鮑逸

（上海市房屋安全監(jiān)察所，上海 200003）

1 引言

房屋安全管理是政府賦予房產(chǎn)行政主管部門的一項(xiàng)職責(zé)，做好此項(xiàng)工作有助于杜絕房屋在使用過(guò)程中發(fā)生安全事故，對(duì)保護(hù)人們的生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)和諧、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。

1989年，《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》（建設(shè)部令第4號(hào)）頒布實(shí)施，要求各地房地產(chǎn)行政主管部門設(shè)立房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本地區(qū)房屋安全鑒定工作。在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，房屋安全鑒定一直由政府房產(chǎn)行政主管部門下設(shè)的一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但隨著國(guó)家體制改革的不斷深入，房屋安全鑒定正逐步朝著專業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化方向發(fā)展，特別是北京、廣州、杭州等城市，均已明確了房屋安全鑒定的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。

房屋檢測(cè)安全鑒定行業(yè)正快速走向市場(chǎng)化，但是在國(guó)家層面尚未出臺(tái)與房屋檢測(cè)鑒定市場(chǎng)放開相配套的法律法規(guī)，在目前簡(jiǎn)政放權(quán)的大環(huán)境下，國(guó)內(nèi)主要城市的管理模式都是采取告知性備案的管理方式，行政主管部門對(duì)于鑒定單位事后監(jiān)管力度較差，且不具備行政處罰權(quán)，對(duì)于鑒定單位的違法違規(guī)行為，處罰措施極為有限。對(duì)于目前鑒定市場(chǎng)存在的問(wèn)題，鑒于公權(quán)力“法無(wú)授權(quán)即禁止”的法律原則，只能在職權(quán)范圍內(nèi)采取一些輔助性措施，缺少法律上的強(qiáng)制力。

2 上海市既有房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)面臨的新形勢(shì)

2.1 既有房屋檢測(cè)鑒定的市場(chǎng)需求正不斷擴(kuò)大

上海市大量既有老舊房屋存在超齡使用的問(wèn)題，改建、擴(kuò)建項(xiàng)目也逐漸增多，對(duì)老舊房屋進(jìn)行修繕裝修以及既有多層住宅加裝電梯等工作全面開展。隨著人們安全意識(shí)與維權(quán)意識(shí)提高，對(duì)房屋檢測(cè)的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，同時(shí)隨著2021年《上海市房屋使用安全管理辦法》（滬符令39號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱安全管理辦法）的正式施行和城鎮(zhèn)房屋、農(nóng)村房屋安全隱患排查整治工作的有序推進(jìn)，既有房屋檢測(cè)鑒定的市場(chǎng)需求正不斷擴(kuò)大。

2.2 對(duì)既有房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)的管理亟待加強(qiáng)

1991年起，經(jīng)上海市建交委批復(fù)同意，上海市房管局實(shí)施了房屋質(zhì)量檢測(cè)單位資質(zhì)管理，2004年，《中華人民共和國(guó)行政許可法》（主席令第7號(hào)）實(shí)施后因缺乏上位法取消了資質(zhì)管理，但為了保持房屋鑒定檢測(cè)鑒定管理工作的連續(xù)性，滿足各級(jí)政府和社會(huì)各界房屋安全管理中技術(shù)支撐的需求，上海市房管局頒布了《上海市房屋質(zhì)量檢測(cè)單位推薦辦法》（滬房地資修〔2004〕368號(hào)），上海市房屋質(zhì)量檢測(cè)中心制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，并在上海市房管局網(wǎng)站上公布了推薦單位名錄和檢測(cè)鑒定人員名單。

上海對(duì)房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)管理較為嚴(yán)格，行業(yè)運(yùn)行情況良好，但由于現(xiàn)有推薦名錄中檢測(cè)鑒定單位數(shù)量有限，市場(chǎng)可選擇余地小，并且出現(xiàn)了掛靠、出借資質(zhì)等違規(guī)現(xiàn)象，對(duì)上海市既有房屋安全鑒定行業(yè)的加強(qiáng)規(guī)范化引導(dǎo)和管理勢(shì)在必行，需要盡快研究加強(qiáng)監(jiān)督管理的工作措施。

2.3 國(guó)內(nèi)多個(gè)城市對(duì)房屋安全鑒定行業(yè)的管理文件和管理方式進(jìn)行了更新

在行業(yè)信用管理層面，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)對(duì)建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢等建筑市場(chǎng)主體的不良信用行為進(jìn)行了明確，但對(duì)于房屋安全鑒定行業(yè)，尚未建立明確的信用評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)多個(gè)城市更新了房屋安全使用管理辦法和房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)管理文件，強(qiáng)化了監(jiān)督管理機(jī)制，采用備案制或名錄制的方式對(duì)鑒定單位進(jìn)行管理，并引入了信用信息評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)了行業(yè)的有序發(fā)展。

3 上海市房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)管理存在的問(wèn)題

3.1 行業(yè)相關(guān)政策及管理文件尚待補(bǔ)充完善

出于城市安全運(yùn)行、房屋管理和房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)健康發(fā)展的需要，2020年上海市頒布了安全管理辦法，對(duì)《上海市房屋質(zhì)量檢測(cè)單位推薦辦法》進(jìn)行了修訂，并更名為《上海市房屋檢測(cè)鑒定單位公示辦法》（滬房規(guī)范〔2020〕1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱公示辦法），推出“檢測(cè)單位名錄”，并對(duì)房屋檢測(cè)鑒定單位的技術(shù)能力要求進(jìn)行了提升。

但是，現(xiàn)行的行業(yè)管理文件也存在一些不足之處：一是部分條文存在爭(zhēng)議，或與上位法中的規(guī)定存在一定抵觸。如對(duì)房屋檢測(cè)鑒定單位每年承擔(dān)鑒定工程量的規(guī)定與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例的相關(guān)規(guī)定存在矛盾等。二是與公示辦法和安全管理辦法配套的相關(guān)細(xì)則和運(yùn)作機(jī)制并未徹底貫徹落實(shí)。例如，公示制度、主管部門監(jiān)督辦法、公開承諾制度、單位資質(zhì)、評(píng)價(jià)機(jī)制、信用檔案記錄等的實(shí)施細(xì)則，房屋檢測(cè)鑒定單位的業(yè)務(wù)能力、市房屋管理部門公布房屋檢測(cè)鑒定單位名錄、對(duì)房屋檢測(cè)鑒定活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理等事項(xiàng)，沒(méi)有更確切的規(guī)定和配套制度，需要進(jìn)一步完善和建立[1]。

3.2 既有房屋檢測(cè)鑒定市場(chǎng)亟須進(jìn)一步優(yōu)化管理

根據(jù)調(diào)研，上海市既有房屋檢測(cè)鑒定單位目前存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：（1）既有房屋安全鑒定的需求呈逐漸上漲的趨勢(shì)，現(xiàn)有推薦名錄的單位難以滿足市場(chǎng)需求，不同程度地存在業(yè)務(wù)飽和、工作繁重的現(xiàn)象。（2）市場(chǎng)可選擇余地小，不可避免地出現(xiàn)掛靠、借資質(zhì)等違規(guī)現(xiàn)象，特別是有些規(guī)模不大但時(shí)間緊迫的鑒定項(xiàng)目需求，往往得不到名錄內(nèi)鑒定單位的及時(shí)響應(yīng)。（3）未列入名錄的檢測(cè)單位數(shù)量多，缺乏統(tǒng)一管理，各個(gè)單位的技術(shù)能力參差不齊，對(duì)房屋檢測(cè)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展不利。（4）部分未列入名錄的單位希望納入管理系統(tǒng)以提高自身的綜合水平。

4 新形勢(shì)下優(yōu)化上海市房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)管理的建議

4.1 進(jìn)一步完善管理文件體系，制定或修訂行業(yè)管理文件

為規(guī)范上海市房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)，為行業(yè)管理和執(zhí)行提供依據(jù)，應(yīng)依據(jù)《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》、安全管理辦法等規(guī)章文件，制定一系列完備、可行的行業(yè)管理文件，作為構(gòu)建完善房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)管理體系的依據(jù)，具體可采取的措施有：

1）建議制定《房屋檢測(cè)鑒定公示單位監(jiān)督管理辦法》，對(duì)經(jīng)公示并在上海市行政區(qū)域內(nèi)從事既有房屋檢測(cè)鑒定業(yè)務(wù)的房屋檢測(cè)鑒定單位及其檢測(cè)鑒定活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理。

2）建議修訂《上海市房屋檢測(cè)鑒定單位公示辦法》，對(duì)不合適的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。

3）建議制定《房屋檢測(cè)鑒定單位承諾及備案規(guī)定》。在上海市行政區(qū)域內(nèi)從事既有房屋檢測(cè)鑒定業(yè)務(wù)的單位，應(yīng)向市房屋管理局備案，需相應(yīng)制定備案規(guī)定。

4）建議制定《房屋檢測(cè)鑒定復(fù)核規(guī)定》，以解決房屋檢測(cè)鑒定執(zhí)行中出現(xiàn)異議，并滿足進(jìn)行復(fù)核工作的需求。

4.2 建立健全行業(yè)管理各項(xiàng)機(jī)制，強(qiáng)化事前、事中、事后監(jiān)管

參照北京、杭州等地經(jīng)驗(yàn)，深化放管結(jié)合，建議對(duì)行業(yè)管理各項(xiàng)機(jī)制制定更有利于行業(yè)健康發(fā)展的細(xì)則。例如，對(duì)房屋檢測(cè)鑒定單位的備案流程、申請(qǐng)材料進(jìn)行精簡(jiǎn)和優(yōu)化，同時(shí)采用“三查一評(píng)”（雙隨機(jī)檢查、網(wǎng)絡(luò)巡查、日常檢查和危房報(bào)告評(píng)審）等方式，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)檢測(cè)鑒定單位開展檢測(cè)鑒定活動(dòng)的事前、事中、事后監(jiān)管。

參照杭州、南京等地經(jīng)驗(yàn)，建議建立房屋安全鑒定專家?guī)欤猿浞职l(fā)揮行業(yè)專家在房屋安全排查、房屋安全鑒定和危房解危整治工作中的決策建議、專業(yè)咨詢、理論指導(dǎo)、技術(shù)支持作用，并建立鑒定結(jié)論爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制，有利于提高房屋使用安全的科學(xué)化管理水平。

參照多地經(jīng)驗(yàn)，建議建立既有房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺(tái)，有利于優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，深入推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，整合公共數(shù)據(jù)資源，有利于進(jìn)一步夯實(shí)監(jiān)管責(zé)任，健全監(jiān)管規(guī)則，完善監(jiān)管方式。房屋檢測(cè)鑒定單位可通過(guò)房屋使用安全信息管理平臺(tái)實(shí)行備案、申請(qǐng)、實(shí)時(shí)報(bào)送檢測(cè)鑒定合同、報(bào)告及相關(guān)資料等。主管部門可實(shí)現(xiàn)對(duì)房屋檢測(cè)鑒定單位的信息進(jìn)行審核、統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)、抽查和日常監(jiān)督管理[2]。

4.3 構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，逐步落實(shí)房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)信用管理

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)）、《上海市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第35號(hào)）、《上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見》（滬府發(fā)〔2020〕7號(hào)）等文件的精神，對(duì)于房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)，也應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，以更好地發(fā)揮社會(huì)信用體系在支撐“放、管、服”改革和政府職能轉(zhuǎn)變、營(yíng)造公平誠(chéng)信的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等方面的積極作用。擬提出5方面的建議：

1）對(duì)符合檢測(cè)鑒定能力和技術(shù)條件的房屋檢測(cè)鑒定單位進(jìn)行登記備案。市房屋行政主管部門的受理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照公示辦法，對(duì)符合備案標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)單位予以備案，并通過(guò)管理平臺(tái)向社會(huì)公布。

2）研究與建立信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按各項(xiàng)信用信息分別劃定評(píng)價(jià)指標(biāo)和分值。對(duì)申報(bào)單位進(jìn)行技術(shù)能力綜合評(píng)估，建立房屋檢測(cè)鑒定單位的技術(shù)條件和信用檔案記錄制度，需相應(yīng)制定《房屋檢測(cè)鑒定單位信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》或《房屋檢測(cè)鑒定單位信用信息管理辦法》，適用于在上海市行政區(qū)域內(nèi)從事既有房屋檢測(cè)、評(píng)估、鑒定活動(dòng)單位的市場(chǎng)行為信息的采集、評(píng)價(jià)、應(yīng)用、公示，以及對(duì)房屋檢測(cè)鑒定單位和鑒定人員的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理。

3）建立上海市房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)信用信息評(píng)價(jià)機(jī)制。上海市房屋行政主管部門可建立本市房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)信用評(píng)價(jià)機(jī)制，按照《房屋檢測(cè)鑒定單位信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)房屋檢測(cè)鑒定單位進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，并據(jù)此對(duì)房屋檢測(cè)鑒定單位進(jìn)行信用信息記分管理，根據(jù)年度信用記分結(jié)果，評(píng)定檢測(cè)鑒定單位信用等級(jí)。

4）發(fā)布房屋檢測(cè)鑒定單位名錄。上海市房屋行政主管部門可將已備案的檢測(cè)鑒定單位納入房屋檢測(cè)鑒定單位名錄庫(kù)，根據(jù)單位的基本情況和信用評(píng)價(jià)結(jié)果等信息，形成“房屋檢測(cè)鑒定單位名錄”。名錄庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，按照年度信用評(píng)價(jià)得分從高到低排序，并按公示辦法將名錄進(jìn)行公示。房屋檢測(cè)鑒定的委托人可按照雙方自愿、市場(chǎng)擇優(yōu)的原則從“房屋檢測(cè)鑒定單位名錄”中自主選擇檢測(cè)鑒定單位。

5）逐步落實(shí)對(duì)房屋檢測(cè)鑒定單位的信用管理。在房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)的信用管理體系建立后，上海市房屋行政主管部門可逐步落實(shí)對(duì)房屋檢測(cè)鑒定單位的信用管理。上海市房屋行政主管部門對(duì)已備案的房屋檢測(cè)鑒定單位采集信息，建立房屋檢測(cè)鑒定單位市場(chǎng)行為信用信息檔案；房屋檢測(cè)鑒定單位應(yīng)當(dāng)每年定期向上海市房屋行政主管部門報(bào)送房屋安全鑒定情況的年度報(bào)告；上海市房屋行政主管部門根據(jù)信用評(píng)價(jià)的結(jié)果，對(duì)房屋檢測(cè)鑒定單位進(jìn)行差別化監(jiān)管。

5 結(jié)語(yǔ)

本文回顧了上海市房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)的發(fā)展歷程，梳理了房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)管理相關(guān)的管理文件。通過(guò)對(duì)房屋檢測(cè)鑒定管理部門、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、房屋檢測(cè)鑒定單位的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，分析房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)管理政策實(shí)施以來(lái)的政策運(yùn)行狀況、實(shí)踐效果和存在的問(wèn)題。對(duì)國(guó)內(nèi)各典型城市房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)的管理情況進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)其管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了借鑒。提出了關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化本市既有房屋檢測(cè)鑒定行業(yè)管理制度、建立長(zhǎng)效信用管理機(jī)制的建議。