天津市司法局調(diào)研課題組

深入落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，推進普法融入法治實踐全過程，是推進普法工作創(chuàng)新發(fā)展，不斷提高工作質(zhì)效的重要途徑。實行“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，是黨中央對普法工作作出的重要頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新。黨的十八屆四中全會首次提出實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》，開啟了普法理念制度的重大革新，為深入開展法治宣傳教育提供了重要的制度保障。黨的十九大以來，普法工作在推進全面依法治國中的基礎(chǔ)性作用更加凸顯，肩負(fù)的職責(zé)使命更加艱巨。包括天津在內(nèi)的一些省市順應(yīng)新時期發(fā)展需求，加緊深化落實普法責(zé)任制的探索和實踐，著眼于提升普法針對性和實效性，聚焦落實普法責(zé)任制的環(huán)節(jié)步驟和實施效果，積極推進實踐基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，取得良好效果。本文以天津市落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制實踐為切入點，研究新時代推動落實完善普法責(zé)任制的主要思路和實現(xiàn)機制，力求為高水平、高質(zhì)量開展“八五”普法工作有所助益。

一、天津市推動建立落實普法責(zé)任制的實踐特點

2017年9月，天津市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)了《天津市關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的實施意見》，明確了落實普法責(zé)任制的職責(zé)任務(wù)和工作制度，有力指引各層面、各領(lǐng)域普法工作實踐，促進普法工作質(zhì)效有力提升。

（一）堅持強力指導(dǎo)與嚴(yán)格考核雙管齊下。一是制度理念持續(xù)創(chuàng)新。將“誰主管誰普法”“誰服務(wù)誰普法”作為“誰執(zhí)法誰普法”的實踐要求和邏輯延伸，明確要求國家機關(guān)以外的單位，按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”原則落實普法責(zé)任，為實現(xiàn)普法責(zé)任主體全覆蓋預(yù)留發(fā)展空間。二是組織機構(gòu)優(yōu)化賦能。緊抓機構(gòu)改革契機，推動成立市委全面依法治市委員會守法普法協(xié)調(diào)小組和市普及法律常識辦公室，30余家重要領(lǐng)域主管部門、重點執(zhí)法單位列為成員單位，職能從指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、檢查、考核普法工作，延伸至誠信體系建設(shè)、公共法律服務(wù)、社會治理、網(wǎng)絡(luò)治理等法治實踐領(lǐng)域，有力拓展了普法責(zé)任制落實的實踐空間。三是研判機制動態(tài)發(fā)展。探索建立“法治宣傳教育發(fā)展測評數(shù)據(jù)庫”，持續(xù)開展重要人群、重要時期、重大時間節(jié)點普法工作動態(tài)評估，提供普法決策依據(jù)。依托國家工作人員網(wǎng)上學(xué)法用法考試平臺，新增精準(zhǔn)普法指引功能，對接津云《政民零距離》欄目數(shù)據(jù)，指引各普法責(zé)任主體精準(zhǔn)研判公眾普法需求。四是考核評價機制日益健全。常態(tài)化開展年度績效考核，實現(xiàn)對各區(qū)、市級政府部門和黨群組織的全覆蓋。普法工作納入全面依法治市、精神文明建設(shè)等考核，多領(lǐng)域推進普法責(zé)任落實。開展憲法、疫情防控法治宣傳專項督查和“七五”普法中期推動、終期總結(jié)驗收，研究探索實地驗收、隨機走訪、電話詢問、問卷調(diào)查、第三方評估相結(jié)合的考核方式，推動普法質(zhì)效全領(lǐng)域提升。

（二）堅持專業(yè)推動與精準(zhǔn)實施雙輪驅(qū)動。一是普法實施更加精準(zhǔn)專業(yè)。以覆蓋全市105家單位的普法責(zé)任清單為約束，推進普法主體單位“術(shù)業(yè)專攻”、各司其職。開展“‘禮贊新中國 津門普法行’落實普法責(zé)任制‘三個一’”活動，推進各層面、各領(lǐng)域通過一次專項法治宣傳、一次“以案釋法”活動、一次法治宣講，強化自身普法責(zé)任意識，促進普法領(lǐng)域“百家齊鳴”。二是普法步驟標(biāo)準(zhǔn)更加清晰明確。印發(fā)行政執(zhí)法過程中精準(zhǔn)普法工作指引，推進行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中開展實時精準(zhǔn)普法。出臺《天津市國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”履職報告評議活動實施辦法》，推動國家機關(guān)主動公告普法履職情況，自覺接受評議監(jiān)督，倒逼普法責(zé)任制落實。三是普法過程更加具體生動。建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等“以案釋法”制度，努力把案件審判、行政執(zhí)法、糾紛調(diào)解和法律服務(wù)變成普及法律知識、弘揚法治精神、培育法治信仰的過程，全面拓展普法“第一現(xiàn)場”。

（三）堅持工作舉措和工作效果雙向發(fā)力。一是重要時間節(jié)點宣傳整體聯(lián)動。依托“12·4”國家憲法日等重要宣傳節(jié)點，引導(dǎo)全市整體聯(lián)動，開展憲法、民法典、疫情防控、國家安全、文明行為促進、防范非法集資、打擊電信網(wǎng)絡(luò)犯罪、掃黑除惡等專項法治宣傳活動，形成強大宣傳聲勢。二是重點對象法律素質(zhì)不斷提升。連續(xù)8年組織開展國家工作人員網(wǎng)上學(xué)法考法，累計參考人數(shù)突破62萬人次，考試平臺同時為法律明白人及司法鑒定、人民調(diào)解、行政執(zhí)法等工作人員的法律培訓(xùn)提供服務(wù)保障。持續(xù)推動國家工作人員每年旁聽庭審1次，力求“旁聽一案、教育一片”。緊抓青少年“源頭”，法治副校長遍布全市1534所中小學(xué)。通過法治辯論賽、法治原創(chuàng)作品征集評選、演講比賽等活動，打造豐富的實踐平臺。三是法治建設(shè)成果豐富多元。共建共享44個市級法治宣傳教育基地和陣地優(yōu)秀品牌，2個獲評全國法治宣傳教育基地，16個區(qū)均建成區(qū)級法治宣傳教育基地。成功培育46個“全國民主法治示范村（社區(qū)）”，603個市級“民主法治示范村（社區(qū)）”?！捌呶濉逼辗ㄩ_展以來，3個區(qū)被評為“全國法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動先進單位”，基層法治建設(shè)水平顯著提升。

二、普法責(zé)任制落實中存在的問題分析

普法責(zé)任制的實施為天津市普法工作注入活力，但相對于普法責(zé)任制的制度設(shè)計和預(yù)期效果，目前仍存在一定差距，實踐中尚存在一些問題亟須改進。

（一）普法責(zé)任單位主體意識有待增強。認(rèn)為普法工作由司法行政部門承擔(dān)的慣性思維仍然存在。在執(zhí)法過程中開展普法，是推進全民守法的重要舉措。個別執(zhí)法部門仍不重視普法工作，普法水平和效果有待提升。一些沒有執(zhí)法權(quán)的部門認(rèn)為自己不是執(zhí)法單位，沒有普法義務(wù)。牽頭部門協(xié)調(diào)難、落實部門力度弱、普法效能零散化的窘境亟須突破。

（二）普法工作督促落實機制有待完善。與普法長期性、基礎(chǔ)性特點完全適應(yīng)的考核機制尚未完全建立，考核指標(biāo)的操作性、靈活性有待加強。在考核過程中，對普法效果考察不足。在運用考核結(jié)果時，更為關(guān)注考評結(jié)果的橫向比較，忽略同一部門普法工作的縱向發(fā)展變化。健全的激勵機制和強硬有效的問責(zé)整改機制有待建立落實。

（三）普法工作保障機制有待強化。目前，落實普法責(zé)任制制度設(shè)計多從政策層面推進，執(zhí)行力、約束力有待提升，亟須運用立法手段保障落實。立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等法治實踐領(lǐng)域落實普法責(zé)任制的流程和標(biāo)準(zhǔn)，需要在各自領(lǐng)域通過法治或行政文件等方式加以明確，保障普法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。普法責(zé)任制的有效實施，對基層普法責(zé)任主體部門的普法工作提出更高要求，亟須配備與工作要求相適應(yīng)的人員力量。

三、新時代推動完善普法責(zé)任制落實的主要思路

“八五”普法規(guī)劃明確了未來五年的普法工作方向，為推進普法責(zé)任制落實提供了整體思路舉措。全國和天津市普法規(guī)劃中均明確提出“誰執(zhí)法誰普法”“誰主管誰普法”“誰服務(wù)誰普法”，明確了責(zé)任主體；提出在立法、執(zhí)法、司法過程中開展實時普法，明確了推進路徑；提出建立完善普法清單、履職評議、聯(lián)席會議制度，明確了發(fā)力方向。此外，普法規(guī)劃中對大數(shù)據(jù)應(yīng)用、基層依法治理、普法評估體系、普法能力建設(shè)等方面的關(guān)注，也為進一步完善普法責(zé)任落實機制提供助力。

（一）增強指導(dǎo)力，實現(xiàn)精準(zhǔn)施策。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，民眾法治需求日趨多元，運用法治手段解決實際問題、應(yīng)對復(fù)雜局面的要求更加迫切，普法工作被賦予更多職能。各級普法主管部門應(yīng)主動適應(yīng)新的形勢任務(wù)，加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)能力建設(shè)，加強全局性、整體性普法工作部署，做好特定領(lǐng)域普法工作協(xié)同推動，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)普法需求、普法資源、普法評價等要素，推進立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等領(lǐng)域普法宣傳和法治實踐，不斷提高普法工作活力、動力和效力。

（二）增強實踐性，實現(xiàn)銜接融合。各普法責(zé)任主體是普法責(zé)任落實的實踐者，應(yīng)明確每一個具有執(zhí)法權(quán)的國家機關(guān)都是普法的主體，沒有執(zhí)法權(quán)但承擔(dān)管理和服務(wù)職能的部門行業(yè)也擔(dān)負(fù)著重要的普法職責(zé)。普法融于立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等法治實踐，是整體協(xié)同、相輔相成的統(tǒng)一過程。應(yīng)牢固樹立“執(zhí)法即普法”“服務(wù)即普法”“管理即普法”理念，主動將普法工作向提供法治服務(wù)轉(zhuǎn)化和延伸，形成普法與立法引領(lǐng)、執(zhí)法貫穿、服務(wù)滲透相互銜接融合的良性工作機制。

（三）增強保障力，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。在推進全面依法治國背景下，相關(guān)法律政策為普法責(zé)任制有效落實提供了堅實基礎(chǔ)。國家層面正在加緊制定法治宣傳教育專門法，天津市也加緊推動《天津市法制宣傳教育條例》修訂，科學(xué)完備、推動有力的法制保障體系即將建立，為普法責(zé)任落實提供有力支撐。要以豐富多元的法治實踐增強普法實效，推動法治力量向引導(dǎo)端和疏導(dǎo)端用力，建立覆蓋基層社區(qū)鄉(xiāng)村的普法工作體系，推動解決普法工作“最后一公里”問題。要建立科學(xué)合理、規(guī)范完善、操作性強的考核體系和激勵機制，發(fā)揮考核“指揮棒”作用，切實保障普法責(zé)任制落實。

四、“八五”普法期間完善普法責(zé)任制落實機制的對策建議

落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制是實施好“八五”普法規(guī)劃的關(guān)鍵，推動普法責(zé)任制落實應(yīng)當(dāng)從明確職責(zé)分工、規(guī)范環(huán)節(jié)步驟、創(chuàng)新方法舉措、提升工作效果等幾方面入手。其中，明確職責(zé)分工，牢固樹立普法主體意識，是做好普法工作的基礎(chǔ)。各部門、各單位黨政主要負(fù)責(zé)人應(yīng)嚴(yán)格按照推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的要求，認(rèn)真履行普法領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，做好普法工作的組織、推動、落實。

（一）加強普法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力建設(shè)。一是運用技術(shù)賦能，加強預(yù)測研判。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，推進普法與執(zhí)法監(jiān)督、公共法律服務(wù)、信訪、矛盾調(diào)解等業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享，打造集實時化、智能化、集約化、互動化于一體的普法管理平臺。建立普法需求動態(tài)模型，探索基于大數(shù)據(jù)的“精準(zhǔn)普法”，實現(xiàn)以需求定主題、以問題為導(dǎo)向，打造精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)推送的普法模式。二是積極統(tǒng)籌資源，整合普法效能。完善落實普法責(zé)任制聯(lián)席會議制度，推動圍繞熱點領(lǐng)域、矛盾糾紛多發(fā)領(lǐng)域、重大突發(fā)公共事件應(yīng)對等開展部門協(xié)作，及時解決重大普法問題。加強普法資源整合，積極發(fā)展社會普法力量，培育優(yōu)秀的社會普法團隊和品牌。依托志愿服務(wù)網(wǎng)加強普法志愿者管理，推動法治實務(wù)、法律服務(wù)部門人員及法學(xué)專業(yè)背景人員按單位、按社區(qū)（村居）等成立法治宣傳教育志愿服務(wù)團隊，積極開展法治宣傳教育志愿服務(wù)。三是夯實基層基礎(chǔ)，提高普法實效。健全完善基層普法工作體系，街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、村（居）配備專（兼）職普法人員，開展針對村（居）特點和需求的普法工作。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村（居）法律顧問、法律明白人、網(wǎng)格員、有法學(xué)背景的村（居）民共同開展普法工作。依托基層矛盾糾紛調(diào)處化解中心、司法所、法律服務(wù)工作室，推動基層干部積極運用法治思維和法治方式管理社區(qū)公共事務(wù)、化解基層矛盾糾紛。

（二）加強普法責(zé)任落實機制建設(shè)。一是建立完善標(biāo)準(zhǔn)化操作流程。建立落實立法工作宣傳報道常態(tài)化機制，將立法部門和法規(guī)起草部門在法規(guī)制定過程和頒布實施階段的宣傳職責(zé)具體化。深入實行行政執(zhí)法過程中精準(zhǔn)普法工作指引，建立落實司法、法律服務(wù)過程中開展精準(zhǔn)普法工作指引，明確普法的步驟環(huán)節(jié)、對象方式，通過主動告知、答疑解惑、釋法說理、約談等多種方式，開展實時、動態(tài)、綜合普法。將法律法規(guī)的普及與救濟途徑、維權(quán)途徑的普及共同作為普法內(nèi)容，推進知法善用解決實際問題。二是加強普法能力培訓(xùn)。加強立法、執(zhí)法、司法和法律服務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。建立集中教育培訓(xùn)制度，明確教育培訓(xùn)中法治內(nèi)容課時，設(shè)置普法能力提升課程，規(guī)范執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等法治實踐行為，提高普法能力和水平。完善國家工作人員學(xué)法用法考法制度，建立國家工作人員學(xué)法用法清單制度，編制“共性學(xué)法清單”和“個性學(xué)法清單”，建立完善全市統(tǒng)一考法、部門集中考法、執(zhí)法人員重點考法、網(wǎng)上全面考法制度體系，切實增強國家工作人員學(xué)法自覺。三是加強普法過程監(jiān)督。建立完善在執(zhí)法、法律服務(wù)過程中開展普法的監(jiān)督機制。發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督作用，依托行政執(zhí)法監(jiān)督平臺，將普法過程記錄上傳，按照百分比抽樣檢查，推進普法環(huán)節(jié)全覆蓋、普法過程全記錄、普法數(shù)據(jù)可共享。規(guī)范公共法律服務(wù)監(jiān)督評價機制，將普法工作開展情況納入對律師、公證員、法律援助人員、司法鑒定人員、仲裁員評價指標(biāo)。四是履行社會普法責(zé)任。普法責(zé)任主體單位利用重要節(jié)點、重要時段開展專項法治宣傳教育活動，通過新聞發(fā)布會、聽證會、座談會、協(xié)調(diào)會及公眾接待日等多種形式，積極引導(dǎo)群眾有序參與社會事務(wù)管理，提高群眾學(xué)法用法積極性。通過公開庭審、模擬法庭、基層宣講等形式，為公眾搭建學(xué)法用法平臺。

（三）加強方式方法創(chuàng)新。一是建立典型案例整理發(fā)布機制。關(guān)注社會熱點、難點問題和矛盾多發(fā)、易發(fā)領(lǐng)域，及時總結(jié)法治實踐中產(chǎn)生的典型案例，深入分析法律依據(jù)、違法行為及典型意義，形成“以案釋法”典型案例。建立典型案例發(fā)布機制，在部門官方媒體平臺建立“以案釋法”專欄，常態(tài)化推送典型案例，并引導(dǎo)各類媒體及時開展權(quán)威解讀。二是建立典型經(jīng)驗媒體宣傳機制。認(rèn)真總結(jié)推廣落實普法責(zé)任制的先進典型經(jīng)驗，在立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)領(lǐng)域樹立標(biāo)桿。積極運用市級主流媒體，綜合運用頭條號、短視頻、直播等新媒體、自媒體，加強普法理念、成果宣傳，為落實普法責(zé)任制營造良好的社會環(huán)境。三是建立法治文化融合機制。將落實普法責(zé)任制作為法治創(chuàng)建活動重要內(nèi)容，融入依法治校、依法治企等基層、行業(yè)依法治理活動。運用微電影、微視頻、公益廣告等藝術(shù)形式展現(xiàn)普法工作的過程、成果，形成豐富的法治文藝作品。推動法治文化與行業(yè)文化融合發(fā)展，依托窗口單位、公園、廣場等建立法治文化陣地，加強管理使用和宣傳，營造濃厚的法治文化氛圍。

（四）加強考核評估機制建設(shè)。一是構(gòu)建完善的績效考核指標(biāo)體系。針對執(zhí)法、管理、服務(wù)部門不同特點，制定靈活可行的考核指標(biāo)?？己酥笜?biāo)包含基礎(chǔ)指標(biāo)和拓展指標(biāo)，分別對應(yīng)基本普法任務(wù)和本部門特色普法任務(wù)。關(guān)注并準(zhǔn)確把握某一特定領(lǐng)域普法工作在不同時期的發(fā)展態(tài)勢，推進動態(tài)考評。加強基層普法工作效果的檢驗檢查，利用抽查、暗訪等形式，將企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)、鄉(xiāng)村等普法一線基層單位納入考核范圍，調(diào)動基層開展普法工作的積極性。二是建立多元化社會評價機制。建立落實普法責(zé)任制年度報告制度，普法責(zé)任主體單位定期通過官方網(wǎng)站向社會公布普法責(zé)任制落實情況。組織開展落實普法責(zé)任制履職評議活動，引入社會監(jiān)督，通過評議團評議、群眾投票、問卷調(diào)查、征求意見等多方評議，推動普法責(zé)任主體單位切實履行普法責(zé)任。持續(xù)開展覆蓋全面的普法工作滿意率調(diào)查和群眾法律知識水平測試，測試結(jié)果作為考核評估依據(jù)。三是建立常態(tài)化動態(tài)督導(dǎo)機制。依托年度“誰執(zhí)法誰普法”重點宣傳項目和普法責(zé)任清單，常態(tài)化推進日常普法工作落實，相關(guān)情況納入績效考核體系。將圍繞黨委政府中心工作、社會熱點難點問題開展普法情況，納入動態(tài)督導(dǎo)重要內(nèi)容，按年度協(xié)同相關(guān)部門開展專項督導(dǎo)，將相關(guān)情況作為年度落實普法責(zé)任制履職評議的參考依據(jù)。四是建立嚴(yán)格獎懲機制。嚴(yán)格評先評優(yōu)等激勵制度，評先表彰向法治實踐領(lǐng)域基層一線工作人員傾斜。對重視不夠、措施不力、落實普法責(zé)任制不到位的，普法主管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)出普法提示函或建議書，必要時進行約談，提出整改要求。對造成嚴(yán)重后果的，進行通報批評，依規(guī)依法處理。