莫于川（中國人民大學(xué)習(xí)近平法治思想研究中心研究員、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長）

全過程人民民主理念的提出具有重大的政治和法治發(fā)展意義，對行政法律制度改革創(chuàng)新也指明了前行方向和重要任務(wù)。經(jīng)過40多年改革開放和法治建設(shè)，我國行政法治革新努力取得了一系列發(fā)展成果，公眾參與行政立法成為這一進(jìn)程中的重要突破口，形成若干制度規(guī)范，表現(xiàn)出積極作用。但由于認(rèn)識滯后和條件不足等原因，公眾參與行政立法仍然存在機(jī)制和方法上的缺陷短板，須在民主型法治政府建設(shè)進(jìn)程中通過持續(xù)改革創(chuàng)新不斷進(jìn)行完善。本文就確立全過程人民民主理念與行政法治革新任務(wù)的關(guān)系，特別是公眾參與行政立法的制度規(guī)范、積極作用、機(jī)制缺陷和完善路徑等略呈管見，供讀者參考和批評。

一、確立全過程人民民主理念與行政法治革新任務(wù)

（一）提出全過程人民民主理念的重大意義

進(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對民主發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，提出全過程人民民主的重大理念，具有特殊的政治和法治發(fā)展意義。

1.提出全過程人民民主理念的主要節(jié)點(diǎn)。2019年11月，習(xí)近平總書記視察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)，明確提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021年7月，在慶祝建黨100周年大會上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)發(fā)展全過程人民民主。2021年10月，在中共中央人大工作會上習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，從完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，明確提出新時代加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的指導(dǎo)思想、重大原則和主要工作，深刻回答新時代發(fā)展中國特色社會主義民主政治、堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的一系列重大理論和實(shí)踐問題。習(xí)近平總書記在講話中強(qiáng)調(diào)，人民代表大會制度是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷擴(kuò)大人民有序政治參與，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。①參見新華社文章：《習(xí)近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，不斷發(fā)展全過程人民民主》，http://www.qstheory.cn/yaowen/2021-10/14/c_1127957070.htm，最后訪問時間：2021年10月14日。

2.全過程人民民主理念的豐富內(nèi)容。全過程人民民主重大理念的提出，豐富和發(fā)展了社會主義民主政治理論，集中概括了黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義民主特別是黨的十八大以來民主政治建設(shè)的理論和實(shí)踐成果，深刻闡明了我國人民民主的鮮明特色和顯著優(yōu)勢，為新時代發(fā)展社會主義民主提供了指引和遵循。

全過程人民民主是完整的制度鏈條，包括選舉民主、協(xié)商民主、社會民主、基層民主、公民民主等民主政治的全部要素，涵蓋民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主過程的所有領(lǐng)域，具有豐厚的制度條件、社會基礎(chǔ)和政治潛能。

全體人民對國家生活的全過程參與，需要廣泛的民主參與機(jī)制，依靠民主協(xié)商的力量共同解決人民群眾關(guān)注的實(shí)際問題。只有通過各種制度化協(xié)商平臺使人民群眾經(jīng)常和廣泛地參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，真正將民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各環(huán)節(jié)貫通起來，成為全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，才能既有力激發(fā)人民群眾有序參與國家治理和民主政治建設(shè)的熱情，提升運(yùn)用有序民主參與力量解決實(shí)際問題的能力，又能有效防止和克服因民主參與渠道不暢導(dǎo)致的某些非制度化參與現(xiàn)象和過激化參與行為。

3.全過程人民民主的憲法和法律依據(jù)。全體人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，依法通過各種途徑和形式管理“兩事務(wù)、兩事業(yè)”（即管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)），這也是我國憲法確立的、真實(shí)管用的民主制度。②我國《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！闭缌?xí)近平總書記深刻指出的：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會主義民主?！雹垡孕氯A社文章：《習(xí)近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，不斷發(fā)展全過程人民民主，堅(jiān)持和完善人民代表大會制度》，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2021-10/15/content_809825.htm?div=-1，最后訪問時間：2021年10月15日。

為了從法律制度上為全過程人民民主提供保障，2021年3月，十三屆全國人民代表大會第四次會議決定對《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》進(jìn)行修改之際，就將“全過程人民民主”寫入該法，開始將全過程民主的重大理念和實(shí)踐創(chuàng)新納入規(guī)范化、制度化軌道，使得全過程人民民主進(jìn)一步成為法律概念和法律制度要素，這具有重要的法治發(fā)展意義。

（二）全過程人民民主對行政法治革新的昭示

黨的十一屆三中全會作出改革開放的戰(zhàn)略決定之后，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)提出了法律制度建設(shè)的十六字方針：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。法律制度建設(shè)開始受到重視，進(jìn)行撥亂反正且成效顯著。黨的十八大報告提出了新形勢下法律制度建設(shè)十六字方針：科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。新方針更具有現(xiàn)代性，符合現(xiàn)代法治精神，其強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范質(zhì)量，注重法律實(shí)施效果，旨在實(shí)現(xiàn)良法善治。在此過程中，也逐漸融入和展開了對于行政法治民主化的價值追求。

1.行政法治革新中逐漸增強(qiáng)民主性的導(dǎo)向。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第九部分提出，要從多方面努力推進(jìn)法治中國建設(shè)。建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。實(shí)現(xiàn)共同推進(jìn)、一體建設(shè)的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵要素，就是要建構(gòu)必要的平臺和機(jī)制，充分調(diào)動起廣大人民群眾依法積極參與行政過程，實(shí)現(xiàn)行政管理和行政法治的民主化。黨的十九大報告也明確了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系，并將其作為發(fā)展社會主義民主政治的要求。十九屆五中全會《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）指出，到二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。此后，中共中央又相繼印發(fā)了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱“一規(guī)劃兩綱要”），提出要健全公眾參與重大公共決策機(jī)制，拓寬社會各方有序參與立法的途徑和方式，切實(shí)保障公民基本權(quán)利，有效維護(hù)各類社會主體合法權(quán)益。

全過程人民民主意味著民主的所有要素、所有環(huán)節(jié)都不能少，這當(dāng)中顯然不能忽略行政管理和行政法治體系建構(gòu)和運(yùn)行中的民主要素。放眼當(dāng)今世界，民主化浪潮促進(jìn)了參與式行政的興起，使之逐漸成為現(xiàn)代行政的制度價值追求和民主判斷標(biāo)準(zhǔn)。參與式行政將公眾納入行政過程，促進(jìn)行政的民主化、理性化、科學(xué)化和規(guī)范化。處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國，參與式行政是逐漸發(fā)展的系統(tǒng)工程，如何從法律角度保障公眾充分了解和參與行政事務(wù)的決策和管理過程，是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的行政民主基礎(chǔ)。行政領(lǐng)域公眾參與的法治化，有助于推動我國的行政民主和行政法治進(jìn)程。

早在2010年10月頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）中，就對于公眾參與行政管理的法律制度提出了諸多要求。例如：（1）關(guān)于如何提高制度建設(shè)質(zhì)量（第7部分），《意見》提出要“嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，保證人民群眾的意見得到充分表達(dá)、合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)”。（2）關(guān)于如何規(guī)范行政決策程序（第11部分），《意見》提出“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。（3）關(guān)于完善行政決策風(fēng)險評估機(jī)制（第12部分），《意見》提出要“建立完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機(jī)構(gòu)測評相結(jié)合的風(fēng)險評估工作機(jī)制”。這些要求非常具有針對性和現(xiàn)實(shí)意義。此外，公眾參與行政管理的相關(guān)制度也在“一規(guī)劃兩綱要”等系列重要文件中一再被強(qiáng)調(diào)提及。

2.行政法治民主化的新趨勢、新方式和新標(biāo)準(zhǔn)。隨著信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，公民的民主意識、參與熱情不斷提高，以及政務(wù)信息公開的深化，使公眾參與行政成為現(xiàn)實(shí)做法并逐漸擴(kuò)增。但由于特殊的政治文化歷史背景，公眾參與行政無論是在制度層面還是在實(shí)踐層面，還存在較多不足。這體現(xiàn)在既往傳統(tǒng)的行政管理和執(zhí)法過程中，行政相對人只是作為單純的行政管理對象，扮演完全被動的角色，沒有積極參與管理過程的任何權(quán)利和權(quán)力可言；行政主體在行政管理過程中也主要仰賴行政命令、行政征收、行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性的管理方式方法，長期未能建立健全能夠充分體現(xiàn)民主權(quán)利的行政管理制度。

當(dāng)前中國正處于社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展逐漸增強(qiáng)了公民的自主意識以及行政效能理念和社會責(zé)任感，逐漸激發(fā)了公民的政治參與熱情，這一現(xiàn)象也廣泛體現(xiàn)于行政管理領(lǐng)域。在行政活動中，行政主體通過允許、鼓勵行政相對人、利害相關(guān)人和一般社會公眾參與行政活動過程，提升行政活動的公開性、公正性、正當(dāng)性與合理性，達(dá)成政府與社會公眾關(guān)系的良性、有效互動，克服行政公務(wù)人員由于路徑依賴形成的經(jīng)驗(yàn)主義和專業(yè)偏執(zhí)主義，與行政領(lǐng)域外部的專家學(xué)者乃至一般民眾和社會組織在互動過程中共同推進(jìn)行政活動效能，共同提升依法行政水平。這已成為現(xiàn)代行政法治的一種發(fā)展趨勢和正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。

3.公眾參與行政模式是民主型法治政府的要義之一。系統(tǒng)探討和努力構(gòu)建公眾參與行政模式并充分發(fā)揮其制度潛力，具有重大的行政法治發(fā)展意義。參與式行政、合作式行政等積極現(xiàn)象的出現(xiàn)，是對從前那種僅強(qiáng)調(diào)運(yùn)用規(guī)制、命令、處罰、強(qiáng)制等傳統(tǒng)行政管理方式的揚(yáng)棄和補(bǔ)充，有助于體現(xiàn)互動、協(xié)調(diào)、對話、共建等現(xiàn)代行政方式的法治價值，深入推進(jìn)依法行政。同時，通過公眾參與、共同治理、行政管理和社會管理創(chuàng)新，可以增強(qiáng)行政管理的民主性和效率性。通過發(fā)展社會組織，動員社會力量，形成社會共同體，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

黨的十九屆四中全會報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。其中，公眾參與成為充分實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府管理的一個重要途徑。黨的十九屆五中全會作出的《建議》強(qiáng)調(diào)，“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平”，要“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑?！雹芤浴吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm，最后訪問日期：2020年11月3日。

公眾參與行政現(xiàn)已涉及行政法治發(fā)展的各領(lǐng)域并發(fā)揮重要作用，包括行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督與行政救濟(jì)等。然而，畢竟公眾參與行政模式尚處于起步發(fā)展時期，許多相關(guān)制度和理念尚待完善，實(shí)踐中難免會有負(fù)面效應(yīng)出現(xiàn)，發(fā)展尚不平衡，故須對制度缺陷進(jìn)行分析和逐漸完善。同時，盡管公眾參與的法律要求已開始在一些法律文件中有所規(guī)定，但在實(shí)踐中的效果尚屬有限。⑤王錫鋅：《行政過程中公眾參與的制度實(shí)踐》，中國法制出版社2008年版，第12頁。

二、公眾參與行政立法的制度規(guī)范和積極作用

首先應(yīng)當(dāng)明確行政立法是一個過程、一種行為，是經(jīng)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）制定行政法規(guī)和規(guī)章的過程。⑥劉莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第3～6頁。同時應(yīng)當(dāng)看到，行政立法也是社會利益重新分配過程，具有較強(qiáng)的政治性，因此行政立法與其他的行政行為相比應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)調(diào)民主的價值取向，提倡廣泛的公眾參與，實(shí)現(xiàn)行政民主化要求。要充分實(shí)現(xiàn)行政立法的公眾參與，要求行政機(jī)關(guān)主動、真誠地接納公眾參與，使公眾參與由外在力量轉(zhuǎn)變?yōu)檎顒拥膬?nèi)在動力，實(shí)現(xiàn)有序、健康和快速發(fā)展。這就需要在已有嘗試的基礎(chǔ)上，普遍建立和不斷完善行政立法公眾參與制度。

（一）公眾參與行政立法的制度規(guī)范

現(xiàn)有的公眾參與行政立法的制度規(guī)范是多層次的，涉及許多地方和多個領(lǐng)域，這里主要從三個方面加以簡要梳理。

1.法律和行政法規(guī)的規(guī)定。法律和行政法規(guī)對公民參與行政立法的現(xiàn)行規(guī)定，主要存在于以下幾個文本和法條中：《立法法》第67條、《行政法規(guī)制定程序條例》第13條、《規(guī)章制定程序條例》第15條同時規(guī)定，此類法律文件“在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。⑦《立法法》第67條：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”《行政法規(guī)制定程序條例》第13條：“起草行政法規(guī)，起草部門應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。涉及社會公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展遇到的突出矛盾，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，對社會公眾有重要影響等重大利益調(diào)整事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證咨詢。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式?！薄兑?guī)章制定程序條例》第15條：“起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式。”以經(jīng)過修改的關(guān)于行政立法程序的《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》為例，可見已有一些法定化的行政立法民主程序制度創(chuàng)新（此前于2015年修改的《立法法》第66條、第82條也作了類似規(guī)定）：（1）立項(xiàng)、起草行政法規(guī)時應(yīng)廣泛聽取公民和社會組織的意見，可采取座談會、論證會、聽證會等多種形式；如果送審時缺乏聽取意見情況的說明，將面臨緩辦或退回起草部門的后果（《行政法規(guī)制定程序條例》第8、13、17、19條的規(guī)定）；（2）國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以將送審稿或者修改稿及其說明等向社會公布，征求意見，且征求意見的期限一般不少于30日（《行政法規(guī)制定程序條例》第20條的規(guī)定）；（3）行政法規(guī)送審稿涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注的，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以舉行聽證會，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見（《行政法規(guī)制定程序條例》第22條的規(guī)定）；（4）《規(guī)章制定程序條例》第15、16、17、18、20、21、22、23條也有與此類似的規(guī)定。然而，相關(guān)法律法規(guī)雖然采用了肯定列舉的方式要求行政立法應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見，但究竟采取何種方式和適用范圍，還是留給了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量余地。

2.行政規(guī)范性文件的規(guī)定。中央國家機(jī)關(guān)層面的行政規(guī)范性文件也對公眾參與行政立法作出了制度建構(gòu)和完善。例如，2018年6月修訂后印發(fā)施行的《國務(wù)院工作規(guī)則》第20條就作出了如下規(guī)定：“國務(wù)院及各部門要堅(jiān)持科學(xué)民主依法立法，不斷提高政府立法質(zhì)量。起草法律草案、制定行政法規(guī)和部門規(guī)章，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，及時準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，充分反映人民意愿，使所確立的制度能夠切實(shí)解決問題，備而不繁，簡明易行。完善政府立法工作機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與，除依法需要保密的外，所有行政法規(guī)和部門規(guī)章的草案都要公開征求意見。”實(shí)際上這是中央人民政府對于行政立法環(huán)節(jié)作出的如何體現(xiàn)民主原則的制度規(guī)范。⑧上述行政規(guī)范性文件作出修訂的背景是：2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，國務(wù)院各部門機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整陸續(xù)到位，為更好地指導(dǎo)和規(guī)范國務(wù)院及各部門的工作，國務(wù)院決定對《國務(wù)院工作規(guī)則》予以修訂，并于2018年6月25日印發(fā)施行《國務(wù)院工作規(guī)則》，該文本共11章64條，第20條對行政立法的科學(xué)性和民主性提出了明確要求。

3.地方政府規(guī)章的規(guī)定。一些先行探索的地區(qū)，也在地方立法職權(quán)范圍內(nèi)對公眾參與行政立法制度進(jìn)行了探索創(chuàng)新。例如，廣州市就于2006年率先出臺了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，這是首次通過地方政府規(guī)章將公眾參與立法納入法律規(guī)范中，為公眾參與行政立法工作開創(chuàng)了立法建制保障路徑。

（二）公眾參與行政立法的積極作用

1.推動行政立法的公開，增強(qiáng)行政立法的公眾參與度和透明度。通過立法聽證制度（legislative hearing system）⑨立法聽證制度（legislative hearing system）是指立法主體在制定或通過涉及公眾個人、法人或其他組織相關(guān)權(quán)益的法律時，借助某種公開、透明的程序操作方式，從而聽取利益相關(guān)的社會公眾充分表達(dá)其自身利益的程序法律制度。參見汪全勝：《立法聽證研究》，北京大學(xué)出版社2003年版，第2～3頁。充分保障公民立法參與權(quán)，已成為現(xiàn)代立法活動過程中一項(xiàng)重要的正當(dāng)程序權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制，也被大量實(shí)踐證明有助于社會利益資源的公平分配，以及作為利益主體尤其是弱勢群體利益表達(dá)的重要渠道。⑩黃信瑜：《立法聽證：和諧社會視野下的公眾利益表達(dá)制度》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》，2008年第8期。這一制度的實(shí)施給公民參與行政立法過程提供了依據(jù)，也是行政立法公開化的表現(xiàn)，增加了公民充分了解行政機(jī)關(guān)立法動向并結(jié)合社會現(xiàn)實(shí)需要提供建議的機(jī)會。在行政立法過程中，各地各部門通過不斷探索和試驗(yàn)，為在行政立法過程中實(shí)施聽證制度積累了豐厚的經(jīng)驗(yàn)，立法聽證會的運(yùn)作需要強(qiáng)有力的制度約束和法律規(guī)范。?崔英楠：《關(guān)于健全立法聽證程序的幾個問題》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》，2009年第1期。

2.能夠準(zhǔn)確、及時見到行政立法實(shí)施效果，有助于提高立法質(zhì)量。這一作用主要通過立法后評估制度實(shí)現(xiàn)。所謂行政立法后評估，是指行政法規(guī)、規(guī)章公布施行后，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)定期收集分析各方面的反映，認(rèn)真總結(jié)施行情況，找出問題癥結(jié)所在，定性和定量地評估行政法規(guī)、規(guī)章，更有針對性地進(jìn)行修改、廢止和調(diào)整、補(bǔ)充。?莫于川：《地方行政立法后評估制度研究》，廣東人民出版社2012年版，第3頁。在我國，立法后評估這一概念，最早是在國務(wù)院2004年3月頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中正式提出的。2018年6月修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》第20條對此作了明確規(guī)定：“行政法規(guī)和部門規(guī)章實(shí)施后要進(jìn)行后評估，發(fā)現(xiàn)問題，及時完善?！绷⒎ê笤u估制度實(shí)施的過程；一方面是制定和實(shí)施機(jī)關(guān)從客觀實(shí)際出發(fā)尋找、發(fā)現(xiàn)問題，另一方面需要社會公眾提供線索，結(jié)合自身和本地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，針對新法規(guī)、規(guī)章等帶來的積極效果和負(fù)面影響，為調(diào)研部門提供有力依據(jù)。行政立法后評估是行政立法行為的延續(xù)，是行政立法機(jī)關(guān)或工作機(jī)構(gòu)對立法效果進(jìn)行調(diào)研、分析并改進(jìn)的方式，對于提高行政立法質(zhì)量具有重大意義。

3.通過民主機(jī)制維護(hù)社會秩序穩(wěn)定，能夠更有效地保障公民權(quán)利。公民參與行政立法既是法律授予公民參與社會管理權(quán)的一種具體表現(xiàn)，也是社會法治化發(fā)展進(jìn)步的一種積極趨勢。行政立法是有權(quán)機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)制定相應(yīng)的規(guī)范文本，結(jié)合本地區(qū)、本部門的實(shí)際運(yùn)作情況和需要，對工作中的問題及時進(jìn)行規(guī)范的過程，事關(guān)公民的切身利益，其實(shí)施效果往往是公民參與行政事務(wù)的初衷，行政立法機(jī)關(guān)通過對立法草案征詢意見可以讓公民站在自身立場上看待問題和提出建議。盡管多數(shù)公民對行政立法工作來說并非專業(yè)，但是其結(jié)合自身考慮現(xiàn)實(shí)問題的角度和思路也能給行政立法機(jī)關(guān)提供豐富素材，有助于完善行政立法。充分征集民意并融入規(guī)范文本的行政立法頒行后，更有助于順利實(shí)施，對于公民權(quán)利保障而言也創(chuàng)建了更好的制度環(huán)境。

三、公眾參與行政立法的機(jī)制缺陷和完善路徑

公眾參與行政立法是行政管理和行政法治運(yùn)行體系的民主化表現(xiàn)，必然經(jīng)歷非常復(fù)雜艱巨的制度發(fā)展過程，其不健全、不平衡、不到位問題是難以避免的，這里對其機(jī)制缺陷和完善路徑略作分析。

（一）公眾參與行政立法的機(jī)制缺陷

1.落實(shí)機(jī)制不健全，參與行政立法機(jī)會易于喪失。盡管《立法法》第67條、《行政法規(guī)制定程序條例》第13條、《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定，法律規(guī)范文本起草過程中應(yīng)當(dāng)充分聽取公民意見，并提供了可以采取的幾種形式，然而在實(shí)務(wù)層面，一些行政立法機(jī)關(guān)并未健全落實(shí)機(jī)制。在一些地區(qū)和部門，行政立法工作中的聽取、征集意見過程流于形式，對于征集來的意見未能得到妥善處理；如何對參與主體進(jìn)行選擇也不夠明確，例如，有些地方的行政立法活動中，某些參與主體成為“常客”，其他公眾則只能“坐享其成”而難以參與。這些現(xiàn)象說明，現(xiàn)有的行政立法公眾參與規(guī)范有待進(jìn)一步完善，增強(qiáng)公民參與行政立法工作的可能性和確定性。

2.公眾參與行政立法的意見不能都得到有效采納。行政立法提供社會生活必要的規(guī)范手段，以保障其順利開展。各方利益平衡是社會發(fā)展的必然要求，公眾參與行政立法過程也是促進(jìn)各方利益平衡的有效手段。公眾參與行政立法所提意見，往往是從自身需要、所從事專業(yè)領(lǐng)域等角度出發(fā)考慮并提出的，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以正確對待、審慎分析并充分論證才能決定是否需要采納、如何采納，而不能僅憑簡單判斷就直接排除。以《規(guī)章制定程序條例》中規(guī)定的舉行聽證會為例，該條例僅僅規(guī)定了“起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽證會反映的各種意見，起草的規(guī)章在報送審查時，應(yīng)當(dāng)說明對聽證會意見的處理情況及其理由”，但并未對聽證會意見處理的后續(xù)情況作進(jìn)一步說明，言下之意是只要舉行了聽證會聽取意見，對于所獲意見可任選采納與否且只需在報送時予以說明，這就易于使得所獲意見失去其本應(yīng)發(fā)揮的作用。在行政立法實(shí)務(wù)中，這種流于表面的公眾參與比較常見，一方面它會傷害公眾參與行政立法的積極性，另一方面如果意見處理欠妥還會帶來政府治理風(fēng)險。

3.思想觀念局限也導(dǎo)致公眾意見不能得到均衡處理。確立公眾參與行政立法制度的初衷在于廣納民意，促進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步，但若認(rèn)識不到位、運(yùn)用不恰當(dāng)，其負(fù)面影響不可小視。我國各地經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展差異大，受其影響特別是受到本地主政者認(rèn)識局限等因素的影響，公眾參與行政立法的程度參差不齊。例如，廣東省廣州市已于2006年出臺了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，后續(xù)于2010年10月、2020年2月進(jìn)行了修訂，這給當(dāng)?shù)毓姵浞謪⑴c規(guī)章制定提供了良好機(jī)會和平臺；但很多地區(qū)目前尚難達(dá)到行政立法資源的合理調(diào)配，公眾充分參與行政立法工作并非易事。從公眾自身認(rèn)識角度和參與程度而言，即便在同一個地區(qū)，公眾的文化差異也很大，導(dǎo)致參與方式和效果的差異。目前，公眾參與的常用方式主要是通過聽證會、座談會、論證會以及信函和電子郵件等，受公眾自身觀念局限的影響，不能積極和正確地運(yùn)用這些參與方式難免影響征詢意見的有效性，凸顯公眾參與行政立法的局限性，從而造成行政立法資源浪費(fèi)。

4.責(zé)任追究乏力導(dǎo)致公眾參與行政立法難獲充分保障?，F(xiàn)有規(guī)范中對于公民參與立法權(quán)利的規(guī)定較為抽象，具體落實(shí)起來尚有難度。“應(yīng)當(dāng)充分聽取公民意見”的規(guī)定，給予公民參與行政立法的權(quán)限，也給行政立法機(jī)關(guān)以立法程序限制。然而在行政立法的起草、審核等實(shí)務(wù)中，經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部“自行診斷”的情形，難以做到公開透明。民意渠道不暢通，最終會導(dǎo)致行政立法的施行缺乏社會環(huán)境條件：一方面，這會致使公眾缺乏對行政立法的了解，難以提出有價值的合理建議；另一方面，公眾參與立法的積極性未能調(diào)動起來，會抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度去應(yīng)付行政立法機(jī)關(guān)征詢意見。需要指出，由于在法律法規(guī)中并沒有設(shè)定相應(yīng)的行政立法責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，實(shí)務(wù)中難免會有一些地方不按法定程序征詢意見，甚至在征詢意見過程中暗自操縱流程。例如，涉及聽證的，僅刻意選取部分環(huán)節(jié)聽取意見，喪失了聽證的法治意義。

綜上，行政立法的體制、機(jī)制和環(huán)境存在不合民主要求之處：立法上雖然授予了公眾參與行政立法的權(quán)利，但未充分規(guī)范其具體程序，確保公眾有效參與的程序保障機(jī)制不足。公眾參與行政立法所獲意見能否被吸納，最終仍由行政機(jī)關(guān)掌控。?劉莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第122～123頁。此外，對于公眾參與行政立法的監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制尚不健全，尚無人大及其常委會對行政立法進(jìn)行違憲審查的實(shí)例，僅此可見一斑。?曾祥華、陳仁濤：《論對行政立法的司法審查》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》，2005年第4期。

（二）公眾參與行政立法的完善路徑

要完善公眾參與行政立法機(jī)制，首先需要采取多種方式幫助立法機(jī)構(gòu)人員和廣大民眾普遍樹立行政立法民主觀念，形成良好的行政民主基礎(chǔ)和氛圍。在此基礎(chǔ)上，尚需從以下幾個方面提升公眾參與行政立法的法治化水平。

1.進(jìn)一步完善行政立法程序和實(shí)施機(jī)制。要加強(qiáng)和改進(jìn)行政立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與行政立法機(jī)制。首先，重要的行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。為此，2015年修訂后的《立法法》增加了相關(guān)規(guī)定：一是對國務(wù)院編制年度立法計(jì)劃提出要求。國務(wù)院年度立法計(jì)劃中的法律項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與全國人大常委會的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃相銜接。國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對國務(wù)院各部門落實(shí)立法計(jì)劃的情況，應(yīng)當(dāng)及時跟蹤了解，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)。二是對行政法規(guī)的起草提出要求。行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人大代表和公民的意見。重要的行政管理法律、行政法規(guī)草案由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)組織起草。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求意見（但是經(jīng)國務(wù)院決定不予公布的除外）。國務(wù)院于2017年12月修改了《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》，這兩部行政法規(guī)均強(qiáng)化了黨對行政立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化了公眾參與行政立法的途徑和方式。其次，我國《立法法》于2015年修訂時大大擴(kuò)增了地方立法主體（“較大的市”改稱為“設(shè)區(qū)的市”，地方立法主體增加了230多個），在此背景下，有一些地方由于歷史原因使得行政立法隊(duì)伍、經(jīng)驗(yàn)和保障不足，難免影響公眾參與行政立法的熱情、程度和效果，故有必要促成新的行政立法主體切實(shí)健全民主立法機(jī)制，提高公眾參與程度。

2.落實(shí)公眾參與立項(xiàng)評估和后評估的權(quán)利。行政立法的立項(xiàng)評估，對于提升立法質(zhì)量、優(yōu)化決策、保障行政相對人合法權(quán)益而言具有重要價值。公眾參與是促進(jìn)行政立法立項(xiàng)評估質(zhì)量的有效手段。雖然修訂后的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》都規(guī)定了立項(xiàng)評估制度，但兩部行政法規(guī)均未就立項(xiàng)評估的公眾參與問題作出細(xì)化規(guī)范。作為立項(xiàng)評估重要方法的成本效益分析方法存在許多不確定因素，即使最好的評估分析也不可能完全預(yù)見風(fēng)險，為此，公眾對有關(guān)立法項(xiàng)目的評論在立法項(xiàng)目評估中應(yīng)當(dāng)占有重要地位。?李向東：《行政立法前評估制度初探——從新交通法規(guī)“闖黃燈”條款談起》，《中國行政管理》，2013年第3期。公眾對行政立法立項(xiàng)評估的具體參與方式，是立法項(xiàng)目提出機(jī)關(guān)將立項(xiàng)評估報告向社會公開，由公眾予以評議，此可拓寬公民有序參與行政立法途徑。由此擴(kuò)展論之，當(dāng)然還需要切實(shí)提升行政立法后評估的公眾參與程度。

3.健全和完善公眾意見采納情況反饋機(jī)制。健全公眾意見采納情況反饋機(jī)制，對行政機(jī)關(guān)提出以下要求：通過履行回應(yīng)義務(wù)來體現(xiàn)對公眾參與主體地位的充分尊重；公開對公眾意見收集、傾聽、處置的基本情況；需要證明對公眾意見的處置決定（無論采納與否）都是經(jīng)過理性分析和判斷的結(jié)果而非恣意和專斷。?方世榮：《論行政立法參與權(quán)的權(quán)能》，《中國法學(xué)》，2014年第3期。為此，應(yīng)當(dāng)重視采用現(xiàn)代電子信息手段，擴(kuò)增公眾參與行政立法電子化平臺和方式，包括設(shè)立行政立法建議信箱、行政立法公眾參與視頻會議等，強(qiáng)化行政立法民主的科技保障。

4.建立行政立法基層聯(lián)系點(diǎn)增強(qiáng)政民互動。自2012年至今的十年間，我國共有187件次法律草案向社會征求意見，約有110萬人次提出300多萬條意見建議，許多重要意見得到采納。其中，僅基層立法聯(lián)系點(diǎn)先后就對109部法律草案、立法工作計(jì)劃等提出近6600條意見建議，許多好的意見建議被吸收采納，產(chǎn)生了提高立法質(zhì)量的積極效果?？梢娀鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是反映民情、傾聽民意、匯聚民智的“直通車”。?基層立法聯(lián)系點(diǎn)是由全國人大常委會法工委創(chuàng)立的，2015年以來共設(shè)立了10個，在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，其經(jīng)驗(yàn)值得行政立法工作借鑒。參見張樹華：《全過程民主——人民民主的特質(zhì)與優(yōu)勢》，中國社會科學(xué)網(wǎng)，2021年7月16日。行政立法的民主化探索中，可以認(rèn)真借鑒人大立法的此項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)，更積極地探索建立和逐漸完善行政立法聯(lián)系點(diǎn)，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以推廣。