周 軍

（貴州警察學院，貴州 貴陽 550001）

鄉(xiāng)村治理是一件較為復雜的工作，不僅涉及的范圍廣，而且治理難度較大。處于不同地區(qū)的鄉(xiāng)村，其經濟發(fā)展水平、民俗文化存在顯著差異，導致鄉(xiāng)村治理面臨困難。從宏觀層面來看，鄉(xiāng)村治理法治化是一項核心內容，堅持鄉(xiāng)村治理法治化建設，能夠確保鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定，切實保障鄉(xiāng)村居民的個人利益以及鄉(xiāng)村集體利益，促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。黨的十九大報告明確指出，構建法治、德治、自治三位一體的鄉(xiāng)村治理體系是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎。相關工作人員要深刻意識到鄉(xiāng)村治理法治化建設的必要性，結合鄉(xiāng)村實際發(fā)展情況以及開展鄉(xiāng)村治理法治化建設過程中遇到的問題，制定一系列切實可行的解決對策，確保鄉(xiāng)村治理法治化工作能夠順利開展。

1 鄉(xiāng)村治理法治化的積極作用

1.1 鄉(xiāng)村治理法治化必要性

全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑就是積極推動鄉(xiāng)村治理轉型，實現(xiàn)由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式向鄉(xiāng)村法治化治理的過渡，通過這種方式提升鄉(xiāng)村綜合治理水平。鄉(xiāng)村治理是一項復雜的工作，很多外界因素會影響鄉(xiāng)村治理水平。目前，一些鄉(xiāng)村在推進法治化治理工作過程中，暴露出一些問題，例如政策法規(guī)落實不到位，鄉(xiāng)村居民參政積極性不高，這些問題的長期存在，制約著鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展。黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國政策，關鍵在于基層，只有將法治化工作深入基層并在基層得到認真的貫徹與執(zhí)行，才能提高整個國家的法治化建設水平。這種背景下，相關工作人員需要將鄉(xiāng)村治理法治化視為鄉(xiāng)村社會治理的制度保障，以法治化建設為鄉(xiāng)村發(fā)展提供法律制度支撐，一方面踐行“依法治國”的基本國策，另一方面為實現(xiàn)“兩個一百年”目標提供制度基礎。

1.2 鄉(xiāng)村治理法治化重要性

鄉(xiāng)村治理法治化建設，能夠為鄉(xiāng)村治理實踐提供指導思想。在實際工作中堅持鄉(xiāng)村治理法治化道路，能夠為鄉(xiāng)村治理工作提供較為規(guī)范的運行機制，只有構建穩(wěn)定、高效的運行機制才能為鄉(xiāng)村經濟發(fā)展提供制度保障。從宏觀層面來看，鄉(xiāng)村治理法治化建設，是“依法治國”政策在基層的具體體現(xiàn)，同時也是維持鄉(xiāng)村地區(qū)社會穩(wěn)定的基石。目前，鄉(xiāng)村經濟發(fā)展呈現(xiàn)出多元化趨勢，隨著農村產業(yè)結構的不斷升級，鄉(xiāng)村社會治理難度也在顯著提升，傳統(tǒng)的治理模式已經無法滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實需求[1]。因此，基層政府部門要積極開展法治化建設，提高鄉(xiāng)村治理法治化水平，降低鄉(xiāng)村社會治理成本，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的和諧發(fā)展。

2 鄉(xiāng)村治理法治化面臨的挑戰(zhàn)

2.1 個別基層政府治理能力不高

目前，部分基層政府面臨著“服務型政府”轉型難題，如何實現(xiàn)職能轉型，提升農村治理水平，已經成為制約農村經濟發(fā)展的關鍵因素。從微觀方面來看，部分基層政府治理能力的缺失主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，農村社會發(fā)展相對固定，部分基層政府組織對市場機制所派生出的負面效應缺乏必要的抵抗，在市場機制的作用下，農村社會發(fā)展速度過快，導致鄉(xiāng)村治理能力與鄉(xiāng)村經濟發(fā)展脫節(jié)，產生一系列社會問題。第二，上級政府為了鞏固宏觀調控能力，對基層政府進行各種形式的干預，導致基層政府部分治理權被上級政府抽調，導致基層事務游離于基層政府治理職權范圍之外，對于國家制定的各項政策法規(guī)，在基層的落實產生負面影響。第三，基層政府在開展治理工作過程中，要平衡鄉(xiāng)村治理的有效性與合法性，所有治理工作都要依法進行，在此基礎上要兼顧鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。隨著鄉(xiāng)村地區(qū)經濟發(fā)展速度真快，鄉(xiāng)村治理有效性與合法性之間的矛盾日益突出，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式無法處理鄉(xiāng)村治理有效性與合法性之間的矛盾，導致部分基層政府治理職能“失位”。

2.2 制度建設不完善

除了個別基層政府治理能力有待提高之外，制度建設不完善也是影響鄉(xiāng)村治理法治化建設的重要因素。目前，國家出臺了一系列涉農法律，包括《農村土地承包法》《農村五保工作條例》《國有土地上房屋征收與補償條例》《村民委員會組織法》等，這些法律法規(guī)從不同的角度保障農民的合法權益，為農村治理法治化建設奠定法律基礎。深入研究涉農法律可以發(fā)現(xiàn)，與鄉(xiāng)村治理有關的法律法規(guī)數(shù)量較少，僅有《村民委員會組織法》涵蓋有關鄉(xiāng)村治理的問題，該法律條文中與鄉(xiāng)村治理有關的內容，以村委會組織結構、村委會選舉流程以及民主監(jiān)督等內容為主，只從宏觀層面搭建了與鄉(xiāng)村治理有關的法律框架，很多鄉(xiāng)村治理的細節(jié)內容并未提及。這種背景下，部分基層政府工作人員在開展鄉(xiāng)村治理活動過程中，對于村民提出的一些鄉(xiāng)村治理問題以及鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實需求，無法及時給出準確答復，對基層政府的執(zhí)政能力以及公信力造成一定影響。

2.3 城鄉(xiāng)治理水平差異巨大

積極推動鄉(xiāng)村治理法治化建設的一個重要目標，就是縮短城鄉(xiāng)發(fā)展差距。而在實際工作中，城市與鄉(xiāng)村治理水平差距仍然較大。一方面，部分地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，受到就地就近城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的影響，導致城市與鄉(xiāng)村之間產生利益沖突[2]。John Friedmann 的“核心－邊緣”理論指出：城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，核心地區(qū)（城市）憑借其優(yōu)越的區(qū)位條件以及扶持政策，會對邊緣地區(qū)（農村）產生虹吸效應，持續(xù)吸收農村地區(qū)的剩余價值以及勞動力要素，不斷擠壓鄉(xiāng)村地區(qū)經濟發(fā)展空間（如圖1所示）。在城鄉(xiāng)經濟發(fā)展二元化趨勢下，城市治理與鄉(xiāng)村治理差距越發(fā)懸殊，由于缺少政策扶持，以及資金投入鄉(xiāng)村社會治理在配置資源過程中掣肘，導致鄉(xiāng)村治理工作徘徊在較低水平。

圖1 費里德曼核心邊緣理論模型

3 鄉(xiāng)村治理法治化建設基本趨勢

3.1 法治環(huán)境社區(qū)化

目前，鄉(xiāng)村社會發(fā)展呈現(xiàn)出多元化趨勢，職能部門持續(xù)變革，治理制度不斷創(chuàng)新，逐漸形成了全新的農村社區(qū)。這種背景下，基層政府需要以農村社區(qū)為基礎開展鄉(xiāng)村治理法治化建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化與新型農村社區(qū)的深度綁定。從宏觀層面來看，農村社區(qū)的出現(xiàn)，是農村經濟發(fā)展到一定規(guī)模之后所自然形成的產物，農村社區(qū)在協(xié)調農村社會利益分配、優(yōu)化農村社會結構等方面發(fā)揮著重要作用，有效彌補市場經濟背景下農村經濟發(fā)展的缺陷，避免基層政府部門過度干預農村經濟，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效應性與合法性的平衡。市場經濟視閾下，外部資本進入農村市場并占據強勢地位，對農民產生強大的壓迫，導致很多不公平現(xiàn)象的發(fā)生。而農村社區(qū)的出現(xiàn)，提升了鄉(xiāng)村居民的凝聚力，確保鄉(xiāng)村居民能夠以農村社區(qū)為平臺，抵抗外部資本的侵蝕，提高農民的談判地位，在保證利益分配公平的前提下，形成對于弱勢群體的保護，有助于構建和諧的鄉(xiāng)村社會。

3.2 法律法規(guī)體系化

鄉(xiāng)村治理法治化建設過程中，法律法規(guī)的體系化主要表現(xiàn)在以下幾方面。

3.2.1 經濟方面

農村經濟的快速發(fā)展以及經濟結構的轉型，需要以基層完善的自治制度為基礎，如何完善基層自治制度，也是鄉(xiāng)村治理法治化建設的重要內容。第一，開展鄉(xiāng)村治理法治化建設過程中頒布的一系列政策法規(guī)，要成為推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產業(yè)結構轉型的有力推手。古語云“倉廩實而知禮節(jié)”，只有全面提升鄉(xiāng)村地區(qū)經濟發(fā)展規(guī)模，改善鄉(xiāng)村居民生活環(huán)境，才能確保鄉(xiāng)村治理法治化建設工作在基層的順利落實。在實際工作中，鄉(xiāng)村治理工作人員要深入解讀每一年政府發(fā)布的鄉(xiāng)村工作指導方案，結合鄉(xiāng)村實際情況以及發(fā)展趨勢，利用政策法規(guī)扶持鄉(xiāng)村特色產業(yè)發(fā)展，以點帶面，集合鄉(xiāng)村地區(qū)分散的特色產業(yè)，打造“鄉(xiāng)字號”品牌，推動鄉(xiāng)村地區(qū)良性循環(huán)發(fā)展。第二，鄉(xiāng)村治理工作人員要依據相應的法律法規(guī)保障農民土地權益，提高鄉(xiāng)村土地資源流動性。土地是鄉(xiāng)村居民最為看重的資產，也是鄉(xiāng)村居民維持生計的根源，高效利用土地資源要素，保障農民的土地財產權利，成為提高鄉(xiāng)村治理法治化建設水平的重要抓手。十九大報告明確提出：要深化農村土地制度改革，保障土地承包關系長期穩(wěn)定。在實際工作中，相關工作人員要深入分析農村土地權屬，針對鄉(xiāng)村周邊零散土地進行集中整合，提高農村土地資源利用效率，實現(xiàn)立法與執(zhí)法的融合、守法與監(jiān)督的融合，以及程序與實體規(guī)則的融合[3]。

3.2.2 社會層面

鄉(xiāng)村治理法治化建設工作人員，要積極嘗試構建以需求為導向的公共服務供給法律制度。鄉(xiāng)村治理法治化建設面臨困難的一個重要原因，就是鄉(xiāng)村居民無法享受各類社會服務保障，導致很多鄉(xiāng)村居民對鄉(xiāng)村治理法治化建設工作抱有消極態(tài)度。特別是在城鄉(xiāng)二元化發(fā)展框架下，城鄉(xiāng)之間經濟差距逐步拉大，社會服務保障資源向城市傾斜，導致社會服務保障體系無法在鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)全覆蓋。想要妥善解決這一問題，要通過明確的法律法規(guī)，保障農民的合法權益，令鄉(xiāng)村居民能享受到與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障服務。

3.3 法治環(huán)境市場化

隨著市場化經濟的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村社會分工逐漸細化，鄉(xiāng)村居民的個人權利意識逐步覺醒，鄉(xiāng)村治理范圍也隨之擴大。鄉(xiāng)村治理工作人員需要處理的事務種類不斷增多，基層政府需要承擔的社會治理職能也在顯著增加。這種背景下，基層政府治理能力的局限性逐步顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會治理模式以及無法滿足當前的鄉(xiāng)村治理需求。針對這一問題，基層政府需要積極嘗試推進鄉(xiāng)村法治環(huán)節(jié)市場化轉型，遵循市場經濟發(fā)展內在規(guī)律，依靠“市場調節(jié)+宏觀控制”雙規(guī)措施，正確處理日漸復雜的鄉(xiāng)村治理事務，擴大鄉(xiāng)村治理目標范圍。

3.4 法律主體多維化

伴隨著農村產業(yè)結構轉型，農村社會治理主體也呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢。目前，基層治理模式以政府主導為核心，多元主體協(xié)同參與，治理主體主要包括各級黨組織、各級人大常委會以及新型農業(yè)經營主體，通過建立多元化的基層治理協(xié)同運作機制，切實保障鄉(xiāng)村居民各項權益。在實際工作中，地方政府整合社會資源，調動鄉(xiāng)村社會治理多元主體主觀能動性，對傳統(tǒng)的扁平化基層治理模式進行優(yōu)化，通過加入多元化治理主體，令基層治理模式變得更加立體。

4 全面推進鄉(xiāng)村治理法治化建設具體路徑

4.1 完善鄉(xiāng)村治理法治化制度

開展鄉(xiāng)村治理法治化建設的著手點在于解決鄉(xiāng)村基層經濟法治化問題，在實際工作中，相關工作人員需要立足于鄉(xiāng)村經濟穩(wěn)定發(fā)展這一基本前提，對鄉(xiāng)村經濟法律制度進行優(yōu)化與升級。第一，要對與農業(yè)生產有關的法律制度進行完善，為鄉(xiāng)村農業(yè)的發(fā)展提供法律支撐。農業(yè)作為鄉(xiāng)村經濟結構的基礎元素，要通過立法的方式確保各項助推農業(yè)發(fā)展的政策能夠在基層得到充分的貫徹與落實，為特色農產品產業(yè)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。第二，要在法律層面推動城鄉(xiāng)融合，破解目前城鄉(xiāng)二元化發(fā)展困境，鄉(xiāng)村振興策略的提出，令鄉(xiāng)村成為應對全球化挑戰(zhàn)，維持國內經濟穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)經濟逆周期調節(jié)的壓艙石。因此，要通過制定助農、惠農政策展示明確的政策導向，加大對于農村的扶持力度，為“工業(yè)反哺農業(yè)，城市回饋農村”政策的全面落實提供法律支撐。第三，針對農業(yè)金融，要出臺切實可行的法律制度，為農業(yè)金融發(fā)展提供制度約束。一方面確保鄉(xiāng)村小微企業(yè)能夠享受到金融服務，為鄉(xiāng)村小微企業(yè)的發(fā)展提供充足的資金，另一方面防止外部資本進入農業(yè)金融領域，攫取農業(yè)剩余價值。第四，在城鄉(xiāng)一體化建設方面，要通過立法的方式打破城鄉(xiāng)二元結構，以法律法規(guī)為基礎開展新農村建設。實際工作中，要根據鄉(xiāng)村區(qū)位優(yōu)勢以及資源稟賦，出臺具有針對性的新農村建設扶持政策，減少城市虹吸效應對農村勞動力要素的攫取，將城市資源引入鄉(xiāng)村。例如，政府頒布《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，該法規(guī)中明確提出要立足于農村經濟發(fā)展實際情況以及產業(yè)轉型現(xiàn)實需求，大力推進鄉(xiāng)村基礎設施建設，通過提供低息貸款以及各種人才扶持政策，激發(fā)農村地區(qū)潛在的發(fā)展?jié)摿?，發(fā)揮農村金融的引領作用，開發(fā)沉淀在農村地區(qū)的生態(tài)化資源，助力農村產業(yè)轉型，實現(xiàn)農村的生態(tài)化發(fā)展。

4.2 調動農民參與鄉(xiāng)村治理積極性

鄉(xiāng)村治理法治化建設要緊緊圍繞鄉(xiāng)村自治這一根本制度，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式下，村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高，導致一些具體的治理政策很難在基層得到貫徹與落實。第一，基層政府工作人員要及時調整村委會與村黨支部之間的關系，基于明確村黨支部以及村委會的權責范圍，避免出現(xiàn)權責重疊現(xiàn)象，造成行政資源浪費。第二，基層政府工作人員需要持續(xù)強化對于村民的思想教育，幫助鄉(xiāng)村居民樹立“主人翁”意識，讓村民意識到參與鄉(xiāng)村治理的必要性，通過政策鼓勵以及樹立先進典型等方式，引導鄉(xiāng)村居民主動了解、參與鄉(xiāng)村治理，并通過定期下鄉(xiāng)宣傳的方式，讓鄉(xiāng)村居民了解鄉(xiāng)村治理法治化建設的具體內容以及建設模式，通過這種方式提升鄉(xiāng)村居民自治實踐經驗，在不斷的實踐中總結鄉(xiāng)村治理法治化建設路徑[4]。

4.3 提升基層政府治理水平

第一，基層政府工作人員要嚴格要求自己，監(jiān)督各項鄉(xiāng)村治理政策在基層的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋，通過實地走訪調查，了解鄉(xiāng)村治理法治化建設過程中存在的問題，并結合鄉(xiāng)村發(fā)展目標以及基層政府職能范圍，制定相應的解決措施。在實際工作中，相關工作人員要意識到自己所肩負的重要使命，認真履行自己的職責，主動向鄉(xiāng)村居民傳播法律知識，確保鄉(xiāng)村治理法治化建設能夠在基層順利開展。第二，要著重培養(yǎng)基層干部法治觀念，貫徹落實國家制定的各項方針政策，以身作則，充分發(fā)揮模范帶頭作用，為鄉(xiāng)村治理法治化建設指明方向。第三，要打造一支專業(yè)素質過硬，擁有崇高道德榮譽感的干部隊伍，以基層司法機關為基本單位，按照當?shù)剜l(xiāng)村居民人口數(shù)量，以一定的比例分配法律專業(yè)人才，定期派遣法律專業(yè)人才下鄉(xiāng)開展普法工作。此外，需要組織村黨支部以及村委會干部定期參加法律培訓，提高基層黨員的法律意識以及法律素養(yǎng)，確保基層干部能夠正確解讀上級政府頒布的各項法律法規(guī)，為鄉(xiāng)村治理法治化建設工作的開展提供人才支撐[5]。

5 結語

鄉(xiāng)村治理法治化建設，是助力農村產業(yè)結構轉型，構建和諧新農村的關鍵舉措。在實際工作中，受到各種外部因素的影響，鄉(xiāng)村治理法治化建設面臨多重困境。鄉(xiāng)村工作人員通過提升基層政府治理水平、調動農民參與鄉(xiāng)村治理積極性以及完善鄉(xiāng)村治理法治化制度等措施，切實提升鄉(xiāng)村治理法治化建設效率，為建設法治鄉(xiāng)村，和諧鄉(xiāng)村提供政策保障。