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        湖北省恩施市集體林權(quán)改革的實(shí)踐與思考

        2023-01-09 08:36:01陳袁丁
        經(jīng)濟(jì)師 2022年12期
        關(guān)鍵詞:恩施市林權(quán)林地

        ●陳袁丁

        我國于2008年開始全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革,這被認(rèn)為是繼土地承包責(zé)任制后農(nóng)村的“第二次革命”。林權(quán)改革是通過對林業(yè)用地的使用權(quán)和所屬林木的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)等方面的改革,使林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系更加適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展,同時(shí)進(jìn)一步保障農(nóng)民對林地林木的權(quán)益。

        恩施市位于湖北省西南部,全市總面積3972平方千米,轄17個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn),辦)、208個(gè)村委會,人口81.6萬。是“國家森林城市”“全國林改百強(qiáng)縣市”“全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣市”“全國集體林權(quán)改革先進(jìn)集體”。全市林業(yè)用地面積413.828萬畝,占國土總面積的69.5%,森林覆蓋率65.53%,森林蓄積量1348.8萬立方米。2018年,恩施市被確定為湖北省級集體林權(quán)改革試點(diǎn),通過結(jié)合實(shí)際健全集體林地“三權(quán)分置”運(yùn)行機(jī)制、林權(quán)流轉(zhuǎn)體制,創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款、林權(quán)儲存擔(dān)保融資方式,激活了林地資源,發(fā)揮了林業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益,實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、林農(nóng)三方受益,并于2020年順利通過省級驗(yàn)收。

        一、恩施市集體林權(quán)改革的措施成效

        (一)建立產(chǎn)權(quán)體系

        全面完成9.6萬畝新的退耕還林地確權(quán)登記權(quán)籍調(diào)查,對承包到戶的353萬畝集體林地全部發(fā)放林權(quán)證,完善林權(quán)爭端調(diào)處機(jī)制,成立了由自然資源局、林業(yè)局、經(jīng)管局、司法局組成的林權(quán)糾紛調(diào)處專班,為維護(hù)林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益建立了保障機(jī)制。

        (二)完善集體林地流轉(zhuǎn)機(jī)制

        一是出臺《恩施市森林資源流轉(zhuǎn)管理實(shí)施細(xì)則》,完善了林地林木流資源轉(zhuǎn)制度,促進(jìn)了集體林權(quán)的有序轉(zhuǎn)移。二是嚴(yán)格規(guī)范林地轉(zhuǎn)移程序,林地承包和流轉(zhuǎn)一律嚴(yán)格實(shí)行規(guī)范范本簽訂制度,林地轉(zhuǎn)移必須經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)的鑒證。三是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的職能,實(shí)現(xiàn)與不動產(chǎn)中心信息共享,逐步實(shí)現(xiàn)了林權(quán)管理的網(wǎng)絡(luò)化、標(biāo)準(zhǔn)化,確保了信息的安全和同步,方便了林權(quán)的合法高效運(yùn)轉(zhuǎn)。四是以舞陽壩耿家坪村為試點(diǎn)開展專項(xiàng)改革,恩施市將耿家坪35個(gè)集體林地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)30年,簽訂了流轉(zhuǎn)合同,變證本管理為合同管理,林農(nóng)直接獲利1254.6461萬元。五是建立了林權(quán)檔案信息系統(tǒng)。全市17.8379萬份林權(quán)文件和2268份綜合文件,全部進(jìn)行了掃描和錄入,實(shí)現(xiàn)了對檔案的電子查詢。六是實(shí)施了集體林地的退出機(jī)制。出臺《恩施市集體林地承包經(jīng)營權(quán)退出與再發(fā)包管理辦法(試行)》,探索建立集體林地承包權(quán)退出機(jī)制,在“保護(hù)優(yōu)先”的情況下,通過有償退出集體林地并再發(fā)包,盤活森林資源的利用價(jià)值,更大力度激發(fā)市場主體的活力。

        (三)擴(kuò)大森林保險(xiǎn)覆蓋

        出臺相關(guān)森林保險(xiǎn)政策性制度,將林業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)納入保障制度。截至2020年底,全市共有219.8萬畝森林已納入保險(xiǎn)范圍,含全部生態(tài)公益林203.9萬畝,商品林15.9萬畝,涉及157個(gè)行政村、8個(gè)國有林場、1個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū),共發(fā)放保險(xiǎn)憑證85103份。從中央到湖北省再到恩施市,三級財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)320.2萬元,經(jīng)營者自籌保費(fèi)9.54萬元。

        (四)創(chuàng)新?lián)H谫Y方式

        一是抵押貸款方式的優(yōu)化。出臺了《小額信貸扶貧實(shí)施辦法》,政府以1比10的比例出資5000萬元為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金,吸納6家銀行以1比10的比例向農(nóng)民和企業(yè)放貸。提供的貸款類型有貧困家庭特惠貸款、貧民投資分紅貸款、市場主體協(xié)助貸款。截至2020年,林地抵押面積為9.8萬畝,林權(quán)貸款余額為7267.17萬元。二是林權(quán)收儲方式的優(yōu)化。城市規(guī)劃中使用的林地全部列入收儲范圍,由政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、獨(dú)資收儲,共收儲2721.2畝,收儲金額為8163.6萬元,解決了項(xiàng)目建設(shè)使用林地征收、辦證手續(xù)繁雜的問題。三是探索擔(dān)保融資的新模式。通過推進(jìn)政府性融資擔(dān)保體系,構(gòu)建新型政銀擔(dān)合作關(guān)系,破解小微企業(yè)融資難融資貴的問題。

        (五)培育林業(yè)經(jīng)營主體

        克服林業(yè)的生產(chǎn)周期較長、經(jīng)營規(guī)模小等制約,加快培育新型林業(yè)經(jīng)營主體,把分散的農(nóng)戶組織起來發(fā)展規(guī)?;a(chǎn),持續(xù)增加農(nóng)民收入。截至2020年底,恩施市共有林業(yè)企業(yè)105家,其中4個(gè)家庭林場、18個(gè)林業(yè)大戶、涉林專業(yè)合作社1928個(gè),涵蓋了林下種植、養(yǎng)殖、林產(chǎn)品加工和森林康養(yǎng)。恩施市以高山藥材的種植為主,打造有實(shí)效的林下經(jīng)濟(jì)示范村。2018年開發(fā)3125畝林地中藥材,2019年開始啟動森林1200畝旅游工程,2020年將2755畝林地用于建立林地種植、養(yǎng)殖和森林旅游示范基地。

        二、恩施市集體林權(quán)改革實(shí)踐中存在的問題

        (一)林業(yè)經(jīng)營活力不足

        恩施市現(xiàn)存林地較為分散,難以產(chǎn)生規(guī)模效益,林農(nóng)對林業(yè)生產(chǎn)的積極性不高。截至2020年恩施市林地流轉(zhuǎn)面積僅為12%。同時(shí),林業(yè)經(jīng)營投資周期長,且經(jīng)營者的處置權(quán)和受益權(quán)存在種種限制,社會資本投資動力不足,林業(yè)經(jīng)營尚未形成規(guī)?;?。

        (二)林地抵押貸款推進(jìn)面較窄,進(jìn)度較緩慢

        目前主要有小額林業(yè)、林權(quán)抵押、林權(quán)反擔(dān)保等貸款方式,但是恩施市主要貸款方式還是集中在林農(nóng)小額貸款。目前正在嘗試性的林權(quán)直接抵押貸款,其還款期限一般在1年左右,與林業(yè)生產(chǎn)周期長和資金回報(bào)期長的特性不匹配。同時(shí),缺乏森林資產(chǎn)專業(yè)評估人員和機(jī)構(gòu),在抵押貸款配套工作上還需進(jìn)一步完善。

        (三)林權(quán)收儲機(jī)構(gòu)建立難度大

        林權(quán)收儲機(jī)構(gòu)通過對林木所有權(quán)及使用權(quán)的非競爭性收購,合法有序的流轉(zhuǎn)等可以進(jìn)一步提高林木的經(jīng)濟(jì)效益同時(shí),還可以為農(nóng)戶和林業(yè)企業(yè)的林權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保。這對防范林業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)林權(quán)貸款“增戶擴(kuò)面”具有重要作用,有效地解決了融資困難問題。恩施市因?yàn)槭艿搅值卣咝缘南拗疲帜镜奶幹梅矫嫔婕懊孑^廣泛且較為復(fù)雜,致使政府難以插手。林農(nóng)、企業(yè)雖都有意向,但林地所有權(quán)性質(zhì)決定了收儲難以突破的紅線,有待從政策層面頂層設(shè)計(jì)。

        (四)森林險(xiǎn)中商品林投保比例低

        大多數(shù)農(nóng)民對森林保險(xiǎn)的認(rèn)識不夠,參保意識低,同時(shí)商品林投保涉及千家萬戶,工作量大面廣,加之大部分農(nóng)戶在外打工,收取保費(fèi)成本高。截至2020年底,商品林投保面積僅占全部商品林面積的7.21%,無法利用林業(yè)保險(xiǎn)體系增強(qiáng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)能力。

        (五)林權(quán)流轉(zhuǎn)存在隱患

        目前林地流程序是:凡是符合流轉(zhuǎn)條件的,只要當(dāng)事人提出申請都可辦理流轉(zhuǎn),當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門僅在當(dāng)事人要求下才可作為流轉(zhuǎn)合同的鑒證方,對合同內(nèi)容監(jiān)管存在隱患。同時(shí),辦理證書的職責(zé)屬不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu),導(dǎo)致流轉(zhuǎn)合同的林地界限與不動產(chǎn)機(jī)構(gòu)要求的專業(yè)測繪公司定位落座界限不一致,存在林權(quán)糾紛的隱患。

        三、進(jìn)一步推進(jìn)恩施市集體林權(quán)改革的建議

        (一)深入推進(jìn)三權(quán)分置,盤活林業(yè)經(jīng)營權(quán)

        探索建立集體林地承包權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制、服務(wù)機(jī)制以及退出農(nóng)戶社會保障機(jī)制,著力解決農(nóng)民有條件退而無法退的問題。在明確林地所有權(quán)與承包權(quán)的基礎(chǔ)上,完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的建設(shè),引導(dǎo)林地經(jīng)營權(quán)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有序流動,使經(jīng)營權(quán)進(jìn)入市場,發(fā)展規(guī)模林業(yè)產(chǎn)業(yè)。

        (二)完善森林保險(xiǎn)體系

        一是持續(xù)擴(kuò)大森林保險(xiǎn)范圍,將發(fā)揮生態(tài)效益的所有森林資源都納入保險(xiǎn)范圍。二是積極爭取各級財(cái)政部門加大森林保險(xiǎn)的補(bǔ)貼,提高其保險(xiǎn)額度,使受損的農(nóng)戶享有充分保險(xiǎn)保障。三是探索適合地方特色的森林保險(xiǎn)類型,如林火保險(xiǎn)、核桃種植保險(xiǎn)、杏種植保險(xiǎn)等,使林木保險(xiǎn)在產(chǎn)業(yè)融資中發(fā)揮了更大的作用。四是優(yōu)化保險(xiǎn)業(yè)務(wù),簡化保費(fèi)、理賠程序和材料,縮短保費(fèi)時(shí)限,擴(kuò)大保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍。

        (三)構(gòu)建多元化林業(yè)融資體系

        林業(yè)維系著生態(tài)環(huán)境的安全同時(shí)也為社會生產(chǎn)生活提供木材和林產(chǎn)品,其重要性不言而喻。資金是促進(jìn)林業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料,林業(yè)投資回收周期長、投資風(fēng)險(xiǎn)大、生態(tài)效益存在難以量化的外部性,以及林區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低和農(nóng)民收入較少的現(xiàn)狀決定了必須要建立一個(gè)政府財(cái)政支持、銀行貸款、林業(yè)基金和社會經(jīng)濟(jì)組織投資的多元化的林業(yè)融資體系,探索符合林業(yè)經(jīng)濟(jì)特征的融資方式,如林業(yè)小額貸款、林權(quán)抵押貸款、林農(nóng)擔(dān)保貸款、林業(yè)聯(lián)保貸款等。林業(yè)貸款不僅要實(shí)現(xiàn)量的增長同時(shí)還需兼顧與林業(yè)生產(chǎn)周期相匹配的貸款期限,靈活的貸款償還方式以減輕涉林經(jīng)營者的還貸壓力。創(chuàng)新融資方式也可以充分利用碳市場,通過參與碳匯交易實(shí)現(xiàn)林業(yè)開發(fā)資金自籌的功能。

        (四)加大地方財(cái)政補(bǔ)助

        通過爭取中央及湖北省以生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问郊哟髮疑鷳B(tài)功能區(qū)的恩施州的轉(zhuǎn)移支付力度,提供保護(hù)綠水青山的公共財(cái)政能力;通過林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金,扶持發(fā)展林業(yè)合作社、林業(yè)大戶、家庭林場等新型經(jīng)營主體;培育壯大林業(yè)龍頭企業(yè),發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用,鼓勵(lì)林業(yè)龍頭企業(yè)通過“公司+農(nóng)戶+基地”“公司+合作社+農(nóng)戶+基地”等經(jīng)營模式與農(nóng)戶構(gòu)建緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

        (五)發(fā)展特色林業(yè)經(jīng)濟(jì)

        經(jīng)濟(jì)林是一種以生產(chǎn)果類、食用油料、飲料、調(diào)劑品、工業(yè)材料和藥物為主的林木,是森林資源重要組成部分。要堅(jiān)持政府支持、因地制宜、立體發(fā)展和社會參與原則,制定產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展特色林業(yè)經(jīng)濟(jì),積極培養(yǎng)種植大戶、家庭林場和專業(yè)合作社等新的經(jīng)營主體,推行適度規(guī)模的經(jīng)濟(jì)林,大力推進(jìn)中藥材種植、木本油料和珍貴林木儲備建設(shè),開發(fā)生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、農(nóng)業(yè)采摘等項(xiàng)目,促進(jìn)農(nóng)民增收致富。

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