李 敏（北京市司法局）

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，是指在行政訴訟過程中，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭和應(yīng)訴的制度，其法律依據(jù)為《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第三條第三款①《行政訴訟法》第三條第三款：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！?。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能夠有效促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中的問題，提高行政機(jī)關(guān)依法行政水平，推進(jìn)法治政府建設(shè)。自2014年《行政訴訟法》首次修正時(shí)被正式上升為法律制度以來，關(guān)于該制度的討論和研究成為法治政府建設(shè)的熱點(diǎn)之一。

一、問題的提出

近年來，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率（以下簡稱負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率）被看作地方法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要參考指標(biāo)而屢見媒體。例如，2021年4月澎湃新聞《2020年全國行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人平均出庭應(yīng)訴率為41.8%》、2022年4月新華社《“告官要見官、出庭要出聲”安徽行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)100%》。較多省份在法治政府建設(shè)工作報(bào)告中也提及負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，例如，《浙江省司法廳2021年法治政府建設(shè)年度報(bào)告》提及負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)92.7%②參見浙江省司法廳官網(wǎng)：《浙江省司法廳2021年法治政府建設(shè)年度報(bào)告》，http://sft.zj.gov.cn/art/2022/3/29/art_1684365_58934716.html，最后訪問時(shí)間為2022年5月30日。、《江西省2021年度法治政府建設(shè)情況》提及負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)85.1%③參見江西省人民政府網(wǎng)：《江西省2021年度法治政府建設(shè)情況》，http://www.jiangxi.gov.cn/art/2022/3/28/art_48467_3899746.html，最后訪問時(shí)間為2022年5月30日。。此外，還有《黑龍江行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100% 連續(xù)三年位居全國第一》《濮陽市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率位居全省第二位》等宣傳信息。

作為各地法治政府建設(shè)的重要“曬單指標(biāo)”，其數(shù)據(jù)采集和計(jì)算的方法明確與否，是保證指標(biāo)科學(xué)性、準(zhǔn)確性和一致性的重要基礎(chǔ)。有些省市負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率能達(dá)到100%，但通過平均數(shù)算法，部分省市達(dá)不到上述的平均值。為什么全國范圍內(nèi)的該項(xiàng)指標(biāo)差異如此之大，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的計(jì)算方式如何，各地負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的比較有多少參考意義。筆者通過查閱相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋、地方政策及學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，均未找到明確的算法表述，鑒于此，本文基于負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的統(tǒng)計(jì)、算法展開探析。

二、負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的算法差異及原因

從字面上看，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的算法為：同時(shí)間段行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人代表本機(jī)關(guān)參加行政訴訟案件庭審的次數(shù)（以下簡稱負(fù)責(zé)人出庭次數(shù)）÷行政機(jī)關(guān)參加的所有行政訴訟庭審的次數(shù)（以下簡稱機(jī)關(guān)開庭次數(shù)）×100%。

從實(shí)踐中看，結(jié)合地方法治政府建設(shè)報(bào)告及“中國裁判文書網(wǎng)”公布案件的代理人情況，較多省份負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的實(shí)然算法為：負(fù)責(zé)人出庭次數(shù)÷行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加行政訴訟庭審的次數(shù)（以下簡稱負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭次數(shù)）×100%。該算法考慮了復(fù)雜因素的排除情形，更具有實(shí)踐意義，故本文以此為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。按此，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的高低取決于兩個(gè)變量：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的界定和“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形。上述變量的范圍認(rèn)定因在不同地域存有較大差異，使“負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率”在不同省份蘊(yùn)含的意義不盡相同。

（一）“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的界定不一致

2020年《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第二條第一款對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出界定，包括行政機(jī)關(guān)的正職與副職負(fù)責(zé)人、參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。規(guī)定中“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”為各地方貫徹落實(shí)留下了裁量空間，從而各地實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。例如，天津市在地方文件中原文引用了《規(guī)定》第二條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的定義。④《天津市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作辦法》（津政辦發(fā)〔2020〕19號(hào)）第四條：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是指行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人、參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。河南省在《規(guī)定》基礎(chǔ)上，將市級(jí)政府秘書長、副秘書長納入了市級(jí)政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭范圍。⑤《河南省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》（豫政辦〔2021〕53號(hào)）第三條第二款：被訴行政機(jī)關(guān)為市級(jí)政府的，其政府秘書長、副秘書長可以作為參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的負(fù)責(zé)人。安徽省除將市級(jí)以上政府秘書長、副秘書長納入“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”范疇外，市長（縣長、區(qū)長）助理、分管行政事務(wù)的黨委（黨組）成員，協(xié)管行政事務(wù)的巡視員、調(diào)研員，以及總會(huì)計(jì)師、總工程師、總規(guī)劃師、總審計(jì)師、總經(jīng)濟(jì)師等出庭應(yīng)訴的，也被視為市級(jí)以上人民政府行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。⑥《安徽省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》（皖府法領(lǐng)〔2021〕2號(hào)）第二條第三款：市級(jí)以上人民政府配備的秘書長、副秘書長，市長（縣長、區(qū)長）助理，被訴行政機(jī)關(guān)確定的分管行政事務(wù)的黨委（黨組）成員，協(xié)管行政事務(wù)的巡視員、調(diào)研員，以及總會(huì)計(jì)師、總工程師、總規(guī)劃師、總審計(jì)師、總經(jīng)濟(jì)師等出庭應(yīng)訴的，可以視為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。以上對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”界定范圍的不一致，會(huì)直接導(dǎo)致“負(fù)責(zé)人出庭次數(shù)”統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。

（二）“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形界定不清晰

“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭次數(shù)”作為決定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率高低的第二個(gè)變量，取決于“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形。關(guān)于“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”情形的界定，現(xiàn)有規(guī)范文件中缺少明確說明。

1.法律層面。《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！睂?duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為被訴行政機(jī)關(guān)的所有行政訴訟案件，負(fù)責(zé)人均應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，此處指以被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭為原則，以委托工作人員出庭為例外。也有觀點(diǎn)認(rèn)為此處的“應(yīng)當(dāng)”不宜做強(qiáng)制性規(guī)定的解釋，而應(yīng)理解為倡導(dǎo)、希望之意。還有觀點(diǎn)認(rèn)為此處并未規(guī)定負(fù)責(zé)人出庭的次數(shù)、情形等，只要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出過庭，就完成了法定義務(wù)。然而，多種觀點(diǎn)交織下缺乏權(quán)威解讀。

2.司法解釋層面。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）（以下簡稱《最高法解釋》）第一百二十九條⑦《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十九條：涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人及其訴訟代理人基本情況、案件由來部分予以列明。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。行政機(jī)關(guān)拒絕說明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的情形進(jìn)行了解釋說明。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為僅在“涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件”四種情形下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人才有出庭義務(wù)。簡言之，就是特定情形下的法定義務(wù)。

2020年《規(guī)定》第一條⑧《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》第一條：行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，是指被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法應(yīng)當(dāng)在第一審、第二審、再審等訴訟程序中出庭參加訴訟，行使訴訟權(quán)利，履行訴訟義務(wù)。法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)獨(dú)立行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，適用本規(guī)定。應(yīng)當(dāng)追加為被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份參加訴訟的行政機(jī)關(guān)，其負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴活動(dòng)參照前款規(guī)定。再一次對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴進(jìn)行解釋；《規(guī)定》第八條⑨《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》第八條：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的情形：（一）不可抗力；（二）意外事件；（三）需要履行他人不能代替的公務(wù)；（四）無法出庭的其他正當(dāng)事由。還限定了不能出庭應(yīng)訴的情形。上述兩條明確指出了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭屬于法定義務(wù)，但是結(jié)合來看仍然沒有回答是否所有案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人均應(yīng)參加，何種情形就完成了法定義務(wù)等問題。

同時(shí)，《規(guī)定》第四條⑩《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》第四條：對(duì)于涉及食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、公共衛(wèi)生安全等重大公共利益，社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。有下列情形之一，需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的，人民法院可以通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴：（一）被訴行政行為涉及公民、法人或者其他組織重大人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的；（二）行政公益訴訟；（三）被訴行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)范性文件要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的；（四）人民法院認(rèn)為需要通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的其他情形。明確人民法院應(yīng)當(dāng)通知和可以通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的情形。于是有觀點(diǎn)質(zhì)疑：既然行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭屬于法定義務(wù)，為什么又單獨(dú)規(guī)定法院的通知義務(wù)，是否“負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的義務(wù)”是以法院通知為前提；法院不承擔(dān)通知義務(wù)的其他案件類型，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否有出庭應(yīng)訴義務(wù)；綜合兩部司法解釋，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形還是不夠清晰，執(zhí)行過程中也就出現(xiàn)了不同省市政策落實(shí)的較大差異。

3.地方政策層面。以前文所述的三個(gè)?。ㄊ校槔！短旖蚴行姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作辦法》第六條、第七條，11《天津市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作辦法》（津政辦發(fā)〔2020〕19號(hào)）第六條：下列行政案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：（一）涉及重大公共利益的案件；（二）社會(huì)高度關(guān)注影響重大的案件；（三）可能引發(fā)群體性事件的案件；（四）上級(jí)行政機(jī)關(guān)要求出庭應(yīng)訴的案件。第七條：人民法院通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。將2018年《最高法解釋》第一百二十九條進(jìn)行了拆解，并增加了“上級(jí)行政機(jī)關(guān)要求出庭應(yīng)訴的案件”。該條款一方面對(duì)《最高法解釋》中“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的特定情形進(jìn)行了補(bǔ)充，另一方面明確了“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭”情形以本規(guī)定第六條的列舉或法院通知為前提。

《河南省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》第九條第一款12《河南省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》（豫政辦〔2021〕53號(hào)）第九條第一款：有下列情形之一，人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴：（一）涉及重大公共利益的案件；（二）社會(huì)高度關(guān)注的案件；（三）三十人以上共同提起的集體土地征收與補(bǔ)償、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償、強(qiáng)制拆除等可能引發(fā)群體性事件的案件；（四）因責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，或者因暫扣、撤銷、吊銷行政許可證導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)或者公民喪失生活主要經(jīng)濟(jì)來源，以及行政拘留涉及行政相對(duì)人重大人身自由而引發(fā)行政爭議的案件；（五）本級(jí)政府或者上級(jí)主管部門要求被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件；（六）最高人民法院提審和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件。規(guī)定：“有下列情形之一，人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴……”該條款一方面對(duì)《最高法解釋》特定情形的不完全列舉內(nèi)容進(jìn)行了具體細(xì)化；另一方面明確“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形為本規(guī)定中第九條第一款的列舉情形，且以法院書面建議為共同要件。

《安徽省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》未明確“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形，而是采用反向排除的方法對(duì)“負(fù)責(zé)人應(yīng)委托相應(yīng)工作人員出庭”的情形進(jìn)行明確，其第四條第二款13《安徽省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》（皖府法領(lǐng)〔2021〕2號(hào)）第四條第二款：有下列情形之一，人民法院未通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)的工作人員出庭：（一）對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理、程序性駁回決定不服提起行政訴訟的；（二）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人已經(jīng)參加人民法院就有關(guān)案件組織的調(diào)解并促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的；（三）對(duì)于同一審級(jí)需要多次開庭的同一案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人到庭已參加過一次庭審的?！坝邢铝星樾沃?，人民法院未通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)的工作人員出庭……”該條款明確負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)委托工作人員”的情形，即如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，則要么有法院通知，要么不屬于“應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)的工作人員出庭”的特定情形。該規(guī)定在文本技巧上回避了與《規(guī)定》潛在的沖突可能，間接指明法院通知對(duì)負(fù)責(zé)人出庭法定義務(wù)的重要性。

可見，“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形存在較大的地方差異，有的以特定情形或法院通知為前提，有的以特定情形與法院書面建議為要件，有的進(jìn)行了文本的留白，而將落實(shí)的彈性付諸實(shí)踐層面，從而“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”情形的認(rèn)定出現(xiàn)了不同的地方特征。

綜合以上，“負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率”子項(xiàng)指標(biāo)在不同地域統(tǒng)計(jì)過程中會(huì)出現(xiàn)較大算法差異，從而使通俗所說的“應(yīng)出盡出”蘊(yùn)含了不同的意義。

三、規(guī)范負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率應(yīng)考慮的因素

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率應(yīng)當(dāng)符合工作實(shí)際，科學(xué)設(shè)置，才能最大程度增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)法治意識(shí)，提高依法行政能力，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的設(shè)計(jì)初衷。簡單的數(shù)據(jù)參照容易與實(shí)踐脫鉤，異化為指標(biāo)式考核。除上述算法的區(qū)別、指標(biāo)界定的差異外，還應(yīng)考慮以下因素。

（一）行政資源的有限性

《規(guī)定》第七條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在一個(gè)審理程序中出庭應(yīng)訴，不免除其在其他審理程序出庭應(yīng)訴的義務(wù)?！睂?duì)于審理對(duì)象相同、無新證據(jù)的案件，如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人已經(jīng)和當(dāng)事人進(jìn)行了會(huì)面、說理、解釋、答辯，仍然繼續(xù)反復(fù)出庭，勢(shì)必造成行政資源的浪費(fèi)。另外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴占用的是公共資源，在出庭應(yīng)訴的同時(shí)，肯定需要推遲或放棄參加其他的公共管理活動(dòng)。當(dāng)行政成本與社會(huì)效益不匹配時(shí)，就會(huì)影響行政機(jī)關(guān)整體建設(shè)。

以北京市為例，2021年以北京市政府為被告的行政訴訟案件847件，14參見北京市人民政府網(wǎng)：《北京市2021年法治政府建設(shè)年度情況報(bào)告》，http://sfj.beijing.gov.cn/sfj/zwgk/ghjh84/21242939/index.html,最后訪問時(shí)間為2022年5月30日。北京市政府領(lǐng)導(dǎo)有12位，15參見北京市人民政府網(wǎng)：“政務(wù)公開—市領(lǐng)導(dǎo)—市政府領(lǐng)導(dǎo)”，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/sld/，最后訪問時(shí)間為2022年5月30日。平均每位市政府領(lǐng)導(dǎo)年需出庭70.58次。每次參加庭審及路途時(shí)間需要0.5個(gè)工作日，提前熟悉案件內(nèi)容、法規(guī)條款，做足準(zhǔn)備至少需要0.5個(gè)工作日，故每位市領(lǐng)導(dǎo)年出庭應(yīng)訴時(shí)間成本為70.58個(gè)工作日，占比高于全年工作日的四分之一。

（二）行政應(yīng)訴案件量的較大差異

同區(qū)域同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人數(shù)量相當(dāng)?shù)那闆r下，由于區(qū)域特點(diǎn)、執(zhí)法性質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容的不同，每年被訴行政案件量會(huì)有較大差異，從而使負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率缺乏比較性和代表性。案件量為10件的行政機(jī)關(guān)，即使負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為100%，也不能單純據(jù)此斷定比案件量為100件、負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為90%的行政機(jī)關(guān)做得更好，更依法履職。實(shí)踐中，不同省份、同級(jí)別行政機(jī)關(guān)的行政應(yīng)訴案件數(shù)量會(huì)有數(shù)十倍甚至幾十倍的差異。司法部官網(wǎng)顯示16參見中華人民共和國司法部官網(wǎng)：《2020年全國行政復(fù)議行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwxxgk/fdzdgknr/fdzdgknrtjxx/202105/t20210513_392196.html，最后訪問時(shí)間為2022年5月30日。：2020年，全國省區(qū)市和兵團(tuán)行政應(yīng)訴案件數(shù)量前五名分別為廣東省19517件、山東省18869件、河南省12986件、浙江省12980件、江蘇省12932件，后五名為西藏自治區(qū)51件、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)194件、青海省725件、新疆維吾爾自治區(qū)1176件、甘肅省1663件；國務(wù)院部門行政應(yīng)訴案件數(shù)量前五名分別為知識(shí)產(chǎn)權(quán)局17275件、稅務(wù)總局718件、自然資源部459件、銀保監(jiān)會(huì)358件、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部245件，形成強(qiáng)烈對(duì)比的是林草局、民航局等19個(gè)部門行政應(yīng)訴案件量均為個(gè)位數(shù)。面對(duì)這種較大的行政案件量差距，單一的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率數(shù)據(jù)比對(duì)缺乏科學(xué)合理性。

（三）理論基礎(chǔ)的辯證性

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度對(duì)促進(jìn)行政爭議的解決、推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政等方面的積極意義是毋庸置疑的。行政首長出庭應(yīng)訴的理論基礎(chǔ)是憲法中確立的行政首長負(fù)責(zé)制。行政首長負(fù)責(zé)制是指行政首長是集各種行政權(quán)力于一身的行政機(jī)關(guān)最高領(lǐng)導(dǎo)者，這樣的特殊身份要求行政首長需要對(duì)自身行為以及其管轄范圍內(nèi)的各種行政行為負(fù)責(zé)。辯證來看，這也意味著：無論行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴，其對(duì)被訴的行政行為是知曉、決策或簽批過的，對(duì)行政行為的重大影響是負(fù)有責(zé)任的。就被訴行政行為本身而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人既不會(huì)因出庭應(yīng)訴而免責(zé)，也不會(huì)因未出庭應(yīng)訴而被追責(zé)。負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的主要功能在于推進(jìn)法治政府建設(shè)，促進(jìn)依法行政的反向傳導(dǎo)，因此，著眼于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的宏觀、長遠(yuǎn)意義，以契合實(shí)際的比例或次數(shù)予以規(guī)范，調(diào)動(dòng)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴積極性，更能促進(jìn)制度的長期良好運(yùn)行。

四、關(guān)于規(guī)范負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的建議

（一）明確并擴(kuò)大“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的范圍。前述安徽省、河南省的做法具有創(chuàng)新性。以市級(jí)政府為例，除市長、副市長外，政府秘書長、副秘書長及市長助理、總會(huì)計(jì)師（總工程師、總規(guī)劃師）、巡視員等，雖不是嚴(yán)格意義的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，但是具有級(jí)別高、分管具體業(yè)務(wù)的特點(diǎn)。行政職務(wù)、決策領(lǐng)域甚至比基層行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人還要高、廣。讓每一名具有一定級(jí)別、分管一定事務(wù)、有一定決策權(quán)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，提升行政機(jī)關(guān)整體法治意識(shí)才是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的應(yīng)有之義。

（二）明確并細(xì)化“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形。一是對(duì)“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形是否以特定情形、法院通知為前提，做到全國范圍內(nèi)的明確統(tǒng)一，增強(qiáng)政策內(nèi)容的清晰度和執(zhí)行環(huán)節(jié)的一致性，同時(shí)使負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率具有參考性和比較性。二是“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形應(yīng)該在綜合考慮行政機(jī)關(guān)時(shí)間成本、行政成本等的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)貼合不同級(jí)別實(shí)際、不同區(qū)域特點(diǎn)的具體規(guī)定，防止“一刀切”。

（三）科學(xué)使用負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率。一是科學(xué)設(shè)定比例要求，避免口號(hào)化和數(shù)字化迷失。合理地設(shè)定負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，有助于提高案件解決的實(shí)效性并契合制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向，完善制度發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)路。二是注重應(yīng)訴率與應(yīng)訴次（件）數(shù)結(jié)合表述具有更強(qiáng)的量化意義。離開原始數(shù)據(jù)的百分比缺乏實(shí)踐意義，離開百分比的原始數(shù)據(jù)同樣缺乏參照性和對(duì)比度。例如，前述浙江省、江西省在法治政府建設(shè)報(bào)告中使用的是“負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率”，北京市、廣東省在法治政府建設(shè)報(bào)告中使用的是“負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴次（件）”17參見北京市人民政府網(wǎng)：《北京市2021年法治政府建設(shè)年度情況報(bào)告》，“各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴1872人次”，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/fzzfjsbg/szf/202203/t20220328_2640796.html，最后訪問時(shí)間為2022年5月30日。參見廣東省司法廳官網(wǎng)：《廣東省司法廳2021年法治政府建設(shè)情況的報(bào)告》，“全年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件數(shù)量超7千余件”，http://sft.gd.gov.cn/sfw/zwgk/zcwj/content/post_3894148.html,最后訪問時(shí)間為2022年5月30日。。如果將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)際出庭應(yīng)訴的次數(shù)與比例相結(jié)合，作為配套指標(biāo)進(jìn)行考核、披露，就會(huì)大幅提升數(shù)據(jù)的參照性，兼顧考評(píng)效果和地方實(shí)際，對(duì)該制度的有效落實(shí)具有促進(jìn)作用。

（四）建立出庭應(yīng)訴聯(lián)合推動(dòng)機(jī)制。為保障行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的良好運(yùn)行，需要多機(jī)關(guān)主體協(xié)同與多維制度配套銜接助推。按照《規(guī)定》，由人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析、評(píng)價(jià)，向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，向同級(jí)人民政府通報(bào)，向社會(huì)公開，但具體的執(zhí)行、落實(shí)是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以依法行政考核等形式推動(dòng)進(jìn)行。這種職權(quán)分工特點(diǎn)要求法院與行政機(jī)關(guān)之間要進(jìn)行良性互動(dòng)，共同推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度落實(shí)，使法院推動(dòng)的外部壓力轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作為的內(nèi)在動(dòng)力。

（五）健全出庭應(yīng)訴保障機(jī)制。一是開展出庭應(yīng)訴培訓(xùn)。提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法律意識(shí)，增強(qiáng)法治思維。通過對(duì)出庭應(yīng)訴制度的深刻解讀，對(duì)《行政訴訟法》及其司法解釋的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)出庭應(yīng)訴制度的認(rèn)同感；通過定期組織現(xiàn)場(chǎng)庭審觀摩活動(dòng)，分析研究典型案例，掌握訴訟程序，感受庭審紀(jì)律，消除行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)出庭應(yīng)訴的“距離感”。二是健全應(yīng)訴公開機(jī)制?？稍诜ㄔ汗倬W(wǎng)專欄公示行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴信息，置頂行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴庭審直播，設(shè)置留言評(píng)價(jià)欄等。通過對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的過程公開、案例宣傳，倒逼行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的關(guān)注點(diǎn)由出庭應(yīng)訴率轉(zhuǎn)向出庭應(yīng)訴質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果、法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。