王敬波（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副校長(zhǎng)、教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)秘書長(zhǎng)）

行政復(fù)議體制改革是決定行政復(fù)議能否成為解決行政爭(zhēng)議主渠道的關(guān)鍵，也是《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）修改中的基礎(chǔ)性問題。行政復(fù)議委員會(huì)制度則是行政復(fù)議體制改革成功與否的決定性因素。各界均對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)充滿期待，但是行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位是審議還是咨詢，行政復(fù)議委員會(huì)的人員構(gòu)成以及如何解決專業(yè)人員區(qū)域不平衡的矛盾，行政復(fù)議委員會(huì)和行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的關(guān)系等問題尚未明確，值得研究。

一、行政復(fù)議委員會(huì)從改革試點(diǎn)到進(jìn)入修法草案

從地方試點(diǎn)到全國(guó)范圍廣泛設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，并在本次《行政復(fù)議法》修訂稿中被確定，至今已有二十多年。

（一）行政復(fù)議委員會(huì)的改革進(jìn)程

早在1999年《行政復(fù)議法》實(shí)施后，貴州省政府于當(dāng)年12月就成立了行政復(fù)議委員會(huì)。2006年12月召開的全國(guó)行政復(fù)議工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院對(duì)“有條件的地方和部門可以開展行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作”作了具體部署。2008年9月，原國(guó)務(wù)院法制辦公室下發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南、貴州8個(gè)省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作。2010年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中提出“探索開展相對(duì)集中行政復(fù)議審理工作，進(jìn)行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)。”截至目前，部分國(guó)務(wù)院部門和相當(dāng)一部分的地方政府已經(jīng)設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)。行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位問題一直是《行政復(fù)議法》修改中的焦點(diǎn)之一。從目前行政復(fù)議委員會(huì)實(shí)踐的情況看，對(duì)其功能定位存在兩種情況：一個(gè)是作為咨詢機(jī)構(gòu)，例如，浙江省寧波市行政復(fù)議咨詢委員會(huì)的定位是為市縣兩級(jí)行政復(fù)議局辦理重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件提供咨詢意見。①另一個(gè)是審議機(jī)構(gòu)，例如，自然資源部行政復(fù)議委員會(huì)的職責(zé)包括：貫徹實(shí)施行政復(fù)議法律法規(guī)，審定自然資源行政復(fù)議相關(guān)制度；審定重大、復(fù)雜、疑難的行政復(fù)議案件及因行政復(fù)議決定引起的重大行政訴訟案件；審定自然資源行政復(fù)議行政應(yīng)訴工作情況報(bào)告；研究議定行政復(fù)議行政應(yīng)訴工作中反映的重大問題，審定行政復(fù)議行政應(yīng)訴約談、通報(bào)工作；審定行政復(fù)議工作的其他重要事項(xiàng)。②對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)的功能，在理論和實(shí)踐層面認(rèn)識(shí)尚不一致，尤其對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)承擔(dān)咨詢功能還是審議功能是爭(zhēng)論焦點(diǎn)。

（二）模糊不清的定位成為立法焦點(diǎn)

從行政復(fù)議委員會(huì)誕生開始，就被質(zhì)疑其合

①《寧波市司法局關(guān)于成立市行政復(fù)議咨詢委員會(huì)的通知》，http://sfj.ningbo.gov.cn/art/2020/8/13/art_1229058332_1320732.html寧波市司法局網(wǎng)站，最后訪問時(shí)間：2022年2月17日。

②《自然資源部辦公廳關(guān)于成立自然資源部行政復(fù)議委員會(huì)的通知》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/01/content_5353957.htm自然資源部網(wǎng)站，最后訪問時(shí)間：2022年2月17日。法性，在《行政復(fù)議法》修訂中也成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一。③應(yīng)松年：《對(duì)〈行政復(fù)議法〉修改的意見》，《行政法學(xué)研究》，2019年第2期。2020年2月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議通過的《行政復(fù)議體制改革方案》指出：“探索建立政府主導(dǎo)，相關(guān)政府部門、專家學(xué)者參與的行政復(fù)議咨詢委員會(huì)，為重大、疑難、復(fù)雜的案件提供咨詢意見”。但是，在2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）中對(duì)此卻發(fā)生了一些細(xì)微的變化?！翱h級(jí)以上各級(jí)政府建立行政復(fù)議委員會(huì)，為重大、疑難、復(fù)雜的案件提供咨詢意見?！焙笠粋€(gè)文件中所使用的名稱是“行政復(fù)議委員會(huì)”，而沒有采用“行政復(fù)議咨詢委員會(huì)”的名稱，但是功能上仍然停留在“為重大、疑難、復(fù)雜的案件提供咨詢意見”。2020年11月，司法部在其官方網(wǎng)站上公布了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），《征求意見稿》第62條和第71條對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)制度作了規(guī)定。從《綱要》和《征求意見稿》的措辭上看，雖然在名稱上發(fā)生了變化，但是從基本趨勢(shì)上還是將行政復(fù)議委員會(huì)的功能限于咨詢。這種定位不僅使得行政復(fù)議委員會(huì)發(fā)揮作用的空間受到很大限制，作為咨詢機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議委員會(huì)很可能成為行政復(fù)議實(shí)踐的“花瓶”，無助于行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議主渠道。

二、行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)分類設(shè)定審議功能和咨詢功能

行政復(fù)議體制改革是一個(gè)系統(tǒng)性改革，行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位不是一個(gè)獨(dú)立存在的問題，應(yīng)置于行政復(fù)議體制的整體性角度進(jìn)行考量。

（一）各級(jí)政府設(shè)置的行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)具有審議功能

按照行政復(fù)議體制改革的總體設(shè)計(jì)，相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)，政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)，司法行政部門具體履行行政復(fù)議職能。復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)構(gòu)、復(fù)議委員會(huì)在職能上相互關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)一體化設(shè)計(jì)。政府統(tǒng)一行使復(fù)議權(quán)，實(shí)踐中地方司法行政部門作為復(fù)議機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)復(fù)議職責(zé)，有利于整合行政復(fù)議資源，提高行政復(fù)議效率，統(tǒng)一行政復(fù)議標(biāo)準(zhǔn)。但是僅僅依賴司法行政機(jī)關(guān)仍然不足以保障復(fù)議的權(quán)威性。司法行政機(jī)關(guān)雖然相對(duì)獨(dú)立于各個(gè)業(yè)務(wù)部門，但是其仍是政府職能部門，在很多情況下難以保障權(quán)威性和獨(dú)立性?！皬慕?jīng)驗(yàn)邏輯來看，如果復(fù)議委員會(huì)的決定對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)沒有拘束力，那么復(fù)議委員會(huì)制度在實(shí)踐中較大的可能是流于形式甚至可能衍變成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議決定正當(dāng)性背書的工具?！雹軓埓豪颍骸缎姓?fù)議委員會(huì)制度改革的緣起、挑戰(zhàn)與圖景》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2018年第12期。從我國(guó)行政復(fù)議改革過程中推行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)探索的目的來看，行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步“做實(shí)、做強(qiáng)”，直至以行政復(fù)議委員會(huì)名義直接作出復(fù)議決定，才能真正提升我國(guó)行政復(fù)議制度公信力，使行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道。

行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位需要置于行政復(fù)議的價(jià)值下進(jìn)行設(shè)計(jì)。實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議是行政復(fù)議的核心目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)幍哪繕?biāo)，公正是基礎(chǔ)，但是僅有公正是不夠的。在行政復(fù)議體制上需要考量如何能夠最大程度向?qū)嵸|(zhì)性解決爭(zhēng)議的方向發(fā)展。相較于法院的行政訴訟，行政復(fù)議的獨(dú)特作用在于可以調(diào)動(dòng)更為廣泛的行政資源，從而促使行政爭(zhēng)議能夠得到有效化解，要想調(diào)動(dòng)行政資源，需要借助行政的力量。在很多情況下，需要突破行政體制的障礙。單純依靠司法行政機(jī)關(guān)調(diào)動(dòng)各方行政資源解決行政爭(zhēng)議并不容易。即使可以借助政府主管領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)作用，但是限于政府副職也是“各有分工，各管一攤”，其協(xié)調(diào)作用有限，而政府首長(zhǎng)更是日理萬機(jī)，事實(shí)上很難親自處理具體個(gè)案。行政實(shí)踐中為解決行政協(xié)調(diào)難而層出不窮的各類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就是這樣誕生的。設(shè)立一個(gè)多部門共同參與的委員會(huì)對(duì)于調(diào)動(dòng)各方行政資源的作用非常重要。如果委員會(huì)的定位在于咨詢，則參與部門在“事不關(guān)己、高高掛起”的心態(tài)下，其積極化解爭(zhēng)議的動(dòng)力也明顯不足。

專業(yè)保障是行政復(fù)議委員會(huì)的核心要素。在未來，行政復(fù)議委員會(huì)的專業(yè)保障只能不斷強(qiáng)化，而不能有絲毫弱化。行政案件涉及社會(huì)生活的不同領(lǐng)域，法學(xué)專家負(fù)責(zé)解決法律問題，而不同領(lǐng)域的專家則負(fù)責(zé)解決專業(yè)技術(shù)問題。⑤黃學(xué)賢：《行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制新論》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》，2021年第2期。賦予行政復(fù)議委員會(huì)審議功能，更有利于提升行政復(fù)議的專業(yè)性。隨著行政事務(wù)專業(yè)性不斷增強(qiáng)，行政爭(zhēng)議的“專業(yè)性”也越來越強(qiáng)。行政復(fù)議相對(duì)于行政訴訟的優(yōu)勢(shì)之一是行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員對(duì)行政業(yè)務(wù)的專業(yè)度。有人說，相較于司法行政機(jī)關(guān)的復(fù)議人員，法官更不專業(yè)，不是也可以審理行政訴訟案件嗎？行政復(fù)議和行政訴訟的審理目標(biāo)并不完全一致。行政訴訟重在審查行政行為的合法性，在有限范圍內(nèi)審查行政行為合理性。但是行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)在于全面審查行政行為，更要為解決行政爭(zhēng)議提供出路，對(duì)于行政復(fù)議人員要求的不僅包括法律知識(shí)、行政專業(yè)性知識(shí)，更需要行政智慧和行政管理經(jīng)驗(yàn)。通過行政復(fù)議委員會(huì)有利于集眾人之智，更有助于公正、高效、實(shí)質(zhì)化解矛盾。

（二）區(qū)域間的行政復(fù)議委員會(huì)作為咨詢機(jī)構(gòu)

2020年7月，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱示范區(qū)復(fù)議委員會(huì)）成立儀式在上海市司法局舉行。示范區(qū)復(fù)議委員會(huì)由江蘇、浙江、安徽和上海三省一市司法廳（局）聯(lián)合組建，主要任務(wù)是為長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)相關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理重大、復(fù)雜、疑難等案件提供咨詢意見。同時(shí)，示范區(qū)復(fù)議委員會(huì)的專業(yè)咨詢范圍還將擴(kuò)展至長(zhǎng)三角區(qū)域，通過業(yè)務(wù)交流和信息共享，以“同案同判”為目標(biāo)，不斷推動(dòng)三省一市行政復(fù)議機(jī)構(gòu)案件審理標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。對(duì)于這類行政復(fù)議委員會(huì)，如果界定為審議機(jī)構(gòu)，和現(xiàn)行的行政體制有沖突，賦予其咨詢功能，有助于提升行政復(fù)議的水平。

三、行政復(fù)議委員會(huì)的人員構(gòu)成應(yīng)兼顧專業(yè)性和多樣性

行政復(fù)議委員會(huì)成員應(yīng)涵蓋行政公務(wù)人員和社會(huì)人士。行政公務(wù)人員熟悉行政系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)律，可以有效調(diào)動(dòng)行政資源促使?fàn)幾h解決。社會(huì)人士的參與有助于提高行政復(fù)議的民主性，可以將案件審理的積極效果傳遞于社會(huì)，促進(jìn)法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。行政復(fù)議委員會(huì)在很大程度上可以解決行政復(fù)議專業(yè)性不足等問題，并強(qiáng)化行政復(fù)議的獨(dú)立性。外部專家的參與還可以解決當(dāng)司法行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)“自己做自己案件法官”的困境。實(shí)踐中，存在專家分布不均衡和區(qū)域不平衡現(xiàn)象，不同地區(qū)專家的集中程度不同，有些西部地區(qū)基層的專家不足，省級(jí)、市級(jí)政府層面設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)專業(yè)人員相對(duì)充足，其委員可以在該省、市范圍內(nèi)異地審理行政復(fù)議案件，以此來解決有些基層和偏遠(yuǎn)地區(qū)專家資源不足的問題，同時(shí)也可以進(jìn)一步提高行政復(fù)議的公正性。

行政復(fù)議委員會(huì)的審議功能及其成員構(gòu)成與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并不矛盾，可以通過審議規(guī)則的協(xié)調(diào)促使兩種體制和諧共處。經(jīng)過行政復(fù)議委員會(huì)審理的復(fù)議案件，行政復(fù)議決定仍然應(yīng)以行政機(jī)關(guān)的名義作出，并經(jīng)由行政首長(zhǎng)簽署。如果行政首長(zhǎng)對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的決定有異議，可以向行政復(fù)議委員會(huì)提出并詳細(xì)說明理由，行政復(fù)議委員會(huì)另行組成案審會(huì)再進(jìn)行一次表決。對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的再次表決結(jié)果，行政首長(zhǎng)不得再次提出異議。