解永照，余曉龍

（1. 中國人民大學法學院，北京 100872；2. 山東警察學院警用技術(shù)與裝備創(chuàng)新研究中心，山東 濟南 250200；3. 山東法官培訓學院，山東 濟南 250013）

隨著《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）及相關(guān)司法解釋的修訂完善，環(huán)境公益訴訟制度在中國已經(jīng)基本建立起來，對依法保護各類環(huán)境公共利益起到基礎(chǔ)性制度作用。在圍繞各領(lǐng)域環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計中，海洋環(huán)境領(lǐng)域的問題較為特殊，引發(fā)了對海洋環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計科學性和規(guī)范性的持續(xù)探討。產(chǎn)生這一問題的直接原因在于《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）第89 條第2 款設(shè)計的粗疏及對該規(guī)定的不同理解。根據(jù)該規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求（該款規(guī)定的訴訟類型以下簡稱“索賠訴訟”）。據(jù)此，難以明確判斷海洋環(huán)境監(jiān)管部門在公益訴訟制度體系中的地位，也難以把握其與《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》規(guī)定的機關(guān)和社會組織提起的環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系。加之其他相關(guān)政策和立法并未對該問題作出正面回應(yīng)，導(dǎo)致海洋環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟制度始終處于“猶抱琵琶半遮面”和“欲說還休”的窘境。審判實踐中，多傾向于將該條款理解為海洋環(huán)境監(jiān)管部門排他性公益訴訟權(quán)利力的制度規(guī)定，把社會組織針對海洋環(huán)境保護提起的環(huán)境公益訴訟排除在外、不予受理，限制了環(huán)境公益訴訟制度在海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的應(yīng)有功能，也造成了對相關(guān)制度規(guī)定理解的困難。

基于對司法實踐的反思，現(xiàn)有研究多以《海洋環(huán)境保護法》第89 條第2 款規(guī)定內(nèi)容為對象，從社會組織具有環(huán)境公益訴訟原告資格的角度進行辯駁，其基本思路系將《海洋環(huán)境保護法》第89 條第2 款的規(guī)定推演為海洋環(huán)境公益訴訟［1］，并以此作為討論的前提進行后續(xù)分析。從現(xiàn)行制度設(shè)計角度看，環(huán)境公益訴訟與該款規(guī)定的訴訟類型不能等同對待，否則將混淆環(huán)境公益訴訟的制度內(nèi)涵和救濟要義，也將消解由海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起索賠訴訟的制度設(shè)計意義。其他將該款規(guī)定的訴訟類型理解為私益訴訟［2］、國益訴訟［3］的研究，雖然論述皆有一定道理，但囿于利益分析法在該領(lǐng)域的失靈，難以將國家生態(tài)環(huán)境利益與社會公共利益嚴格區(qū)分開來［4］，使得探討的基礎(chǔ)背離了對現(xiàn)行制度規(guī)定的一般理解，造成了海洋環(huán)境公益保護制度體系割裂。如果將該款規(guī)定的訴訟類型排除于環(huán)境公益訴訟之外，則社會組織針對海洋環(huán)境公益保護提起的訴訟在現(xiàn)行制度體系下如何理解、是否存在制度空間，或者進一步講，如何在承認海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起索賠訴訟優(yōu)先性的同時，從制度上明確社會組織的地位，包括操作層面的介入情形、功能互補、機制銜接，更好地發(fā)揮公益保護補充性作用，都有待深入細致的探討。

1 海洋環(huán)境公益訴訟的實踐樣態(tài)及制度成因

當前，海洋環(huán)境公益訴訟發(fā)展受限，導(dǎo)致海洋環(huán)境公益保護相關(guān)訴訟制度和管理制度的功能受損、秩序混亂。問題產(chǎn)生的制度根源在于海洋環(huán)境公益訴訟的制度錯位和訴訟體系的不健全。

1.1 訴訟主體制度限制導(dǎo)致保護能力不足

一是社會組織在海洋環(huán)境公益訴訟中的地位受限?！董h(huán)境保護法》明文規(guī)定的社會組織提起公益訴訟制度在《海洋環(huán)境保護法》中未能得到應(yīng)有體現(xiàn)。根據(jù)當前司法實踐對海洋環(huán)境保護法律適用的普遍性理解，社會組織并非海洋環(huán)境公益訴訟的適格主體，無權(quán)提起海洋環(huán)境公益訴訟［5］。從現(xiàn)行訴訟制度體系看，海洋環(huán)境監(jiān)管部門是海洋環(huán)境公益的主要維護者，只能由其提起公益保護訴訟，容易導(dǎo)致職責疏漏、推諉，擠壓環(huán)境公益訴訟提起的空間，不利于海洋環(huán)境的全面保護。海洋環(huán)境保護的專業(yè)性強，涉及范圍廣，加入社會組織的力量是一種恰當?shù)闹贫冗x擇。同時，從條文規(guī)定內(nèi)容看，《海洋環(huán)境保護法》雖對海洋環(huán)境公益保護的原告資格加以限定，但根據(jù)環(huán)境保護一般性訴訟制度規(guī)定，并未排除其他主體通過索賠訴訟之外的訴訟手段維護海洋環(huán)境公益。對海洋環(huán)境污染與生態(tài)破壞這一同時關(guān)涉社會公共利益與國家利益的事項，不能僵化理解《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，排除其他相關(guān)法律規(guī)范的適用。司法實踐中，部分法院為繞開現(xiàn)行規(guī)定的限制，采取了“打擦邊球”的做法，以期為社會組織公益訴訟功能發(fā)揮提供法解釋的空間。比如在鎮(zhèn)江市漁政監(jiān)督支隊訴韓國開發(fā)銀行投資公司通海水域環(huán)境民事公益訴訟一案中，武漢海事法院的裁判文書說理部分繞開了直接認定海洋環(huán)境公益訴訟主體資格的立法限定，轉(zhuǎn)而認定起訴人為事業(yè)法人單位，其非海洋環(huán)境監(jiān)管部門也非法律規(guī)定的社會組織，因此提起環(huán)境民事公益訴訟缺乏法律依據(jù)。這一判決暗含社會組織可以提起海洋環(huán)境公益訴訟的思路［6］，或者至少說，沒有將社會組織排除在可以提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體范圍之外。但是，該種探索僅具有個案意義，因未能正面回應(yīng)現(xiàn)行制度性問題，無法形成普遍性的訴訟規(guī)則。

二是檢察機關(guān)介入環(huán)境公益訴訟程序制度不完備。在我國現(xiàn)行體制和制度模式下，檢察機關(guān)具有其他訴訟主體所不具備的獨特法律地位，也具有更加多元的訴訟手段和強大的訴訟能力。目前，對檢察機關(guān)進入海洋環(huán)境公益訴訟審判階段的制度規(guī)范相對健全，但對審理階段之前和之后兩端的制度規(guī)范和程序設(shè)計相對薄弱，亟須補強，以更加充分地發(fā)揮檢察公益保護職能作用，以較小的制度資源和代價實現(xiàn)海洋環(huán)境公益保護的制度目標，完成與審判程序的有效銜接。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機關(guān)主要可以通過兩類途徑進入海洋環(huán)境公益訴訟程序，一種途徑是通過“督促起訴”的方式，在滿足相應(yīng)條件的情況下進入訴訟程序；另一種途徑是通過“支持起訴”的方式，加入到相關(guān)訴訟程序之中。作為法律監(jiān)督機關(guān)身份存在的檢察機關(guān)，在兩類方式進入訴訟程序中還存在操作流程不清晰的突出問題。總體來看，檢察機關(guān)的海洋環(huán)境公益訴訟法律監(jiān)督職能存在事前、事中監(jiān)督缺位和事后監(jiān)督不力的困境。同時，海洋環(huán)境公益訴訟中存在民事、行政、行政附帶民事等多元訴訟流程，檢察機關(guān)在提起公益訴訟時，對相應(yīng)訴訟程序行使的選擇權(quán)并無一定之規(guī)，檢察權(quán)能的最優(yōu)選項和各項檢察手段的銜接配合也不順暢。以檢察機關(guān)提起訴訟前的公告與檢察建議的發(fā)出為例，在海洋環(huán)境民事公益訴訟前，檢察機關(guān)往往發(fā)出公告督促有起訴權(quán)的機關(guān)或者社會組織提起公益訴訟，但公告本身帶有一種通告周知的性質(zhì)，被公告者是否采取積極訴訟措施難以保證。特別是在海洋環(huán)境保護領(lǐng)域，作為海洋環(huán)境監(jiān)管部門的法定訴訟主體按照該類程序要求予以回應(yīng)，難以起到應(yīng)有的督促效果，也沒有制度之外的實踐操作規(guī)則的約束。而對于海洋環(huán)境行政公益訴訟前發(fā)出的檢察建議，因走“公對公”的程序，實際上對海洋環(huán)境監(jiān)管部門施加了不小的壓力，但由于并未有操作規(guī)程的指引，導(dǎo)致檢察機關(guān)訴訟前的程序權(quán)力存在失范的風險。

1.2 訴訟程序銜接不暢消解公益訴訟應(yīng)有效能

一是海洋環(huán)境公益保護各類型訴訟程序銜接不暢。環(huán)境公益訴訟既有民事公益訴訟與行政公益訴訟之分，也有行政附帶民事與刑事附帶民事等訴訟形態(tài)之別。在法院受理的海洋環(huán)境公益訴訟相關(guān)案件中，民事公益訴訟與行政公益訴訟的情形較為明確，但行政附帶民事與刑事附帶民事公益訴訟規(guī)定還不完善，也缺乏細致的操作規(guī)程，導(dǎo)致海洋環(huán)境公益訴訟的銜接性問題。以海洋環(huán)境民事公益訴訟與行政公益訴訟的銜接為例，其一，兩類案件的立案標準與受理難度差別較大。環(huán)境民事公益訴訟立案標準明確，法院受理基本不存在障礙；環(huán)境行政公益訴訟中，因?qū)ω撚泄芾砺氊煹暮Ｑ蟓h(huán)境監(jiān)管部門怠于履職和造成海洋環(huán)境污染的因果關(guān)系認定困難，導(dǎo)致法院在立案階段對相關(guān)標準把控較嚴。其二，在海洋環(huán)境民事公益與行政公益訴訟實踐中，尚未建立一套通用的證據(jù)采信與司法鑒定程序標準，在不同程序中的起訴，仍然要分別進行相應(yīng)舉證與司法鑒定，增加了當事人訴累。海洋環(huán)境民事公益訴訟中原告舉證責任雖然采取倒置原則，但在證明力度的減輕上仍未達到行政公益訴訟舉證責任倒置的程度?？紤]到海洋環(huán)境污染的隱蔽性和損害認定的專業(yè)性，參照行政公益訴訟的做法，民事公益訴訟中建立徹底的舉證責任倒置分配規(guī)則條件已經(jīng)成熟。其三，尚未建立海洋環(huán)境民事公益訴訟與行政公益訴訟的裁判結(jié)果互認制度，導(dǎo)致裁判結(jié)果互通性不足。對民事公益訴訟中某些成熟的裁判做法，如恢復(fù)原狀、替代性生態(tài)補償?shù)?，行政公益訴訟裁判時可借鑒采納以節(jié)約一次性訴訟程序資源，避免程序空轉(zhuǎn)。而行政公益訴訟中確定的損失數(shù)額，可在民事公益訴訟中直接認定作為索賠依據(jù)。但這些在實踐中并未得到普遍認可，個案裁判的差異較大。

二是海洋環(huán)境監(jiān)管部門與檢察機關(guān)公益訴訟銜接機制不健全。主要表現(xiàn)在：其一，法律監(jiān)督機制不健全。檢察監(jiān)督僅限于訴訟程序，此后的索賠與修復(fù)過程因主導(dǎo)權(quán)在海洋環(huán)境監(jiān)管部門，檢察監(jiān)督?jīng)]有介入點，易出現(xiàn)案子贏了，環(huán)境損害修復(fù)仍然不到位的情況。其二，督促起訴制度強制性不足。檢察機關(guān)沒有針對性的立案審查權(quán)限，不能依職權(quán)或申請對海洋環(huán)境監(jiān)管部門作出的不提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臎Q定進行立案審查。即使決定不當，檢察機關(guān)也難以強制相關(guān)海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起訴訟。其三，檢察機關(guān)的支持起訴制度存在缺漏。除提供法律建議、司法咨詢等較為形式化的幫助外，在證據(jù)固定、經(jīng)費支持、訴求完善、協(xié)助確定索賠主體等方面欠缺支持。

1.3 海洋環(huán)境監(jiān)管部門角色失位引發(fā)功能性問題

在保護海洋生態(tài)環(huán)境方面，海洋環(huán)境監(jiān)管部門擔當相互關(guān)聯(lián)的“兩種角色”：一種角色是行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)的主管機關(guān)，另一種角色是代表國家提起損害賠償?shù)脑V訟主體。兩種角色各有作用范圍，應(yīng)當相互配合。但是，因制度設(shè)計的粗疏，“兩種角色”銜接還不夠順暢，甚至存在角色“偷換”、消解制度效果的現(xiàn)象。比如，海洋環(huán)境監(jiān)管部門基于履職考核考慮消極行使行政職權(quán)，轉(zhuǎn)而依靠訴訟途徑解決問題，將本屬于自己的職責“推”向訴訟程序，導(dǎo)致海洋環(huán)境污染的擴大化；或者不考慮對海洋環(huán)境的實際保護效果，僅僅依靠行政制裁措施，對環(huán)境本身的損害不及時提起訴訟加以保護，導(dǎo)致環(huán)境修復(fù)問題難以得到解決。諸如此類，不進行細化的制度機制設(shè)計，將難以實現(xiàn)訴求的協(xié)調(diào)和對海洋環(huán)境利益的全面保護。實踐中，存在的問題主要有兩類：

一是海洋環(huán)境監(jiān)管部門怠于提起索賠訴訟，導(dǎo)致環(huán)境損害得不到及時救濟。海洋環(huán)境監(jiān)管部門是維護海洋環(huán)境、保障海洋生態(tài)安全的法定職責主體，海洋污染事故的發(fā)生或多或少都與監(jiān)管部門的不作為存在關(guān)系。因監(jiān)管不力原因?qū)е碌暮Ｑ蟓h(huán)境污染案件中，監(jiān)管部門為避免其責任被公開，傾向于采取內(nèi)部處理方式而擱置訴訟解決辦法。作為管理權(quán)行使部門，可以運用行政權(quán)力對有關(guān)責任人員進行處理，如責令責任人限期治理海洋污染或責令其停業(yè)整頓等。在賦予海洋環(huán)境監(jiān)管部門行政權(quán)力的同時賦予其排他性的公益保護訴權(quán)，如果訴訟程序設(shè)置不規(guī)范，海洋環(huán)境監(jiān)管部門很容易出現(xiàn)怠于履行法定訴訟權(quán)利或履責不力的“兩端化”現(xiàn)象。同時，海洋環(huán)境監(jiān)管部門眾多，行政管理職能交叉重疊，多個行政主體均有提起訴訟的權(quán)利（力），其內(nèi)部沖突如果無法有效協(xié)調(diào)解決，極有可能成為訴訟提起的內(nèi)在掣肘，阻礙訴訟的實際提起。

二是海洋環(huán)境監(jiān)管部門在海洋環(huán)境公益訴訟前置程序中履職不到位。環(huán)境公益訴訟中的前置程序能最大限度發(fā)揮行政手段在海洋環(huán)境保護中的作用，避免動輒提起訴訟造成的資源浪費與效能不彰。但實踐中存在行政權(quán)力失位問題，即海洋環(huán)境監(jiān)管部門傾向于將相關(guān)前置程序作為一個普通流程走完，在此過程中不作實質(zhì)性化解工作。司法權(quán)具有終局性，前置程序地位尷尬，即便通過前置程序向被訴對象和負有特定海洋環(huán)境監(jiān)管職責的部門發(fā)出通知，督促其糾正相關(guān)的環(huán)境侵權(quán)行為，因不具備司法強制效力，很難獲得實際解決效果。海洋環(huán)境監(jiān)管部門此時極易存在怠惰心態(tài)，因前置程序中的相關(guān)磋商工作意義不大，加之要做大量的工作準備，如程序相對方意愿不強烈，海洋環(huán)境監(jiān)管部門往往不再投入相應(yīng)的行政資源，而是將問題交由法院做出最終處理。這就導(dǎo)致“將一個‘強勢機關(guān)’ 解決不了的糾紛轉(zhuǎn)交給作為‘弱勢機關(guān)’ 的法院”［7］，既會助長相關(guān)行政機關(guān)的不作為，也使得海洋環(huán)境問題解決乏力。

2 索賠訴訟與海洋環(huán)境公益訴訟關(guān)系的討論前提和制度辨析

2.1 索賠訴訟與海洋環(huán)境公益訴訟性質(zhì)的討論前提與關(guān)系辨析

2.1.1 合適的討論基點

從現(xiàn)有研究情況看，涉及海洋環(huán)境公益訴訟與索賠訴訟區(qū)別的討論主要集中在兩類訴訟所保護法益的區(qū)別上。具有辨別難度的觀點是將索賠訴訟所保護的法益界定為國家利益，即海洋環(huán)境監(jiān)管部門維護的是國家作為權(quán)利主體所享有的海洋利益，提起的訴訟屬于國家海洋環(huán)境利益訴訟［3］。這樣的研究從理論推演角度似乎說得通，關(guān)注到了索賠訴訟與環(huán)境公益訴訟的內(nèi)在差別，并與傳統(tǒng)私益訴訟有效區(qū)別開來。但具體到制度解釋和實踐操作上仍然存在難以解決的問題。一方面，國家利益與公共利益之間界限并不明確，特別是對生態(tài)環(huán)境這類“公共產(chǎn)品”而言，更是難以區(qū)分。海洋環(huán)境資源除作為國有資產(chǎn)存在之外，其生態(tài)功能還具有全民共享性，為不特定主體所享有，具有社會性、公益性，該特點與基本不具有生態(tài)功能的國有資產(chǎn)如國家文物，存在顯著區(qū)別，此時的國家利益與公共利益顯然不能截然分開。另一方面，索賠訴訟針對的是“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)”的情形，其中的“海洋生態(tài)、海洋保護區(qū)”價值和功能不能為國家作為資產(chǎn)管理者的身份所完全涵蓋，很大程度上指向了環(huán)境公益訴訟的制度目標。至于通過索賠訴訟這類“私益訴訟”［2］實現(xiàn)環(huán)境公益保護目標的認識，因索賠訴訟提起主體差別及責任承擔方式與私益訴訟的顯著區(qū)別而無法成立。

為此，有必要另辟蹊徑找尋解釋力強、操作性強的研究思路。實際上，這樣的區(qū)分并不復(fù)雜，可以通過兩類訴訟提起條件和責任承擔方式方面的典型差異予以區(qū)別，按照法解釋學的恰當理解對兩類訴訟的適用條件作出科學判斷。

2.1.2 關(guān)系差異的制度表現(xiàn)

首先，就提起條件及責任方式而言，兩者具有明顯差異。理由有三：①索賠訴訟與公益訴訟皆有存在之必要，可共生于現(xiàn)有制度體系之中。海洋環(huán)境公益保護不應(yīng)局限于“已經(jīng)造成重大損害”的情形。傳統(tǒng)法律上的損害是指“不利益受害人的客觀真實的事實，具有‘不利性’ ”［8］。以預(yù)防性為特點的環(huán)境公益訴訟對傳統(tǒng)法上的損害概念有所拓展，充實了損害的內(nèi)涵，體現(xiàn)了風險預(yù)防的理念，其將帶有不確定性的重大環(huán)境風險作為損害救濟的條件。這樣的思路已經(jīng)反映到《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）之中。根據(jù)《解釋》第1 條的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟是“對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起的訴訟”。與《解釋》規(guī)定不同的是，《海洋環(huán)境保護法》第89條第2 款僅針對“給國家造成重大損失”的情形，而不包括“具有損害社會公共利益重大風險”的情形。上述規(guī)定的法理邏輯與環(huán)境公益訴訟并不相同，救濟的利益存在差異。②環(huán)境公益訴訟與索賠訴訟在責任承擔方面存在功能的交叉互補?！督忉尅返?8 條確立了“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉”等民事責任，而索賠訴訟只有“賠償損失”一種形態(tài)。實際上，在包括海洋生態(tài)環(huán)境損害在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境案件中，基于對生態(tài)環(huán)境及時有效救濟的考慮，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為著眼點，注重判令侵權(quán)人承擔限期修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的責任［9］。賠償損失的責任承擔形式往往難以涵蓋所欲求保護的海洋環(huán)境公益。即便對于涵蓋利益范圍更廣的省、市地級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而言，其雖既可以從國家對自然資源的所有者角度提起訴訟，又可以針對破壞環(huán)境造成公共利益損害的角度提起訴訟，但對生態(tài)環(huán)境保護有遺漏的仍可以由環(huán)境公益訴訟來補充［10］。在這方面，部分法院已出臺了相關(guān)規(guī)定。比如《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》確定的試點地區(qū)之一的山東省高院就出臺了《關(guān)于辦理省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》規(guī)定，省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，不影響社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?？梢姡幢愣贾赶颦h(huán)境公益的各訴訟類型之間，也存在功能上的交叉互補，對任何一種訴訟絕對化處理都可能存在利益保護的不周延問題。③通過索賠訴訟取得的損害賠償雖然用于對環(huán)境資源的恢復(fù)，但與以環(huán)境修復(fù)優(yōu)先的責任承擔要求仍有一定區(qū)別，規(guī)定旨趣存在明顯差異。損害賠償數(shù)額代表的不僅包括純粹的生態(tài)環(huán)境功能損害和恢復(fù)費用，也包括作為資產(chǎn)性概念的資源財產(chǎn)價值。從國家作為國有資產(chǎn)所有人角度提出的索賠訴訟，主要指向海洋生態(tài)環(huán)境的“資產(chǎn)”屬性。而修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責任形式則直接指向生態(tài)環(huán)境的“生態(tài)”屬性。后者強調(diào)優(yōu)先實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，只有在修復(fù)客觀不能時才考慮替代性賠償?shù)拇胧?/p>

其次，就制度定位與規(guī)定內(nèi)容而言，涉及法律并非一般法與特殊法的關(guān)系。理由有二：①從相關(guān)司法裁判情況看，否定社會組織具備提起海洋環(huán)境公益訴訟資格的主要理由是《海洋環(huán)境保護法》與《環(huán)境保護法》屬特別法與一般法的關(guān)系。在海洋環(huán)境保護方面，對兩部法律均有相類規(guī)定的，一般應(yīng)當優(yōu)先適用作為特別法的《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，進而排除了社會組織提起訴訟的可能。這樣的認識存在制度理解方面的偏差。如前文所述，索賠訴訟是與環(huán)境公益訴訟不能完全等同的訴訟類型，如果單就索賠訴訟而言，在判斷社會組織能否針對“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失”的情形對責任者提出損害賠償要求時，可以根據(jù)特別法與一般法的關(guān)系認定社會組織并非適格主體。但是，在《海洋環(huán)境保護法》未規(guī)定規(guī)范意義上的環(huán)境公益訴訟前提下，社會組織根據(jù)《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》等規(guī)定的“環(huán)境公益訴訟”條款提起海洋環(huán)境公益訴訟，則不宜按照一般法與特殊法的關(guān)系規(guī)則處理。從法律適用角度，《海洋環(huán)境保護法》的特殊法地位主要限于“索賠訴訟”領(lǐng)域，對于海洋環(huán)境公益訴訟，則不再受到《海洋環(huán)境保護法》第89 條第2 款的限制，而應(yīng)根據(jù)《環(huán)境保護法》等的規(guī)定，將海洋這類“環(huán)境”要素納入公益訴訟保護的范圍，直接適用環(huán)境公益訴訟的規(guī)定進行處理，如此方能實現(xiàn)良好的制度秩序，更好地保護海洋生態(tài)環(huán)境。②司法實踐的已有做法也印證了一般法與特殊法規(guī)則處理的不妥當或者矛盾之處。在檢察機關(guān)公益訴訟主體地位被最新修訂的《民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）確立之前，實踐中檢察機關(guān)提起的多起海洋環(huán)境公益訴訟已被成功受理，比如江蘇連云港市灌南縣人民檢察院訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司等海洋環(huán)境損害賠償案、湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院訴陽新網(wǎng)湖生態(tài)種養(yǎng)殖有限公司通海水域污染損害責任糾紛案。該類案件均為典型的海洋公益類訴訟案件，檢察機關(guān)可以提起海洋環(huán)境公益訴訟而環(huán)保組織卻無權(quán)提起顯然違背了司法適用的統(tǒng)一性［11］，也對一般法與特別法的不當認識提出了現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

2.2 索賠訴訟的“準環(huán)境公益訴訟”制度定位

長期以來，學界對索賠訴訟的性質(zhì)認識不統(tǒng)一。有觀點認為，這是少有的直接明確了行政機關(guān)提起民事公益訴訟的制度規(guī)定［12］；有觀點將其與現(xiàn)行法律規(guī)定的環(huán)境公益訴訟明確區(qū)別開來，認為該種損害賠償要求并未指向?qū)κ軗p生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，本質(zhì)上還是一種民法思維模式下的責任承擔形式［13］；還有觀點認為該類訴訟屬于私益訴訟，但卻可以實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟保護環(huán)境的目的［2］。在這個問題上，將索賠訴訟界定為“準環(huán)境公益訴訟”符合公益訴訟基本法理，有利于理順司法實踐層面的錯綜關(guān)系。

首先，該條規(guī)定不屬于私益訴訟。從索賠主體看，是代表公共利益的國家參與訴訟，具體實施主體是行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門；從侵害法益看，是“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)”造成的國家利益損失，并非傳統(tǒng)的人身、財產(chǎn)權(quán)益。同時，在針對污染海洋生態(tài)環(huán)境提起損害賠償?shù)陌咐校埱筚r償?shù)臄?shù)額主要是海洋生態(tài)環(huán)境利益的損失。如“塔斯曼海”油污案中，天津海事法院對于海洋環(huán)境容量損失及其生物修復(fù)研究經(jīng)費等訴訟請求予以支持；康菲溢油案中，國家海洋局北海分局代表國家與污染者通過庭外和解談判，也獲得了海洋生態(tài)損害賠償。由此，對海洋生態(tài)環(huán)境損害的救濟程序主要是公益類型的訴訟程序而非傳統(tǒng)的私益訴訟程序。

其次，該條規(guī)定具有公益訴訟的特點又不完全等同于環(huán)境公益訴訟。如前述分析，與私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟具有顯著的預(yù)防性特點。對此，《解釋》第1條明確規(guī)定，“具有損害社會公共利益重大風險”的行為也應(yīng)當納入公益訴訟提起的范圍。針對“具有損害社會公共利益重大風險”的環(huán)境公益訴訟案件受理，目前雖然數(shù)量較小，但已經(jīng)有所突破，并且從最高人民法院環(huán)資庭法官的態(tài)度也可以發(fā)現(xiàn)，推動預(yù)防原則甚至探索風險原則在我國的適用都是被提倡的［14］。《海洋環(huán)境保護法》針對海洋生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定的訴訟類型顯然不具有環(huán)境法治意義上的預(yù)防性特點和要求，因此與通常認為的環(huán)境公益訴訟存在明顯區(qū)別。由此，基于環(huán)境國益訴訟與環(huán)境公益訴訟在訴訟實施權(quán)配置原理方面存在的根本區(qū)別，應(yīng)當從理論和制度層面予以區(qū)別對待［7］。明晰索賠訴訟較之于環(huán)境公益訴訟的內(nèi)在特點，有利于避免混淆相關(guān)訴訟類型的關(guān)系，為海洋環(huán)境公益訴訟正本清源，提供社會組織依法介入的制度空間。

最后，索賠訴訟有別于一般民事訴訟的提起規(guī)則。民事訴訟奉行“不告不理”的原則。原告基于民事訴訟權(quán)利的可放棄性，既可以針對生態(tài)環(huán)境受損的行為提起訴訟，也可以選擇不提起訴訟。但是，在海洋環(huán)境監(jiān)管部門代表國家提起損害賠償?shù)脑V訟中，以原告身份存在的海洋環(huán)境監(jiān)管部門，其在訴訟中行使權(quán)利應(yīng)本著審慎原則。該權(quán)利既是提起訴訟的權(quán)利亦是其法定職責。按照“法有規(guī)定必須為”和“權(quán)力不得放棄行使”的基本法理，對損害海洋生態(tài)環(huán)境給國家造成重大損失的行為，海洋環(huán)境監(jiān)管部門不得擅自放棄通過提起訴訟的方式履行法定職責。因此，其訴權(quán)處分應(yīng)受到嚴格限制，這與一般民事訴訟的提起規(guī)則不同，也與社會組織提起環(huán)境公益訴訟的規(guī)則存在明顯差異。

綜上，索賠訴訟本身帶有環(huán)境公益訴訟的特點，系對海洋環(huán)境公益保護的訴訟類型，但又有別于環(huán)境公益訴訟，與傳統(tǒng)的私益訴訟也存在不小的差異，因此將索賠訴訟界定為“準環(huán)境公益訴訟”既符合環(huán)境基本法理也便于準確把握。

3 海洋環(huán)境公益保護各類型訴訟的功能整合與體系優(yōu)化

3.1 海洋環(huán)境公益訴訟程序銜接制度優(yōu)化

3.1.1 相關(guān)主體提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的程序與順位

在提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的程序與順位問題上，首先需要把握一個原則，即應(yīng)當實現(xiàn)對海洋環(huán)境公益的閉環(huán)式保護。一是強化海洋環(huán)境監(jiān)管部門對海洋環(huán)境公益的訴訟保護。無論是從現(xiàn)有的制度規(guī)定還是實際訴訟能力角度，都應(yīng)當堅持海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起索賠訴訟的優(yōu)先性。對發(fā)生海洋生態(tài)環(huán)境損害的，應(yīng)當先由海洋環(huán)境監(jiān)管部門負責提起訴訟。社會組織和個人可以向海洋環(huán)境監(jiān)管部門提供損害海洋生態(tài)環(huán)境的線索或者提出意見建議，對社會組織或個人提供線索但海洋環(huán)境監(jiān)管部門沒有提起訴訟的，海洋環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)當說明理由。作為對社會組織和個人監(jiān)督權(quán)的回應(yīng)，可以對審查認定程序進行司法化改造，對此可以借鑒歐盟《環(huán)境責任指令》的做法，允許社會公眾就適格原告拒絕提起生態(tài)（環(huán)境）損害賠償訴訟的決定主張司法審查［15］。對于社會組織提供線索且有意愿參加訴訟的，應(yīng)當允許其作為支持起訴方參與到海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起的索賠訴訟中，既能起到補強海洋環(huán)境監(jiān)管部門訴訟能力的作用，也能對海洋環(huán)境監(jiān)管部門的訴訟行為進行近距離監(jiān)督。檢察機關(guān)則通過支持海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起訴訟或者以檢察建議手段對海洋環(huán)境監(jiān)管部門未及時提起訴訟的行為進行監(jiān)督。有必要明確的是，這里的檢察建議監(jiān)督的內(nèi)容不僅僅是海洋環(huán)境監(jiān)管部門的執(zhí)法行為，還應(yīng)當包括提起國家索賠的訴訟行為。由此，根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起索賠訴訟既是權(quán)利（力），也是法定職責，對不履行該職責的情形也應(yīng)當被檢察建議所覆蓋，接到檢察建議的海洋環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)當就不提起索賠訴訟予以回應(yīng)。

二是優(yōu)化其他主體提起海洋環(huán)境公益訴訟程序。在堅持索賠訴訟優(yōu)先的前提下，應(yīng)進一步明確海洋環(huán)境公益訴訟提起的情形和順位。其一，對于索賠訴訟無法涉及的利益，應(yīng)當允許其他主體提起訴訟，更好地滿足海洋生態(tài)環(huán)境預(yù)防性保護的需求。實踐中，為節(jié)約司法資源，提升審判效率，可以考慮在其他主體提起公益訴訟之前，向海洋環(huán)境監(jiān)管部門提出履職請求，督促其積極行使行政職權(quán)避免重大環(huán)境損害事件的發(fā)生，這與該類訴訟中請求“排除妨礙、停止侵害”等具有類似的法律效果。特別是對具有涉外因素的海洋生態(tài)環(huán)境損害案件，因影響面廣敏感度高，需要國家有關(guān)職能部門從政治、外交以及技術(shù)層面通盤考慮，尤其要注重發(fā)揮國家職能部門的作用，而不宜由社會組織徑行提起訴訟［16］。對拒不采取措施加以預(yù)防的，則應(yīng)當允許其他主體提起訴訟，以免海洋環(huán)境公益受到持續(xù)損害或遭受損害的重大風險。其二，對索賠訴訟訴請不足以保護海洋生態(tài)環(huán)境的，其他主體可以在未達成海洋生態(tài)環(huán)境保護的范圍內(nèi)提起環(huán)境公益訴訟，彌補環(huán)境污染侵權(quán)責任概念下對“海洋生態(tài)環(huán)境損害”救濟的空白［17］。而在“其他主體”的提起順位方面，主要涉及社會組織和檢察機關(guān)之間的關(guān)系?；诃h(huán)境公益訴訟主體分層次、遞進式的制度設(shè)計思路［18］，檢察機關(guān)更多起到督促、支持社會組織的作用，而不宜擅自越位“沖在”訴訟最前線。檢察機關(guān)可以發(fā)揮其支持起訴的作用，將前期掌握的證據(jù)材料依法移交給相關(guān)社會組織，或者出庭支持社會組織參與訴訟，補強社會組織的訴訟能力。

對環(huán)境行政公益訴訟，則應(yīng)當依據(jù)《行政訴訟法》第25 條第4 款的規(guī)定，由檢察機關(guān)按照法定程序提起。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，社會組織即便能夠提起公益訴訟，其權(quán)限范圍仍然較窄，在涉海領(lǐng)域只能提起環(huán)境民事公益訴訟。檢察機關(guān)提起公益訴訟則不受此限，其既可以提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，也可以提起海洋環(huán)境行政公益訴訟。鑒于《海洋環(huán)境保護法》對海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起訴訟的特別規(guī)定，允許社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟，能夠照顧到索賠訴訟難以深入的領(lǐng)域。基于此，建議將檢察機關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟主要定位在行政公益訴訟領(lǐng)域，這既是檢察公益訴訟督促功能的體現(xiàn)，也是檢察公益訴訟的發(fā)力點［19］。由此，應(yīng)實現(xiàn)檢察機關(guān)由督企向督政的轉(zhuǎn)變，進一步發(fā)揮檢察監(jiān)督的實效［20］。

3.1.2 海洋環(huán)境民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇與配合

在海洋環(huán)境保護領(lǐng)域，民事公益訴訟和行政公益訴訟各有存在空間和作用范圍。民事公益訴訟直指海洋環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為，具有訴訟精準“靶向”之效果。行政公益訴訟側(cè)重監(jiān)督行政機關(guān)不作為、亂作為，具有“撬動”行政權(quán)力保護海洋生態(tài)環(huán)境之功效。但兩者也存在相互銜接配合乃至轉(zhuǎn)化的問題。例如，面對海洋環(huán)境污染風險，海洋環(huán)境監(jiān)管部門未作出行政處理，檢察機關(guān)就該不作為行為提起行政公益訴訟，這期間，社會公益組織或檢察機關(guān)可否提起環(huán)境民事公益訴訟，法律未作明確規(guī)定。若民事公益訴訟需待行政公益訴訟審結(jié)后提起，法院判令海洋環(huán)境監(jiān)管部門限期履行職責，因未對污染風險采取必要防治措施，這期間污染可能繼續(xù)加劇，不利于海洋生態(tài)環(huán)境的及時保護；若兩者可同時分別進行，民事公益訴訟支持了原告的訴訟請求，行政公益訴訟判令海洋環(huán)境監(jiān)管部門限期履行職責，民事公益訴訟的判決是否會架空行政公益訴訟的判決結(jié)果，這一系列問題需要科學的制度設(shè)計予以理順。

就海洋生態(tài)環(huán)境損害而言，對僅具有損害海洋環(huán)境公益重大風險的，行政機關(guān)怠于履行監(jiān)管職責，則提起環(huán)境行政公益訴訟宜為優(yōu)先選擇?！坝捎诃h(huán)境行政可以更早、更廣地防范重大環(huán)境風險，因此，公益訴訟的重心亦似有必要向行政公益訴訟轉(zhuǎn)移”［6］。通過行政公益訴訟訴前程序功能發(fā)揮，能夠起到督促行政機關(guān)注意，對類似違法行為進行重點督查監(jiān)管，規(guī)范涉海環(huán)境行為的明顯優(yōu)勢。此時，提起環(huán)境民事公益訴訟雖然在法律上不存在障礙，但應(yīng)當以提起環(huán)境行政公益訴訟為最優(yōu)選擇。鑒于《海洋環(huán)境保護法》第89 條第2 款“已經(jīng)造成重大損失”方可提起訴訟的規(guī)定，為避免固守該條規(guī)定引發(fā)的海洋環(huán)境公益救濟不能的困境，可以通過提起行政公益訴訟的方式解決。后者在現(xiàn)行立法上已經(jīng)得到明確支持。根據(jù)2017年修訂的《行政訴訟法》第25 條第4 款的規(guī)定，人民檢察院在履職過程中發(fā)現(xiàn)對海洋在內(nèi)的環(huán)境資源保護、國有資產(chǎn)保護負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)不作為、使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當督促其履行職責或者提起行政公益訴訟。該條規(guī)定中的“環(huán)境資源保護”“國有財產(chǎn)保護”以及“行政機關(guān)不作為”與《海洋環(huán)境保護法》第89 條第2 款規(guī)定的“給國家造成重大損失”“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”的要件要求是相互匹配的。

在提起海洋環(huán)境行政公益訴訟的過程中，應(yīng)對被訴海洋環(huán)境監(jiān)管部門是否履行法定海洋環(huán)境保護職責進行全面審查。在這方面，現(xiàn)有制度規(guī)定并不具體，操作性規(guī)則主要體現(xiàn)在已有的判例之中。比如在最高人民法院發(fā)布的2019年度人民法院環(huán)境資源典型案例——文昌市人民檢察院訴文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局海洋行政公益訴訟案中，提出了判定被訴行政機關(guān)是否正確履行法定監(jiān)管職責的標準。該判決認為，被告對在禁漁期內(nèi)非法設(shè)置定置網(wǎng)的漁民僅以懸掛告示牌的方式要求其自行拆除定置網(wǎng)，在查處非法捕撈作業(yè)的漁船時未將違法定置網(wǎng)作為隨案證據(jù)保存，也未將犯罪線索移送給偵查機關(guān)，上述行為均屬于未嚴格依照法律規(guī)定正確履行監(jiān)管職責。

據(jù)此，在海洋環(huán)境行政公益訴訟案中，判定海洋環(huán)境監(jiān)管部門是否履行法定職責可以從以下幾個層面而進行：一是行政監(jiān)管的內(nèi)容。主要從全面性上進行審查，比如法律規(guī)定海洋環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)當對海洋漁業(yè)資源、海洋生態(tài)環(huán)境進行保護，如果僅僅實現(xiàn)了對漁業(yè)資源的保護要求而未采取有效措施保護關(guān)聯(lián)海洋環(huán)境的，則屬于履行職責不全面。二是行政監(jiān)管的方式。法律賦予海洋環(huán)境監(jiān)管部門多種監(jiān)管權(quán)能，比如責令停止違法行為、罰款、采取補救措施等。如果海洋環(huán)境監(jiān)管部門未采取適當?shù)谋O(jiān)管方式，導(dǎo)致海洋環(huán)境公益遭受損害的，則屬于履行職責不適當。三是目標與手段的關(guān)系。如果海洋環(huán)境監(jiān)管部門采取的環(huán)境保護手段、方法、履行法定職責的內(nèi)容與欲達成的保護目標之間不匹配，不能有效保護海洋生態(tài)環(huán)境或者使得海洋生態(tài)環(huán)境遭受持續(xù)性損害，則應(yīng)當認定未正確履行法定職責。

對于同時提起行政公益訴訟和民事公益訴訟的，以行政公益訴訟為主，可以吸收提起民事公益訴訟的主體參與，在訴訟請求和證據(jù)支持等方面，充分利用民事公益訴訟主體的信息搜集和資源優(yōu)勢。如果對海洋生態(tài)環(huán)境已經(jīng)造成了重大損害，則環(huán)境民事公益訴訟的存在必不可少，此時單純依靠行政公益訴訟中督促行政機關(guān)履職的手段，已難以實現(xiàn)對海洋環(huán)境公益的保護。為此，對提起環(huán)境民事公益訴訟的，應(yīng)當按照民事公益訴訟程序依法審理，通過判決及時修復(fù)受損的海洋生態(tài)環(huán)境。審理中發(fā)現(xiàn)存在行政機關(guān)不作為等違法行為的，法院可以依法向主管部門的上級機關(guān)或者相應(yīng)的檢察機關(guān)發(fā)出司法建議，督促糾正違法行政行為；對提起環(huán)境行政公益訴訟并實現(xiàn)訴訟目的后仍然無法救濟的部分，應(yīng)當通過民事公益訴訟加以解決。在訴訟提起的方式上，針對已經(jīng)產(chǎn)生的海洋生態(tài)環(huán)境損害，建議采取環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的方式解決，以集中發(fā)揮行政公益訴訟和民事公益訴訟的功能。在具體判決時，應(yīng)當注意行政公益訴訟判決與民事公益訴訟判決的協(xié)調(diào)，對行政機關(guān)應(yīng)當履行職責的部分，應(yīng)當以判項全面確定，注意判決的實際效果。例如對應(yīng)當由行政機關(guān)積極履行職責的，不應(yīng)當僅僅判決違法了之。對民事公益訴訟判決的部分，則應(yīng)當兼顧行政公益訴訟；對行政公益訴訟判決已經(jīng)解決的問題，應(yīng)避免民事公益訴訟重復(fù)判決。

3.2 海洋環(huán)境監(jiān)管部門公益保護履職制度續(xù)造

首先，加強海洋環(huán)境監(jiān)管部門“兩種角色”的職能銜接。一是根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，注重適用責令停止違法行為、責令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等制裁措施以及必要的替代性履行措施，依法劃定以罰代管的禁止地帶，提前采取對海洋環(huán)境損害的減輕措施，制止對海洋環(huán)境的持續(xù)性損害。對拒不履行行政職權(quán)徑行提起損害賠償訴訟的，海洋環(huán)境監(jiān)管部門要在擴大的環(huán)境損害范圍內(nèi)承擔法律責任。二是拓展海洋環(huán)境監(jiān)管部門職權(quán)內(nèi)容，可以將磋商制度引入海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠程序并進行細化的制度設(shè)計。針對重大海洋環(huán)境污染、破壞的行為，既不提起賠償磋商，也不提起損害賠償訴訟的，明確其行政不作為的違法行為性質(zhì)。三是依法量化行政罰款中“直接損失”的數(shù)額標準。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》關(guān)于罰款數(shù)額的新規(guī)定，一方面充分利用新法在罰款數(shù)額規(guī)定上的開放性條款，加大罰款手段對損害海洋生態(tài)環(huán)境行為的震懾力度，扭轉(zhuǎn)“守法成本高、違法成本低”的局面；另一方面將罰款中的“直接損失”與后續(xù)存在的索賠訴訟或公益訴訟賠償?shù)犬a(chǎn)生的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償區(qū)別開來，避免各手段之間程序不清、界定不明造成的重復(fù)處罰等現(xiàn)象。四是優(yōu)化海洋生態(tài)環(huán)境損害的責任承擔形式。在海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，賠償體現(xiàn)的不僅包括資產(chǎn)性的損失，也包括生態(tài)性的損失。在提起損害賠償請求時，海洋環(huán)境監(jiān)管部門可以積極達成與侵害方的和解，及時救濟受到損害的海洋生態(tài)環(huán)境［21］。同時，探索促成侵害方積極履責的訴訟激勵措施，比如對侵害方積極投入修復(fù)受損環(huán)境的，可以減輕賠償責任。

其次，加強前置程序設(shè)置，充分發(fā)揮海洋環(huán)境監(jiān)管部門的手段和資源優(yōu)勢。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（2017年）（以下簡稱《改革方案》）規(guī)定了省級、市地級政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人主動磋商的工作機制。該規(guī)定的積極意義在于充分發(fā)揮行政機關(guān)的優(yōu)勢作用，更早地介入生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜，將對環(huán)境公益的保護時間提前，有利于提升保護的效果，同時也能避免動輒訴訟產(chǎn)生的司法資源浪費?！陡母锓桨浮冯m然規(guī)定涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，不適用方案規(guī)定，但其制度設(shè)計的思路有必要引入到對海洋生態(tài)環(huán)境的保護工作之中。作為一項制度性措施，磋商機制能夠充分發(fā)揮海洋環(huán)境監(jiān)管部門的職能作用，盡快實現(xiàn)對海洋環(huán)境公益的救濟。同時，磋商機制相比損害賠償訴訟具有更多的靈活性，可以實現(xiàn)更加多樣化的責任承擔方式，督促侵害者積極實施生態(tài)修復(fù)行為。具體而言，可以圍繞海洋環(huán)境監(jiān)管部門職責權(quán)限，進行海洋生態(tài)環(huán)境保護的前置程序設(shè)計，明確磋商機制在海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償中的地位。對發(fā)生海洋生態(tài)環(huán)境損害由特定海洋環(huán)境監(jiān)管部門處置的，應(yīng)當先進行積極磋商，明確磋商的依據(jù)、磋商范圍、決策程序以及磋商結(jié)果的公示要求，以實現(xiàn)磋商的規(guī)范化。磋商過程中，建議吸納專業(yè)組織、人員等參與，推動磋商的順利開展。同時，為固化磋商機制的成果，賦予磋商后續(xù)的強制效力，建議對磋商達成的調(diào)解成果予以司法確認，對不履行經(jīng)司法確認的磋商事項的，可以依法申請法院強制執(zhí)行。對磋商未達成一致的，由前期提起磋商的海洋環(huán)境監(jiān)管部門及時提起訴訟。

最后，實現(xiàn)海洋環(huán)境監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)。從實踐情況看，各主管部門一般根據(jù)權(quán)限范圍分別提出賠償請求。這樣的職權(quán)劃分忽視了海洋生態(tài)環(huán)境的一體性特征，往往因信息溝通不暢和工作側(cè)重不同，導(dǎo)致訴請海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償過度或不足。為此，宜按照現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》的職責分工，充分利用各主管部門的專業(yè)優(yōu)勢，對污染、破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為及時進行調(diào)查、監(jiān)測、評估和在職權(quán)范圍內(nèi)采取防治措施，并將獲得的信息及時通報給關(guān)聯(lián)部門。同時，完善訴前信息溝通和損失評估機制，對造成海洋生態(tài)環(huán)境損害的，建議以一個主管部門為主提起訴訟，其他部門可以加入到訴訟過程中來，也可以采取訴前協(xié)商的方式，就生態(tài)環(huán)境損失的范圍、數(shù)額等提出相應(yīng)的訴訟請求。實踐中，已有部門間協(xié)作提起訴訟的嘗試，并取得了積極的效果。比如在“恒冠36”輪污染案中，經(jīng)過協(xié)商，威海市海洋與漁業(yè)局索賠漁業(yè)資源損失，山東省海洋與漁業(yè)廳索賠生態(tài)資源損失。

由此，就海洋環(huán)境監(jiān)管部門而言，其對海洋環(huán)境的保護應(yīng)當是一種“層層遞進式”的履職過程。第一個層次是作為海洋環(huán)境保護主管部門，通過行政執(zhí)法手段對損害海洋生態(tài)環(huán)境行為的處理，比如罰款、責令停止等；第二個層次是作為特定行政部門，通過磋商程序?qū)崿F(xiàn)對海洋生態(tài)環(huán)境損失索賠的目的；第三個層次是作為海洋國有資產(chǎn)代理人，通過訴訟手段實現(xiàn)對海洋國有資產(chǎn)損害索賠的目的。這三個程序之間是有機銜接的，且每個程序都有法定的條件限制，重點是充分發(fā)揮行政執(zhí)法等手段的優(yōu)勢，夯實海洋環(huán)境監(jiān)管職責。在部分學者看來，“行政部門責令環(huán)境侵害人賠償生態(tài)環(huán)境損害，須以用盡行政救濟手段為前提，避免公法責任向私法逃逸”［27］，實則就是避免行政程序向司法程序的“逃逸”。

4 結(jié)語

海洋強國戰(zhàn)略的順利推進，離不開海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的良法善治。在海洋環(huán)境保護制度體系中，公益訴訟制度是基礎(chǔ)性制度，發(fā)揮著保護海洋生態(tài)環(huán)境，連接公益保護各類主體、機制，形成海洋環(huán)境保護合力的重要作用。當前，因海洋環(huán)境公益訴訟設(shè)計性問題，極大制約了制度效能的發(fā)揮，造成海洋環(huán)境保護乏力。通過海洋環(huán)境保護訴訟活動反觀、回溯相關(guān)制度設(shè)計的堵點、痛點，有利于發(fā)現(xiàn)制度設(shè)計的深層次問題，為制度完善提供基本方向和思路。未來，應(yīng)遵循環(huán)境公益訴訟基本法理，推動對《海洋環(huán)境保護法》第89 條第2 款的制度修正，構(gòu)建邏輯自洽、體系優(yōu)化的制度體系，從海洋環(huán)保法治化角度完善各類型訴訟和監(jiān)管手段銜接，細化不同訴訟手段的操作實施機制，推動形成海洋環(huán)境公益保護的最大合力。