秩序穩(wěn)定為中心，而是以滿足公共需求為導(dǎo)向，努力在多元化的社會需求之間尋找一種折中與平衡。其次，場域重構(gòu)要實現(xiàn)以“效率為中心”向以“公共利益為中心”的轉(zhuǎn)變。服務(wù)行政模式中的公共行政人員不僅承擔(dān)著實現(xiàn)公共利益的責(zé)任，而且還肩負著引導(dǎo)和創(chuàng)造公共利益的重任。相比于實現(xiàn)公共利益，引導(dǎo)和創(chuàng)造公共利益對行政人員提出了更高的要求，比如具有強烈的使命感、公共素養(yǎng)與公共精神，能夠積極、主動、預(yù)見性地回應(yīng)公共問題和公共訴求。最后，場域重構(gòu)要實現(xiàn)從“控制思維”向“合作理念”的轉(zhuǎn)變。公共行政精神意味著行政組織的一種持久承諾，服務(wù)需要以一種公共精神超越自我私利，以合作思維取代控制導(dǎo)向。對于行政組織的人員來說，主要體現(xiàn)在他們對于公共權(quán)力行使、公共行政價值、公共事務(wù)治理等問題的理性認(rèn)識，體現(xiàn)在他們對公平正義的信守、承諾以及對公共利益的持續(xù)追求。

第二，以“他在性”為身份體認(rèn)。服務(wù)行政是一種開放式場域設(shè)計，是一種合作治理的活動。不論是行政組織內(nèi)部行政人員之間，還是組織內(nèi)外人員之間，都是基于平等基礎(chǔ)上的合作關(guān)系。場域設(shè)計要在公共性的價值與規(guī)范之下對交往主體進行重構(gòu)，以達到“無縫隙”合作狀態(tài)，提高治理效率。他在性是與自在性相對立的，自在性意味著以自我為中心，自在性的公共行政建構(gòu)具有封閉性、自為性的特征，社會主體之間是一種對立的、沖突的，甚至是敵對的關(guān)系，以行政組織為核心建構(gòu)一種“中心-邊緣”的治理結(jié)構(gòu)，行政組織主導(dǎo)公共事務(wù)，鮮有甚至是排斥公眾參與。而他在性則不同，他在性的實質(zhì)并不是以他者為中心，而是一種徹底地去中心化。因此，他在性的本質(zhì)意味著對他者的開放，意味著對他者身份的承認(rèn)，同時也意味著主體間對立立場的消失，他們可以在平等的基礎(chǔ)上交往互動，通過彼此合作謀求共贏的結(jié)果。通過對他者的開放，服務(wù)行政接受了社會建構(gòu)，與社會其他主體一道建構(gòu)了一個開放合作的治理體系，社會主體就某一公共問題充分交流，在信息的分享與互動中實現(xiàn)對問題更深層次的理解，積極尋求問題解決的新思維、新方法。

第三，以創(chuàng)新性為內(nèi)在品質(zhì)。公共行政場域設(shè)計要將創(chuàng)新視為生命，創(chuàng)新不僅僅是為了維持秩序的穩(wěn)定，也不僅局限于效率的片面追求，而且是為了人的全面發(fā)展和人類社會的共生共在，這種創(chuàng)新是“以人為本”的創(chuàng)新，是全社會成員交往互動的智慧結(jié)晶。“復(fù)雜性的壓力是無法抗拒的，而且，采用越來越不適用的組織模式與管理模式，已不再可能應(yīng)對這種壓力，這就逼迫我們?nèi)ミM行創(chuàng)新。”①米歇爾·克羅齊耶：《法令不能改變社會》，張月譯，上海：格致出版社，上海人民出版社，2007年，第44頁。服務(wù)行政不是對統(tǒng)治行政和管理行政細枝末葉的修改，也不是對原有模式的充實與完善，而是一種徹底的顛覆與創(chuàng)新。開放性的場域設(shè)計需要行政組織更具彈性化，能夠更好適應(yīng)不斷變化的治理需求；激勵創(chuàng)新取代全面控制，成為組織制度設(shè)計的目標(biāo)取向；組織成員滿懷對權(quán)力的敬畏，充滿了責(zé)任感和使命感；組織中的每個角落都彌漫著學(xué)習(xí)的氛圍，充滿著對新知識、新思維的渴望；他在性取代了自在性，成為組織間和人際間的交往原則；等等。創(chuàng)新的實現(xiàn)離不開開放場域的充分互動與交流，在信息充分流動、分享與對話中才能使信息的價值最大化，也只有在充分的對話中才有可能碰撞出思想的火花，促進知識的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。

（二）多中心的制度安排

“多中心”一詞最早出現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域，由英國思想家博蘭尼所提出，其目的是否定計劃經(jīng)濟而倡導(dǎo)自由主義經(jīng)濟秩序②邁克爾·博蘭尼：《自由的邏輯》，馮銀江、李雪茹譯，長春：吉林人民出版社，2011年，第144頁。。奧斯特羅姆將“多中心”理論運用到公共領(lǐng)域，他認(rèn)為利維坦和私有化都不是十全十美的公共事務(wù)的治理之道，現(xiàn)代社會治理應(yīng)該是一個既不同于國家也不同于市場的適度的制度安排，人們應(yīng)該在相互建構(gòu)起來的秩序上處理公共事務(wù)，社會治理體系不再是以往的單一中心式的政府管制模式，而是包括政府在內(nèi)的、平等互動的多中心治理。多中心治理體制為我們提供了一個與傳統(tǒng)官僚制組織完全不同的運作邏輯，其公共服務(wù)供給突破了政府單一供給模式，建立起一個由政府、社會與市場三維主體所構(gòu)成的多中心供給體制。

多中心的社會治理需要尊重每一個行動主體的發(fā)言權(quán)。社會建構(gòu)的公共行政理論力圖消解傳統(tǒng)架構(gòu)下治理者與被治理者的二元對立，彰顯公共行政過程中人的主體性，人不再是理性化的技術(shù)工具，實現(xiàn)人本身自由而全面的發(fā)展成為公共行政實踐的最終指向。一言堂式的精英治理只會努力營造一種自在的、封閉的、技術(shù)性的治理體系，對控制思維的管理行政抱殘守缺，拒斥改變與創(chuàng)新。這一做法犯了理論和邏輯上的雙重錯誤，信息社會的社會治理需要對傳統(tǒng)價值的顛覆，也就是以公共性補救合法性。公共行政的場域設(shè)計要體現(xiàn)公共利益，需要滿足絕大多數(shù)人的合理合法訴求，包括給予他們平等的發(fā)言權(quán)。這一場域中，要尊重每一個行動主體的發(fā)言權(quán)，給予他們充分表達自我的機會，以保證治理信息獲取的全面性，在充滿張力的信息中展開辯論，在反思、批判、理解與承認(rèn)中不斷創(chuàng)新公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的種類和提供方式，不斷推進公共性的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。

多中心的社會治理需要承認(rèn)他人的能力。按照卡藍默的理解，這種能力不僅指的是居民的活力，而且是指認(rèn)識和承認(rèn)居民所擁有的能力。對他人能力的承認(rèn)，其實質(zhì)就是面向他者的行政建構(gòu)，彰顯了社會治理體系向他者開放的立場，體現(xiàn)了集體行動中社會主體間的相互信任，在這個意義上來說，對他者能力的承認(rèn)將導(dǎo)向合作的行動。開放式場域設(shè)計要將民眾和非政府組織納入進來，與政府組織合作共治，這樣才是“他在性”的真正體現(xiàn)。每一個行政部門都要拿出自己對相關(guān)問題的信息和理解，同時也接受其他部門和民間行動者所提供的信息，在信息分享和交換中形成對問題的清晰認(rèn)識，與其他行動者在彼此信任的基礎(chǔ)上展開對話，承認(rèn)無法消除的分歧，通過充分協(xié)商共同建構(gòu)集體行動方案。承認(rèn)他人的能力不僅意味著對他者能力的認(rèn)可，也意味著對彼此差異的承認(rèn)。當(dāng)差異化的多元主體在治理體系中共同展開行動時，這種治理體系便是具有開放性的合作治理體系。

多中心的社會治理允許不同治理主體在相互認(rèn)可的基礎(chǔ)上平等交流與互動，就共同感興趣的公共話題展開辯論，為不同社會主體參與公共事務(wù)治理提供了真正的開放式的場域。在這一場域中，交往主體間所建立的是主體間性的關(guān)系，交往互動中的信息經(jīng)過良好的編碼，在充滿互信中交往主體為了公共事務(wù)的良好治理而與他人充分分享信息。在信息溝通的過程中，允許反思、質(zhì)疑與批判，對他者懷有包容之心，以協(xié)商一致為旨歸，尋求尊重個體差異上的共識。由于信息經(jīng)過高度編碼與高度擴散，交往主體在溝通中的話語具有高度通約性，他們互享信息背景，促進了溝通中的相互理解，提高了溝通的效率。信息在充分交流與互動中實現(xiàn)價值最大化，在反思、質(zhì)疑與批判中實現(xiàn)了再生產(chǎn)，進而促進新知識的產(chǎn)生，促進人類的整體進步。

（三）彈性化的組織設(shè)計

在傳統(tǒng)主流組織理論中，組織系統(tǒng)往往被理解為一個與外界環(huán)境持續(xù)互動交換的開放系統(tǒng)。這一理論解釋已經(jīng)在意識上為組織確定了明確的邊界。正如社會中的人們用同一性與差異性來區(qū)分內(nèi)外一樣，組織邊界的確立與強化也是組織的一個重要方面和現(xiàn)象①尼爾·保爾森，托·赫尼斯：《組織邊界管理：多元化觀點》，佟博等譯，北京：經(jīng)濟管理出版社，2005年，第49頁。。邊界的確立使不同組織之間有了明確的區(qū)分，形成了不同的主體、身份與責(zé)任意識。被視為實體存在的組織實際上成為對內(nèi)維持秩序、對外保護穩(wěn)定的一種制度設(shè)計。但是，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，信息與資源的擴散、交換路徑得以重塑，組織成員之間、組織內(nèi)部部門之間、組織與外界環(huán)境之間的“有形之墻”被洞穿，人際間、組織間的交往日益頻繁，跨組織、跨部門的互動日漸增多，任何一個環(huán)節(jié)的不暢都有可能導(dǎo)致信息的受阻，進而引發(fā)嚴(yán)重的治理危機。在急劇變革的信息社會，我們應(yīng)該超越封閉式的場域設(shè)計，積極打造“開放-合作”的治理體系，與之相適應(yīng)的則是彈性化合作制組織的構(gòu)建。

首先，組織邊界的模糊化。組織邊界設(shè)計要模糊化，以便建構(gòu)真正開放的治理場域。邊界的模糊化使以往組織的嚴(yán)格邊界具有了可穿透性，組織的各種信息可以在各個部門、不同成員之間、不同組織之間暢通流動，從而增強組織運行的穩(wěn)定性②王鋒：《合作制組織建設(shè)與治理方式變革》，《探索》2016年第4期。。行政組織各部門之間、行政組織與社會組織之間的關(guān)系不再有明確的權(quán)力邊界和規(guī)則約束，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間也不再是以往的黑白分明，面對復(fù)雜社會治理需求，行政組織、社會組織與個人通力合作，圍繞某一社會問題構(gòu)建平等對話的公共能量場，減少入場和出場的規(guī)則限制，使各種話語、能量在公共場域中交織與制約，通過信息的交換與能量的碰撞將決策最終導(dǎo)向公共利益。公共能量場由于減少了規(guī)則的限制，入場和出場的抉擇交由政府、社會和個人根據(jù)問題和環(huán)境的變化而自行決定，任何一個參與者都不可能成為任何場域中的恒定的一員，隨著問題和環(huán)境的變化，會有新的成員不斷地出場或入場，這種持續(xù)變化更能適應(yīng)快速變化的外界環(huán)境，凸顯組織的彈性與活力。

其次，組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)狀化。組織結(jié)構(gòu)設(shè)計要網(wǎng)狀化，以便形成多元共治的治理體系。網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的組織設(shè)計使合作制組織更具適應(yīng)性與回應(yīng)性，組織的信息流動不再是以往的上下層級之間的線形流動，組織成員可以不經(jīng)過任何中介而實現(xiàn)跨時空的溝通，信息在組織中呈放射性的、由點及面的擴散態(tài)勢，從而構(gòu)成一個開放式的行政場域。作用于組織任何一個要素的外界環(huán)境壓力均能夠及時被轉(zhuǎn)移到組織的每個角落，在組織成員、部門之間迅速形成互動，從而提高整個組織對外界環(huán)境壓力的感知和反應(yīng)速度。合作制組織的網(wǎng)絡(luò)化設(shè)計提高了組織的前瞻性與組織成員的行動效率，組織成員之間的交流更加自主和靈活，交往互動建立在高度的信任基礎(chǔ)之上，以合作思維取代控制思維，在交流中能夠充分分享信息，積極發(fā)揮主觀能動性，不斷探求問題解決的新思路與新辦法。合作制組織不再停留在組織規(guī)則的完善，而是激發(fā)組織成員的主人翁意識與責(zé)任感，通過不斷的交往與學(xué)習(xí)提高創(chuàng)新意識與創(chuàng)新能力，以個人效率促進組織的整體效率。

最后，組織原則的差異化。承認(rèn)差異才能包容并鼓勵創(chuàng)新。組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)應(yīng)該充分尊重行動主體的差異性和自主性，尊重社會主體的反思批判意識和首創(chuàng)精神，努力營造一個尊重差異化為前提的、開放的互動空間。對他人能力的承認(rèn)，其實質(zhì)就是面向他者的行政建構(gòu)，彰顯了社會治理體系向他者開放的立場，體現(xiàn)了集體行動中社會主體間的相互信任。允許不同治理主體在相互認(rèn)可的基礎(chǔ)上平等交流與互動，就共同感興趣的公共話題展開辯論，為不同社會主體參與公共事務(wù)治理提供了真正的開放式的場域。在信息溝通的過程中，允許反思、質(zhì)疑與批判，對他者懷有包容之心，以協(xié)商一致為旨歸，尋求尊重個體差異上的共識。

四、結(jié)論

在信息社會中，信息擴散路徑跨越了傳統(tǒng)組織與制度的邊界，使信息出現(xiàn)平行流動的態(tài)勢，行動主體間的信息溝通場域日益呈現(xiàn)出開放性的、“去中心化”的特征。隨著計算機技術(shù)的進步和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，人類步入互動傳播的高級階段，政治生態(tài)環(huán)境得以重塑并逐漸成為一個開放的系統(tǒng)。

行政組織作為公共行政運行的重要載體，承擔(dān)著信息搜集、整合與擴散的職能，是推動整個社會運行的重要力量。行政權(quán)力的有效運作首先需要在價值上占領(lǐng)制高點，完成合法性的闡釋與建構(gòu)。當(dāng)今，服務(wù)行政應(yīng)將公共性作為權(quán)力運作的邏輯起點，聚焦公共利益與人的全面發(fā)展，并圍繞公共服務(wù)職能進行制度設(shè)計和組織建構(gòu)。與之相對應(yīng)，社會治理體系需要完成從“封閉-控制”向“開放-合作”的蛻變。“開放-合作”的治理體系努力營造一個敞開的公共行政場域，相關(guān)利益主體可以自由進場與退場，就某一公共事務(wù)展開對話。通過反思、質(zhì)疑與信息交換，在激烈辯論中增進對事物本質(zhì)的理解，尋求差異基礎(chǔ)上的“共識”，探索解決問題的新方法，最終實現(xiàn)知識的創(chuàng)新與再生產(chǎn)。開放式場域的重構(gòu)需要從價值、制度與組織三方面發(fā)力，即服務(wù)至上的價值塑造、多中心的制度安排與彈性化的組織設(shè)計。當(dāng)然，開放式的場域建構(gòu)目前尚處于探索和嘗試階段，有待于在今后的理論研究與實踐探索中不斷細化。