陳嘉敏

(湖北國土資源職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430090)

0 前 言

2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，闡述了中國全面深化改革的重要意義，總結(jié)了改革開放近40年來我國的歷史性成就和所獲得的寶貴經(jīng)驗，其中，明確了要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實用途管制”，以及“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責”。同年，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出要探索“多規(guī)合一”，全國范圍內(nèi)的規(guī)劃改革和轉(zhuǎn)型工作就此拉開序幕。按照2019年審議通過的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》；到2020年國土空間規(guī)劃體系將基本建立，并且初步形成全國的國土空間開發(fā)保護“一張圖”；到2025年，將進一步健全國土空間規(guī)劃的法規(guī)政策和技術(shù)標準體系，并全面實施監(jiān)測預(yù)警和績效考核；到2035年，將全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平[1]。

村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，同時也是全域土地綜合整治的實施單元，一直是整個規(guī)劃體系中涉及范圍最廣、人口最分散的一部分。三農(nóng)問題關(guān)乎國計民生，解決好三農(nóng)問題始終是我黨工作的重中之重。要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在此過程中，按“多規(guī)合一”要求編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌村莊的山水林田湖草等全域空間布局，對鄉(xiāng)村振興的全局工作起到良好的引導(dǎo)作用。2019年，自然資源部發(fā)布的《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》中，也明確提到了這一點。在國土空間規(guī)劃背景下，村莊規(guī)劃的發(fā)展面臨更多挑戰(zhàn)，研究如何科學(xué)、合理地編制村莊規(guī)劃，進行村鎮(zhèn)建設(shè)，對落實國土空間“一張圖”、促進可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[2]。

1 村莊規(guī)劃發(fā)展歷程

1949年以前，土地管理工作還未起步，法律法規(guī)等政策的缺乏導(dǎo)致村莊建設(shè)進程緩慢，建設(shè)內(nèi)容也主要集中在恢復(fù)生產(chǎn)活動和改善居住條件上。這一時期的村莊規(guī)劃沒有具體的法律法規(guī)引領(lǐng)，在規(guī)劃內(nèi)容上具有現(xiàn)狀研究、總體規(guī)劃等不同內(nèi)容。20世紀60年代中期興起的農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運動，是農(nóng)村建設(shè)史上的重要事件，對中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村產(chǎn)生了很大影響，也使村莊規(guī)劃由人民公社化運動中的區(qū)域性規(guī)劃朝精細化發(fā)展，從而開始了新村規(guī)劃的實踐。20世紀80年代初，國家對于村莊規(guī)劃的政策指導(dǎo)開始完善，一系列政策法規(guī)的頒布實施，使得村莊規(guī)劃邁入了起步發(fā)展期。1981年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，有效控制了改革開放初期農(nóng)民自發(fā)性建房、侵占耕地的行為，并對農(nóng)民建房給出了明確方針。1982年，國家建設(shè)委員會、國家農(nóng)業(yè)委員會頒布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》，將村鎮(zhèn)規(guī)劃劃分為兩個階段：總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，并做出了明確的原則性規(guī)定。1993年出臺的《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》及《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(GB 50188—93)，建立了村莊規(guī)劃政策法規(guī)系統(tǒng)，明確了規(guī)劃相關(guān)標準，是我國早期比較完整、系統(tǒng)的村莊規(guī)劃標準。但從整體而言，村莊規(guī)劃進程仍然相對滯后，和城市規(guī)劃建設(shè)差距大。1998年，“建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村”的目標在黨的十五屆三中全會上正式通過，2005年，在黨的十六屆五中全會上明確提出“扎實穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設(shè)”，標志著新農(nóng)村建設(shè)的開始，破解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民構(gòu)成的“三農(nóng)問題”，也成為這一時期村莊規(guī)劃的主題。鄉(xiāng)村的振興關(guān)系到國家的富強，十八大后，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的代名詞，以“十大模式”為代表的典型美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果，也給村莊規(guī)劃提供了十分有益的啟示。2017年，習(xí)近平同志在黨的十九大報告中提出，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將“三農(nóng)”問題始終作為全黨工作的重中之重。不管是“兩山理論”的提出，還是“記住鄉(xiāng)愁”的呼喚，都是對綠水青山就是金山銀山的實踐，鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實現(xiàn)“兩個一百年奮斗目標”和中華民族偉大復(fù)興的必然要求。在此背景下，村莊規(guī)劃以產(chǎn)業(yè)布局和旅游發(fā)展為主要方向進行了新一輪的探索，也積累了大量的規(guī)劃編制經(jīng)驗。然而，村莊規(guī)劃存在較大的地域差異性，因地制宜探索適合村莊發(fā)展的路徑依然是目前村莊規(guī)劃所面臨的主要工作[3]。

2 村莊規(guī)劃存在的問題

2.1 村莊規(guī)劃制度規(guī)范滯后，理論認識不足

近年來，國家從戰(zhàn)略層面對村莊規(guī)劃的發(fā)展進行了政策引導(dǎo)與推動，從新農(nóng)村建設(shè)到城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興，也凸顯出鄉(xiāng)村正從單一的農(nóng)副產(chǎn)品提供者角色向多元化價值體現(xiàn)的轉(zhuǎn)變，顯現(xiàn)了村莊在社會發(fā)展進程中的獨特價值。但作為城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的指導(dǎo)性文件，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中僅對規(guī)劃的法律地位、體系及程序等內(nèi)容進行了明確，缺少對規(guī)劃具體內(nèi)容的規(guī)范化，加上實踐中相關(guān)規(guī)劃技術(shù)標準的出臺往往與規(guī)劃編制時間不符，造成了多數(shù)村莊規(guī)劃內(nèi)容不一、類型多樣的現(xiàn)象。制度規(guī)范的滯后也對規(guī)劃從業(yè)人員帶來影響，多數(shù)規(guī)劃編制者對村莊規(guī)劃的理論認識依然不足，在村莊規(guī)劃實踐中往往對城鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容生搬硬套，脫離了鄉(xiāng)村實際，更沒有做到基于鄉(xiāng)村歷史文化、資源特色的因地制宜。

2.2 缺乏統(tǒng)一的土地分類標準，分類指南普適性有待提高

2014年7月，為更加科學(xué)地編制村莊規(guī)劃，住建部發(fā)布《村莊規(guī)劃用地分類指南》(以下簡稱《指南》)，采用大類、中類及小類的三級分類體系，將村莊規(guī)劃用地類別分為3大類、10中類和15小類。這是對十幾年來國家層面的村莊規(guī)劃用地分類標準空白的一次積極探索，這種嘗試更側(cè)重于政策上的引導(dǎo)作用，以“指南”形式對村莊規(guī)劃中涉及到土地分類的問題提供了可供參考的框架。但經(jīng)調(diào)研，部分經(jīng)濟發(fā)達和村莊規(guī)劃實踐較為領(lǐng)先的地區(qū)更偏向執(zhí)行地區(qū)性土地管理技術(shù)規(guī)定，或沿用城市用地分類標準。例如，北京市結(jié)合村莊發(fā)展現(xiàn)狀及用地特點，在2017年發(fā)布了《村莊規(guī)劃用地分類標準》，該標準將村莊用地分為村莊建設(shè)用地、村莊非建設(shè)用地兩大類，在兩類之中又根據(jù)土地用途、性質(zhì)差異，分為村民住宅用地、村莊公共服務(wù)用地等8個中類，以及村民獨立住宅用地、村民集中住宅用地等14個小類，提出了更適用于北京村莊特點的用地分類方法。將其與《指南》對比可以發(fā)現(xiàn)，北京市《村莊規(guī)劃用地分類標準》從大類上刪減了非村莊建設(shè)用地這一類別；從中類上合并了村莊產(chǎn)業(yè)用地，細分了村莊公共服務(wù)用地、農(nóng)林用地；從小類上部分類別名稱提法進行了更改，同時將《指南》中的村莊公共場地細分為村莊公共綠地、村莊廣場用地，將其他農(nóng)林用地細分為農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地。不難發(fā)現(xiàn)，《指南》的普適性還有待提高。同時，在城中村這類雖行政級別為鄉(xiāng)村，但地緣特性和城鎮(zhèn)聯(lián)系緊密的對象上，也缺乏統(tǒng)一的土地分類標準。

2.3 公眾規(guī)劃意識淡薄，規(guī)劃從業(yè)人員技術(shù)水平參差不齊

村莊規(guī)劃面對的是廣大農(nóng)村地區(qū)，其中涉及到大面積的農(nóng)用地整理、居民點拆舊搬遷等工作，與廣大村民的生活息息相關(guān)，但大部分村民對規(guī)劃缺乏了解，意識淡薄，導(dǎo)致村莊規(guī)劃的公眾參與度偏低。近年來，雖然村莊規(guī)劃逐漸成為行業(yè)熱點，但工作者多是由城鎮(zhèn)規(guī)劃人員組成，在村莊規(guī)劃上技術(shù)水平仍然不成熟，在編制中往往將城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制方法生搬硬套，導(dǎo)致現(xiàn)狀調(diào)查未摸清、圖件繪制不精細、規(guī)劃目標脫離實際。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理分管領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，加之缺乏專職村鎮(zhèn)規(guī)劃管理人員，致使規(guī)劃工作難以推進。

3 國土空間規(guī)劃中村莊規(guī)劃編制的探索

3.1 堅持村民主體地位，簡化規(guī)劃編制流程

將入村調(diào)研工作做細做實，和村委會、村民小組及村民代表開展座談，并進行詳實的入戶調(diào)查，收集村莊土地利用現(xiàn)狀的一手資料，了解村民需求，開展村莊規(guī)劃宣傳。簡化工作流程，強調(diào)公眾參與，在規(guī)劃編制過程中突出村民的主體地位，并爭取鄉(xiāng)賢、村辦企業(yè)共同參與，集聚社會力量編制務(wù)實有效的村莊規(guī)劃。

3.2 調(diào)整“三生空間”布局，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合

落實分解指標下達到地塊，確定空間邊界，合理調(diào)整生產(chǎn)、生活及生態(tài)空間的用地布局，提高村莊規(guī)劃的空間響應(yīng)能力。對部分生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線的劃定中體現(xiàn)出來的明顯斑塊性特點，在規(guī)劃編制中有針對性地引導(dǎo)空間集中連片，并進行配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升空間利用效率。探索田園綜合體模式的鄉(xiāng)村規(guī)劃，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興帶來的新型產(chǎn)業(yè)模式，強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究，推進一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

3.3 突出村莊規(guī)劃特色，加強人居環(huán)境整治

規(guī)劃設(shè)計應(yīng)充分結(jié)合村莊實際，體現(xiàn)當?shù)厝宋奶厣?，深挖鄉(xiāng)村歷史文化資源，尤其對歷史建筑、歷史文物古跡應(yīng)加強重點保護，結(jié)合空間布局調(diào)整，提升村莊歷史文化內(nèi)涵。重視道路硬化、村莊綠化、街道亮化、庭院美化工作，進行“廁所革命”，改造雨污合流管網(wǎng)，對垃圾回收及污水處理場所進行環(huán)境衛(wèi)生綜合整治，提升人居環(huán)境，打造美麗鄉(xiāng)村。

3.4 優(yōu)化規(guī)劃成果表達，探索符合地方實際的成果體系

在規(guī)劃成果整合上，力求簡明實用，重點體現(xiàn)圖件、表格及規(guī)劃文本，并將規(guī)劃圖件成果張榜公布。凝練規(guī)劃管制要求，以村民公約等通俗易懂的形式進行宣傳，加強村民規(guī)劃意識，提升公眾參與程度。由于規(guī)劃區(qū)域個體存在極大差異性，在成果表達上應(yīng)進行優(yōu)化，積極探索符合規(guī)劃地區(qū)客觀實際的成果體系。

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