■文／青連斌

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的限制，過去很長(zhǎng)時(shí)期我們把發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)放在兜底性養(yǎng)老服務(wù)上，以解決兜底對(duì)象的最基本養(yǎng)老服務(wù)需求。順應(yīng)廣大老年人對(duì)更加美好生活的強(qiáng)烈向往，必須進(jìn)一步統(tǒng)籌好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。在繼續(xù)織密、織牢兜底性養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，重點(diǎn)發(fā)展基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，以滿足最大多數(shù)老年人迫切的養(yǎng)老服務(wù)需求。

統(tǒng)籌發(fā)展普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)

以普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性統(tǒng)籌我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的思路，把養(yǎng)老服務(wù)置于保障和改善民生的大視野中，適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)面臨的宏觀環(huán)境和內(nèi)在條件的變化，采取針對(duì)性更強(qiáng)、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措，統(tǒng)籌做好養(yǎng)老服務(wù)各方面的工作，讓老年人安享幸福晚年。

“集中全力做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)”，這是習(xí)近平總書記在地方考察時(shí)，多次對(duì)同老百姓生活息息相關(guān)的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房、環(huán)保、社會(huì)治安等民生問題提出的具體要求。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出，“注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活”。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是我國(guó)民生建設(shè)的重要方面，同樣必須注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。

養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是指，為滿足廣大老年人對(duì)更加美好生活的需求，主要由社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等構(gòu)成的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其中，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括日間照料機(jī)構(gòu)和短期托養(yǎng)機(jī)構(gòu)；公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府為特困老年人提供的集中供養(yǎng)，屬于兜底性養(yǎng)老服務(wù)；營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)價(jià)格提供養(yǎng)老服務(wù)。最具普惠性的養(yǎng)老服務(wù)，是面向全體社區(qū)老年人、利用配套設(shè)施以普惠價(jià)格提供的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)，是指為滿足廣大老年人基本生存和發(fā)展需要的養(yǎng)老服務(wù)，旨在“?；尽?保障老年人最基本的生活需要，以及老年人基本的生存和發(fā)展權(quán)利。黨的十七大和十八大提出“五有”，黨的十九大進(jìn)一步拓展為“七有”，其中之一就是“老有所養(yǎng)”。從近期講，城鄉(xiāng)老年助餐服務(wù)、助浴服務(wù)、助潔服務(wù)、巡訪關(guān)愛服務(wù)、生活性為老服務(wù)等，就是以“保基本”為目標(biāo)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)，以保障老年人最基本的生活需要。從中長(zhǎng)期講，關(guān)鍵是建立國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，為不同類別的老年人提供相應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)。

兜底性養(yǎng)老服務(wù)，是指為經(jīng)濟(jì)困難的老年人、特困老年人(即以前的城鎮(zhèn)“三無”老人、農(nóng)村“五保”老人）、特殊困難老年人（經(jīng)濟(jì)困難的空巢、留守、失能、殘疾、高齡老年人以及計(jì)劃生育特殊家庭老年人等）提供的養(yǎng)老服務(wù)，這是養(yǎng)老服務(wù)體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。我國(guó)的兜底性養(yǎng)老服務(wù)，主要包括公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為特困老年人提供的集中供養(yǎng)服務(wù)，以及在滿足有意愿的特困老年人集中供養(yǎng)需求的前提下，為特困老年人等提供的入住服務(wù)。隨著公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的增強(qiáng)，無監(jiān)護(hù)人的老年人也會(huì)被逐步納入公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兜底性服務(wù)的范圍。同時(shí)，要引導(dǎo)公建民營(yíng)、民辦公助等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)先接收特困老年人、作出特殊貢獻(xiàn)的老年人等，從而可分擔(dān)部分兜底性養(yǎng)老服務(wù)職能。在我國(guó)的社會(huì)福利體系中，也有為困難老年人兜底保障的制度安排，比如為經(jīng)濟(jì)困難的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，為經(jīng)濟(jì)困難的失能老年人提供護(hù)理補(bǔ)貼，采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式為經(jīng)濟(jì)困難的失能老年人等提供必要的訪視、照料服務(wù)等。

在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系中，普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)和功能各不相同，又相互銜接。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的總體思路，經(jīng)歷了從以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”，到以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而調(diào)整為推動(dòng)“居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)”和“醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系。這一總體思路著眼于處理好居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間的關(guān)系，以及醫(yī)養(yǎng)之間、康養(yǎng)之間的關(guān)系。以普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性統(tǒng)籌我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的思路，把養(yǎng)老服務(wù)置于保障和改善民生的大視野中，適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)面臨的宏觀環(huán)境和內(nèi)在條件的變化，采取針對(duì)性更強(qiáng)、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措，統(tǒng)籌做好養(yǎng)老服務(wù)各方面的工作，讓老年人安享幸福晚年。

滿足最大多數(shù)老年人的迫切需求

黨的十八大以來，國(guó)家投入大量人力、物力、財(cái)力發(fā)展兜底性養(yǎng)老服務(wù)，堅(jiān)持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益屬性，承擔(dān)兜底職能，兜底性養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展取得了明顯成就?！笆奈濉睍r(shí)期，在繼續(xù)織牢兜底性養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的同時(shí)，要重點(diǎn)發(fā)展基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)，以滿足最大多數(shù)老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度。通過建立老年人能力綜合評(píng)估制度，對(duì)健康、失能、經(jīng)濟(jì)困難等不同老年人群體分類提供養(yǎng)老保障、生活照料、康復(fù)照護(hù)、社會(huì)救助等基本養(yǎng)老服務(wù)。這必須研究制定可滿足老年人能力綜合評(píng)估需要的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，提供統(tǒng)一、規(guī)范和可操作的評(píng)估工具，在此基礎(chǔ)上建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步情況對(duì)服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

大力發(fā)展城鄉(xiāng)老年助餐、助浴、助潔等基礎(chǔ)性服務(wù)。我國(guó)空巢老人已經(jīng)達(dá)到1 億，失能、半失能老人4000 萬，高齡老人近3000萬。吃飯、洗澡、保潔等成為困擾這些老人日常生活的難題。筆者在許多地方調(diào)研，反饋?zhàn)疃嗟木褪抢先顺燥埨щy的問題，主要原因“不是他們吃不起飯，而是有錢變不成飯”。從2019 年開始，河北省灤南縣以居家養(yǎng)老助餐為突破口，采取政府補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人出一點(diǎn)、社會(huì)捐助一點(diǎn)、志愿者奉獻(xiàn)一點(diǎn)的“四個(gè)一點(diǎn)”做法，積極引導(dǎo)鎮(zhèn)、村開辦居家養(yǎng)老小食堂，破解城鄉(xiāng)老人吃飯難問題。要綜合利用社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和閑置房屋等資源建設(shè)社區(qū)老年食堂（助餐服務(wù)點(diǎn)），增加當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、餐飲場(chǎng)所等的助餐功能，推廣鄰里互助等助餐方式，引導(dǎo)更多市場(chǎng)主體參與助餐服務(wù)（如引導(dǎo)外賣平臺(tái)參與助餐配送），構(gòu)建城鄉(xiāng)老年助餐服務(wù)體系。

老年人對(duì)助浴、助潔等養(yǎng)老服務(wù)的需求很旺盛。但是，一方面，老年人的支付能力有限，正常合理的市場(chǎng)定價(jià)可能都難以接受；另一方面，從事助浴、助潔等上門服務(wù)的盈利能力很低甚至虧損，營(yíng)利性機(jī)構(gòu)積極性不高。日本的“到宅沐浴”，即為老年人提供上門沐浴服務(wù)，是可以借鑒的?！暗秸逶　钡某杀据^高，由護(hù)理保險(xiǎn)承擔(dān)大部分，政府（包括地方政府）承擔(dān)一部分，老人自費(fèi)部分一次折合人民幣均為60 多元。要適時(shí)研究制定老年人助浴服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，支持助浴服務(wù)相關(guān)產(chǎn)品的研發(fā)，支持社區(qū)助浴點(diǎn)、流動(dòng)助浴車、入戶助浴等多種業(yè)態(tài)發(fā)展。要支持家政企業(yè)開發(fā)被褥清洗、收納整理、消毒除塵等滿足老年人需求的保潔服務(wù)，引導(dǎo)物業(yè)企業(yè)將保潔服務(wù)范圍由公共區(qū)域向老年人家庭延伸。

加快發(fā)展生活性為老服務(wù)業(yè)。國(guó)家《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》明確要求，要持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，多元擴(kuò)大普惠性非基本公共服務(wù)供給，豐富多層次、多樣化的生活服務(wù)供給。這就在以前把公共服務(wù)區(qū)分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，增加了生活服務(wù)這一類別。生活性服務(wù)中有很大一部分涉及老年人，屬于為老服務(wù)業(yè)。物業(yè)企業(yè)、零售服務(wù)商、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等要拓展為老服務(wù)功能，提供生活用品代購(gòu)、餐飲外賣、家政預(yù)約、代收代繳、掛號(hào)取藥、精神慰藉等服務(wù)。社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)要無縫對(duì)接老年人需求，提供就近就便消費(fèi)服務(wù)。適時(shí)推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”發(fā)展。

扎實(shí)推進(jìn)老年人家庭住房和公共場(chǎng)所適老化改造。我國(guó)目前仍有絕大多數(shù)老舊住房不符合適老化要求。適老化改造的重點(diǎn)是電梯、坡道、入戶門和室內(nèi)防滑設(shè)施。根據(jù)測(cè)算,我國(guó)每年有4000多萬老年人至少發(fā)生1 次跌倒，其中約一半發(fā)生在家中。要把適老化改造，特別是增添防滑設(shè)施的政府補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大到所有老年人家庭。與此同時(shí)，要加大城市道路、交通設(shè)施、公共交通工具等適老化改造力度，推動(dòng)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)環(huán)境的適老化改造。

鼓勵(lì)和支持家庭成員與老年人共同生活或就近居住。我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，國(guó)家“鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為老年人隨配偶或者贍養(yǎng)人遷徙提供條件，為家庭成員照料老年人提供幫助”。落實(shí)這一要求，必須有相應(yīng)的配套政策措施。例如新加坡政府規(guī)定，如果選擇與父母或已婚子女一起購(gòu)買轉(zhuǎn)售組屋，或購(gòu)買對(duì)方住家附近的轉(zhuǎn)售組屋，可享有最高4 萬新加坡元公積金購(gòu)屋津貼。不論是首次購(gòu)屋者或已享有購(gòu)屋津貼的家庭,都可以享受這一津貼。這一做法值得借鑒。