鮑逸

（上海市房屋安全監(jiān)察所，上海 200003）

1 引言

房屋安全管理是政府賦予房產(chǎn)行政主管部門的一項職責，做好此項工作有助于杜絕房屋在使用過程中發(fā)生安全事故，對保護人們的生命財產(chǎn)安全、維護社會和諧、促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要的作用。

1989年，《城市危險房屋管理規(guī)定》（建設(shè)部令第4號）頒布實施，要求各地房地產(chǎn)行政主管部門設(shè)立房屋安全鑒定機構(gòu)負責本地區(qū)房屋安全鑒定工作。在相當長的一個時期內(nèi)，房屋安全鑒定一直由政府房產(chǎn)行政主管部門下設(shè)的一個機構(gòu)承擔，但隨著國家體制改革的不斷深入，房屋安全鑒定正逐步朝著專業(yè)化、市場化、社會化方向發(fā)展，特別是北京、廣州、杭州等城市，均已明確了房屋安全鑒定的市場化運作機制。

房屋檢測安全鑒定行業(yè)正快速走向市場化，但是在國家層面尚未出臺與房屋檢測鑒定市場放開相配套的法律法規(guī)，在目前簡政放權(quán)的大環(huán)境下，國內(nèi)主要城市的管理模式都是采取告知性備案的管理方式，行政主管部門對于鑒定單位事后監(jiān)管力度較差，且不具備行政處罰權(quán)，對于鑒定單位的違法違規(guī)行為，處罰措施極為有限。對于目前鑒定市場存在的問題，鑒于公權(quán)力“法無授權(quán)即禁止”的法律原則，只能在職權(quán)范圍內(nèi)采取一些輔助性措施，缺少法律上的強制力。

2 上海市既有房屋檢測鑒定行業(yè)面臨的新形勢

2.1 既有房屋檢測鑒定的市場需求正不斷擴大

上海市大量既有老舊房屋存在超齡使用的問題，改建、擴建項目也逐漸增多，對老舊房屋進行修繕裝修以及既有多層住宅加裝電梯等工作全面開展。隨著人們安全意識與維權(quán)意識提高，對房屋檢測的需求越來越強烈，同時隨著2021年《上海市房屋使用安全管理辦法》（滬符令39號）（以下簡稱安全管理辦法）的正式施行和城鎮(zhèn)房屋、農(nóng)村房屋安全隱患排查整治工作的有序推進，既有房屋檢測鑒定的市場需求正不斷擴大。

2.2 對既有房屋檢測鑒定行業(yè)的管理亟待加強

1991年起，經(jīng)上海市建交委批復同意，上海市房管局實施了房屋質(zhì)量檢測單位資質(zhì)管理，2004年，《中華人民共和國行政許可法》（主席令第7號）實施后因缺乏上位法取消了資質(zhì)管理，但為了保持房屋鑒定檢測鑒定管理工作的連續(xù)性，滿足各級政府和社會各界房屋安全管理中技術(shù)支撐的需求，上海市房管局頒布了《上海市房屋質(zhì)量檢測單位推薦辦法》（滬房地資修〔2004〕368號），上海市房屋質(zhì)量檢測中心制定了相應(yīng)的實施細則，并在上海市房管局網(wǎng)站上公布了推薦單位名錄和檢測鑒定人員名單。

上海對房屋檢測鑒定行業(yè)管理較為嚴格，行業(yè)運行情況良好，但由于現(xiàn)有推薦名錄中檢測鑒定單位數(shù)量有限，市場可選擇余地小，并且出現(xiàn)了掛靠、出借資質(zhì)等違規(guī)現(xiàn)象，對上海市既有房屋安全鑒定行業(yè)的加強規(guī)范化引導和管理勢在必行，需要盡快研究加強監(jiān)督管理的工作措施。

2.3 國內(nèi)多個城市對房屋安全鑒定行業(yè)的管理文件和管理方式進行了更新

在行業(yè)信用管理層面，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)對建設(shè)、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢等建筑市場主體的不良信用行為進行了明確，但對于房屋安全鑒定行業(yè)，尚未建立明確的信用評價指標和標準。近年來，國內(nèi)多個城市更新了房屋安全使用管理辦法和房屋檢測鑒定行業(yè)管理文件，強化了監(jiān)督管理機制，采用備案制或名錄制的方式對鑒定單位進行管理，并引入了信用信息評價體系，推動了行業(yè)的有序發(fā)展。

3 上海市房屋檢測鑒定行業(yè)管理存在的問題

3.1 行業(yè)相關(guān)政策及管理文件尚待補充完善

出于城市安全運行、房屋管理和房屋檢測鑒定行業(yè)健康發(fā)展的需要，2020年上海市頒布了安全管理辦法，對《上海市房屋質(zhì)量檢測單位推薦辦法》進行了修訂，并更名為《上海市房屋檢測鑒定單位公示辦法》（滬房規(guī)范〔2020〕1號）（以下簡稱公示辦法），推出“檢測單位名錄”，并對房屋檢測鑒定單位的技術(shù)能力要求進行了提升。

但是，現(xiàn)行的行業(yè)管理文件也存在一些不足之處：一是部分條文存在爭議，或與上位法中的規(guī)定存在一定抵觸。如對房屋檢測鑒定單位每年承擔鑒定工程量的規(guī)定與優(yōu)化營商環(huán)境條例的相關(guān)規(guī)定存在矛盾等。二是與公示辦法和安全管理辦法配套的相關(guān)細則和運作機制并未徹底貫徹落實。例如，公示制度、主管部門監(jiān)督辦法、公開承諾制度、單位資質(zhì)、評價機制、信用檔案記錄等的實施細則，房屋檢測鑒定單位的業(yè)務(wù)能力、市房屋管理部門公布房屋檢測鑒定單位名錄、對房屋檢測鑒定活動實施監(jiān)督管理等事項，沒有更確切的規(guī)定和配套制度，需要進一步完善和建立[1]。

3.2 既有房屋檢測鑒定市場亟須進一步優(yōu)化管理

根據(jù)調(diào)研，上海市既有房屋檢測鑒定單位目前存在的問題主要體現(xiàn)在以下4個方面：（1）既有房屋安全鑒定的需求呈逐漸上漲的趨勢，現(xiàn)有推薦名錄的單位難以滿足市場需求，不同程度地存在業(yè)務(wù)飽和、工作繁重的現(xiàn)象。（2）市場可選擇余地小，不可避免地出現(xiàn)掛靠、借資質(zhì)等違規(guī)現(xiàn)象，特別是有些規(guī)模不大但時間緊迫的鑒定項目需求，往往得不到名錄內(nèi)鑒定單位的及時響應(yīng)。（3）未列入名錄的檢測單位數(shù)量多，缺乏統(tǒng)一管理，各個單位的技術(shù)能力參差不齊，對房屋檢測市場的健康有序發(fā)展不利。（4）部分未列入名錄的單位希望納入管理系統(tǒng)以提高自身的綜合水平。

4 新形勢下優(yōu)化上海市房屋檢測鑒定行業(yè)管理的建議

4.1 進一步完善管理文件體系，制定或修訂行業(yè)管理文件

為規(guī)范上海市房屋檢測鑒定行業(yè)，為行業(yè)管理和執(zhí)行提供依據(jù)，應(yīng)依據(jù)《城市危險房屋管理規(guī)定》、安全管理辦法等規(guī)章文件，制定一系列完備、可行的行業(yè)管理文件，作為構(gòu)建完善房屋檢測鑒定行業(yè)管理體系的依據(jù)，具體可采取的措施有：

1）建議制定《房屋檢測鑒定公示單位監(jiān)督管理辦法》，對經(jīng)公示并在上海市行政區(qū)域內(nèi)從事既有房屋檢測鑒定業(yè)務(wù)的房屋檢測鑒定單位及其檢測鑒定活動進行監(jiān)督和管理。

2）建議修訂《上海市房屋檢測鑒定單位公示辦法》，對不合適的內(nèi)容進行調(diào)整。

3）建議制定《房屋檢測鑒定單位承諾及備案規(guī)定》。在上海市行政區(qū)域內(nèi)從事既有房屋檢測鑒定業(yè)務(wù)的單位，應(yīng)向市房屋管理局備案，需相應(yīng)制定備案規(guī)定。

4）建議制定《房屋檢測鑒定復核規(guī)定》，以解決房屋檢測鑒定執(zhí)行中出現(xiàn)異議，并滿足進行復核工作的需求。

4.2 建立健全行業(yè)管理各項機制，強化事前、事中、事后監(jiān)管

參照北京、杭州等地經(jīng)驗，深化放管結(jié)合，建議對行業(yè)管理各項機制制定更有利于行業(yè)健康發(fā)展的細則。例如，對房屋檢測鑒定單位的備案流程、申請材料進行精簡和優(yōu)化，同時采用“三查一評”（雙隨機檢查、網(wǎng)絡(luò)巡查、日常檢查和危房報告評審）等方式，加強和規(guī)范對檢測鑒定單位開展檢測鑒定活動的事前、事中、事后監(jiān)管。

參照杭州、南京等地經(jīng)驗，建議建立房屋安全鑒定專家?guī)?，以充分發(fā)揮行業(yè)專家在房屋安全排查、房屋安全鑒定和危房解危整治工作中的決策建議、專業(yè)咨詢、理論指導、技術(shù)支持作用，并建立鑒定結(jié)論爭議調(diào)處機制，有利于提高房屋使用安全的科學化管理水平。

參照多地經(jīng)驗，建議建立既有房屋檢測鑒定行業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺，有利于優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，深入推進“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，整合公共數(shù)據(jù)資源，有利于進一步夯實監(jiān)管責任，健全監(jiān)管規(guī)則，完善監(jiān)管方式。房屋檢測鑒定單位可通過房屋使用安全信息管理平臺實行備案、申請、實時報送檢測鑒定合同、報告及相關(guān)資料等。主管部門可實現(xiàn)對房屋檢測鑒定單位的信息進行審核、統(tǒng)計、評價、抽查和日常監(jiān)督管理[2]。

4.3 構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制，逐步落實房屋檢測鑒定行業(yè)信用管理

根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號）、《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》（上海市人民代表大會常務(wù)委員會公告第35號）、《上海市人民政府關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的實施意見》（滬府發(fā)〔2020〕7號）等文件的精神，對于房屋檢測鑒定行業(yè)，也應(yīng)當著力構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制，以更好地發(fā)揮社會信用體系在支撐“放、管、服”改革和政府職能轉(zhuǎn)變、營造公平誠信的市場環(huán)境和社會環(huán)境等方面的積極作用。擬提出5方面的建議：

1）對符合檢測鑒定能力和技術(shù)條件的房屋檢測鑒定單位進行登記備案。市房屋行政主管部門的受理機構(gòu)應(yīng)按照公示辦法，對符合備案標準的申請單位予以備案，并通過管理平臺向社會公布。

2）研究與建立信用評價標準，按各項信用信息分別劃定評價指標和分值。對申報單位進行技術(shù)能力綜合評估，建立房屋檢測鑒定單位的技術(shù)條件和信用檔案記錄制度，需相應(yīng)制定《房屋檢測鑒定單位信用評價標準》或《房屋檢測鑒定單位信用信息管理辦法》，適用于在上海市行政區(qū)域內(nèi)從事既有房屋檢測、評估、鑒定活動單位的市場行為信息的采集、評價、應(yīng)用、公示，以及對房屋檢測鑒定單位和鑒定人員的動態(tài)監(jiān)督管理。

3）建立上海市房屋檢測鑒定行業(yè)信用信息評價機制。上海市房屋行政主管部門可建立本市房屋檢測鑒定行業(yè)信用評價機制，按照《房屋檢測鑒定單位信用評價標準》對房屋檢測鑒定單位進行信用評價，并據(jù)此對房屋檢測鑒定單位進行信用信息記分管理，根據(jù)年度信用記分結(jié)果，評定檢測鑒定單位信用等級。

4）發(fā)布房屋檢測鑒定單位名錄。上海市房屋行政主管部門可將已備案的檢測鑒定單位納入房屋檢測鑒定單位名錄庫，根據(jù)單位的基本情況和信用評價結(jié)果等信息，形成“房屋檢測鑒定單位名錄”。名錄庫實行動態(tài)管理，按照年度信用評價得分從高到低排序，并按公示辦法將名錄進行公示。房屋檢測鑒定的委托人可按照雙方自愿、市場擇優(yōu)的原則從“房屋檢測鑒定單位名錄”中自主選擇檢測鑒定單位。

5）逐步落實對房屋檢測鑒定單位的信用管理。在房屋檢測鑒定行業(yè)的信用管理體系建立后，上海市房屋行政主管部門可逐步落實對房屋檢測鑒定單位的信用管理。上海市房屋行政主管部門對已備案的房屋檢測鑒定單位采集信息，建立房屋檢測鑒定單位市場行為信用信息檔案；房屋檢測鑒定單位應(yīng)當每年定期向上海市房屋行政主管部門報送房屋安全鑒定情況的年度報告；上海市房屋行政主管部門根據(jù)信用評價的結(jié)果，對房屋檢測鑒定單位進行差別化監(jiān)管。

5 結(jié)語

本文回顧了上海市房屋檢測鑒定行業(yè)的發(fā)展歷程，梳理了房屋檢測鑒定行業(yè)管理相關(guān)的管理文件。通過對房屋檢測鑒定管理部門、相關(guān)行業(yè)協(xié)會、房屋檢測鑒定單位的現(xiàn)狀進行調(diào)研，分析房屋檢測鑒定行業(yè)管理政策實施以來的政策運行狀況、實踐效果和存在的問題。對國內(nèi)各典型城市房屋檢測鑒定行業(yè)的管理情況進行了調(diào)研，對其管理經(jīng)驗進行了借鑒。提出了關(guān)于進一步優(yōu)化本市既有房屋檢測鑒定行業(yè)管理制度、建立長效信用管理機制的建議。