鄧芳

（三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443000）

“首違不罰”是對(duì)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第三十三條第一款后半句的概稱，即“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。”由此可見(jiàn)，“首違不罰”制度存在罰與不罰自由裁量空間。同時(shí)，基于水上交通行政處罰罰款額度過(guò)高、執(zhí)法難度較大之特殊性，海事執(zhí)法人員依法行使自由裁量權(quán)顯得尤為重要。

1 水上交通行政處罰的特殊性

1.1 水上交通行政處罰罰款額度過(guò)高

通過(guò)分析長(zhǎng)江海事局《“首違可不罰”清單》，共計(jì)23 類免罰事項(xiàng)，其中22 類對(duì)應(yīng)的行政處罰包含罰款。進(jìn)一步分析該22 類罰款額度，最低額度為1000 元，2000 元以上有10 類，一萬(wàn)元以上有4 類。對(duì)比道路交通等領(lǐng)域，水上交通行政處罰具有罰款額度過(guò)高的特點(diǎn)。

1.2 水上交通行政處罰執(zhí)法難度較大

一是船舶流動(dòng)性大帶來(lái)執(zhí)法困境。由于船舶具有流動(dòng)性大的特點(diǎn)，部分水上交通違法行為的發(fā)生地和發(fā)現(xiàn)地往往不一致，對(duì)于涉嫌違法船舶海事執(zhí)法人員通常無(wú)法及時(shí)進(jìn)行調(diào)查取證，將給執(zhí)法工作帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。二是水上交通行政處罰證據(jù)難以收集。不同于道路交通設(shè)施相對(duì)完善且監(jiān)控設(shè)備齊全，水上環(huán)境監(jiān)測(cè)范圍有限，無(wú)法實(shí)時(shí)了解水上交通狀況，海事執(zhí)法人員對(duì)于違法行為取證更加困難，執(zhí)法難度更大。

綜上，基于水上交通行政處罰罰款額度過(guò)高、執(zhí)法難度較大之特殊性，在適用“首違不罰”制度時(shí)如何規(guī)范裁量權(quán)是重要內(nèi)容，也是依法行政題中應(yīng)有之義。一則水上罰款額度過(guò)高，海事執(zhí)法人員罰與不罰以及如何罰對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響過(guò)大；二則，船舶流動(dòng)性大、證據(jù)難以收集等現(xiàn)狀導(dǎo)致水上執(zhí)法難度較大，同時(shí)對(duì)海事執(zhí)法人員如何行使自由裁量權(quán)提出更高要求。

2 水上交通行政處罰“首違不罰”裁量之困境

2.1 規(guī)范理解有偏差

《行政處罰法》第三十三條對(duì)“首違不罰”制度的規(guī)定僅是實(shí)體上的，對(duì)于基本概念、適用條件并未明確，海事執(zhí)法人員在實(shí)際適用“首違不罰”制度時(shí)有著相當(dāng)大的自由裁量空間。實(shí)踐中，可能因?yàn)檫@種過(guò)于寬泛的解釋空間，對(duì)制度核心概念的判斷和解釋完全基于執(zhí)法人員自由心證，容易導(dǎo)致“首違不罰”制度喪失法定本意。

2.1.1 基本概念不明

《行政處罰法》雖然已經(jīng)確立“首違不罰”制度合法性，但是法律文本中的描述只有短短一句話，實(shí)踐中各領(lǐng)域在相關(guān)文件中對(duì)“首違不罰”定義層出不窮。如《寧波市公安行政執(zhí)法領(lǐng)域適用首違不罰實(shí)施辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱‘首違不罰’，是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，依據(jù)《行政處罰法》第三十三條之規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人初次發(fā)生該領(lǐng)域免罰清單中所列違法行為且危害后果輕微，在行政機(jī)關(guān)查處前主動(dòng)改正或者在行政機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正期限內(nèi)改正的，可以不予行政處罰?！遍L(zhǎng)江海事在免罰清單附件中也對(duì)此概念作了規(guī)定。由此可見(jiàn)，在法律尚未明確“首違不罰”概念的情況下，實(shí)踐中各領(lǐng)域?qū)χ贫雀拍畹睦斫獬尸F(xiàn)出各不相同局面。

2.1.2 適用條件模糊

根據(jù)《行政處罰法》第三十三條具體規(guī)定，“首違不罰”適用條件可簡(jiǎn)要概括為“初次違法”“危害后果輕微”“及時(shí)改正”，且必須同時(shí)具備。該三要件是“首違不罰”制度的核心內(nèi)容，如何理解決定著海事執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的行使。然而，在水上交通領(lǐng)域?qū)τ凇笆走`不罰”適用條件仍處于模糊狀態(tài)。首先，“初次違法”之“初次”界定不統(tǒng)一。交通運(yùn)輸部印發(fā)的《關(guān)于建立交通運(yùn)輸行政執(zhí)法規(guī)范化長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》規(guī)定，“初次違法”主要是指當(dāng)事人在一定時(shí)間范圍內(nèi)，在同一領(lǐng)域、同一空間內(nèi)第一次有某種違法行為。另外，《海事行政處罰實(shí)施細(xì)則》第八十六條、長(zhǎng)江海事《輕微海事違法行為“首違可不罰”清單》對(duì)“初次違法”的規(guī)定有所區(qū)別。該三份法律規(guī)范均關(guān)涉“首違不罰”制度在水上交通行政處罰中的應(yīng)用，卻對(duì)“初次違法”的認(rèn)定各不相同。其次，對(duì)于“危害后果輕微”“及時(shí)改正”這兩個(gè)要件在相關(guān)法律文件中尚找不到細(xì)化解釋。

2.2 免罰清單不規(guī)范

2.2.1 免罰清單形式不規(guī)范

首先，從各地方海事機(jī)構(gòu)公布的免罰清單名稱來(lái)看，各不相同。如：長(zhǎng)江海事在2021 年8 月發(fā)布海事違法行為《“不予處罰”清單》和《“首違可不罰”清單》兩張清單；廣西海事在2021 年7 月發(fā)布《首次輕微海事違法行為免于行政處罰清單》；上海海事在2021 年6 月發(fā)布《免于海事行政處罰清單》。其次，從各免罰清單設(shè)定方式來(lái)看，主要有表格式與條文式兩種，表格式更加簡(jiǎn)單直觀，條文式較為冗長(zhǎng)雜亂。各地方海事局在清單設(shè)定方式選擇上也較為隨意，沒(méi)有統(tǒng)一制作標(biāo)準(zhǔn)。因此，單從形式上審視各地免罰清單，名稱較為混亂，設(shè)定方式不一。

2.2.2 免罰清單內(nèi)容不規(guī)范

第一，免罰清單附加適用條件合法性和合理性存疑。以廣西海事局公布的《首次輕微海事違法行為免于行政處罰清單》為例，在公告末尾附加了五條消極適用條件，其中一項(xiàng)為“一次檢查中發(fā)現(xiàn)的清單列明違法行為不超過(guò)兩條”。首先，現(xiàn)行《行政處罰法》對(duì)“首違不罰”制度的除外適用情形并未規(guī)定，在法律層面尚找不到該消極適用條件的依據(jù)。其次，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)為，關(guān)涉重點(diǎn)公共利益的違法行為因具有嚴(yán)重社會(huì)危害性，應(yīng)當(dāng)排除“首違不罰”的適用；侵害第三人利益的違法行為因存在他人利益損害賠償問(wèn)題，也不能輕易適用“首違不罰”。對(duì)于“在一次檢查中發(fā)現(xiàn)的清單列明違法行為不超過(guò)兩條”的消極適用條件尚無(wú)明確定論。

第二，免罰清單法律位階相對(duì)較低，且內(nèi)容具有差異性?？v觀水上交通行政處罰“首違不罰”相關(guān)免罰清單，在法律位階上屬規(guī)范性文件，效力位階相對(duì)較低。而且，免罰清單事項(xiàng)選擇、附加適用條件由各海事管理機(jī)構(gòu)自主決定，具體內(nèi)容之間具有較大差異性。如在浙江海事免罰清單附帶了一條“首違不罰”除外適用情形為“海事信用等級(jí)為C 級(jí)或D 級(jí)”，在廣西海事免罰清單中沒(méi)有該項(xiàng)規(guī)定，但增加了“一次檢查中發(fā)現(xiàn)的清單列明違法行為不超過(guò)兩條”的積極適用條件。盡管各地水上環(huán)境有所不同，但是在沒(méi)有國(guó)家層面免罰清單指引下，地方海事管理機(jī)構(gòu)隨意附加積極適用條件或消極適用條件，極易導(dǎo)致同一領(lǐng)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

3 水上交通行政處罰“首違不罰”裁量之完善

3.1 厘清核心內(nèi)容

3.1.1 明確基本概念

鑒于“首違不罰”概念模糊不清現(xiàn)狀，在法律層面明確并統(tǒng)一其基本含義具有理論與現(xiàn)實(shí)的雙重意義。根據(jù)《行政處罰法》第三十三條第一款后半句規(guī)定并結(jié)合制度理論基礎(chǔ)，可以參考學(xué)者李牧在其《論“首違不罰”的裁量與規(guī)制》一文中的定義，即“首違不罰”系指針對(duì)行政相對(duì)人在一定時(shí)間范圍內(nèi)初次實(shí)施該領(lǐng)域免罰清單所列違法行為，行政執(zhí)法主體認(rèn)為該違法行為危害后果輕微，且相對(duì)人能夠及時(shí)消除危害后果，行政執(zhí)法主體可以對(duì)其免于處罰的行政執(zhí)法制度。

3.1.2 細(xì)化適用條件

關(guān)于“初次違法”認(rèn)定之完善。目前水上交通領(lǐng)域相關(guān)法律文件對(duì)“初次違法”的認(rèn)定傾向于從時(shí)間和空間兩個(gè)角度進(jìn)行分析。除此之外，還應(yīng)考慮從相對(duì)人方面進(jìn)行認(rèn)定。譬如，當(dāng)出現(xiàn)水上交通共同違法行為時(shí)，如何認(rèn)定各當(dāng)事人“首違不罰”之“首次”。首先，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范分別認(rèn)定責(zé)任，如《海上海事行政處罰規(guī)定》第五條第二款對(duì)共同違法作了明確規(guī)定。其次，當(dāng)確認(rèn)各當(dāng)事人法律責(zé)任之后，再具體判斷是否具有“初次違法”情形。

關(guān)于“危害后果輕微”的認(rèn)定建議。“危害后果輕微”重點(diǎn)在于如何認(rèn)定“輕微”，針對(duì)水上交通領(lǐng)域特殊性可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)定。其一，從造成的經(jīng)濟(jì)損失大小認(rèn)定“輕微”。水路運(yùn)輸具有運(yùn)力足、運(yùn)量大、運(yùn)費(fèi)低的優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。因此，從行為人造成的經(jīng)濟(jì)損失大小認(rèn)定“輕微”具有合理性。其二，從造成的安全隱患大小認(rèn)定“輕微”。水上交通安全是該領(lǐng)域法律規(guī)范立法目的之所在，可見(jiàn)安全二字是重中之重。

關(guān)于“及時(shí)改正”的界定。對(duì)于“及時(shí)改正”這一要件主要在于如何認(rèn)定“及時(shí)”。稅務(wù)領(lǐng)域?qū)Α凹皶r(shí)”的認(rèn)定包含兩種情形：一是被稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)前主動(dòng)改正，二是在稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正期限內(nèi)改正。然而這兩種認(rèn)定方式在水上交通領(lǐng)域尚存在困境。由于水上環(huán)境特殊，海事執(zhí)法人員通常無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)一些船舶、船員選擇未攜帶有效證件等程序性違法行為。因此，以海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)前改正和責(zé)令改正限期內(nèi)改正認(rèn)定水上交通行政處罰“首違不罰”之“及時(shí)”，現(xiàn)實(shí)可操作性不強(qiáng)。第三種認(rèn)定情形為危害結(jié)果發(fā)生前，即違法主體的“首違”行為在危害結(jié)果發(fā)生之前就及時(shí)改正。行為人在危害結(jié)果發(fā)生前就及時(shí)改正表明沒(méi)有造成危害后果，可以歸屬到《行政處罰法》第三十三條規(guī)定的“不予處罰”情形。前文中已經(jīng)表明，類似于免罰清單列明的一些輕微違法行為，海事執(zhí)法人員往往難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，在危害結(jié)果發(fā)生前主動(dòng)改正在一定程度上表明是行為人主動(dòng)改正，從這一角度來(lái)看該行為人的可罰性也大大降低。

3.2 規(guī)范免罰清單

3.2.1 從形式上規(guī)范免罰清單

針對(duì)水上交通領(lǐng)域免罰清單名稱較為混亂、設(shè)定方式不一等問(wèn)題要在國(guó)家層面免罰清單中予以統(tǒng)一。交通運(yùn)輸部海事局重點(diǎn)關(guān)注水上交通行政處罰“首違不罰”適用特殊性，綜合全國(guó)水上交通領(lǐng)域制度實(shí)施現(xiàn)狀與困境，研究制訂免罰清單，同時(shí)規(guī)范清單模版，各地方海事局據(jù)此因地制宜制訂免罰清單，規(guī)范清單形式。

3.2.2 從內(nèi)容上規(guī)范免罰清單

免罰清單是指導(dǎo)“首違不罰”制度適用的根本內(nèi)容，必須進(jìn)行重點(diǎn)研究和規(guī)范。清單一般包括兩部分內(nèi)容，一是正文中免罰事項(xiàng)，二是附件中附加適用條件。關(guān)于免罰事項(xiàng)，海事管理機(jī)構(gòu)主要針對(duì)于船舶、船員輕微違法行為，尚未考慮到水上游客這類主體。近年來(lái)，我國(guó)水上旅游業(yè)發(fā)展迅速，游客也將重要水上主體，在一定程度上影響水上交通秩序和水環(huán)境，可以考慮將游客高頻輕微違法行為納入免罰清單之中。關(guān)于附加適用條件，同樣直接決定海事管理機(jī)構(gòu)如何裁量罰與不罰，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響較大，其合法性和合理性不容忽視。針對(duì)地方海事管理機(jī)構(gòu)附加的各式各樣適用條件，應(yīng)在國(guó)家層面免罰清單中進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)制和統(tǒng)一，地方免罰清單不得隨意增加適用條件，阻礙制度實(shí)施效果。

4 結(jié)語(yǔ)

在本文中，筆者以水上交通行政處罰為中心，簡(jiǎn)要分析了“首違不罰”裁量之現(xiàn)實(shí)困境和完善路徑，重點(diǎn)提出盡快在該領(lǐng)域制定國(guó)家層面免罰清單的建議，以提高法律位階，厘清核心內(nèi)容、規(guī)范免罰清單。值得進(jìn)一步關(guān)注的是如何制定國(guó)家層面免罰清單，如何細(xì)化清單內(nèi)容，如何保證清單實(shí)施效果。