● 柏屹穎 翁芳潔/文

一、引言

公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計(jì)，彰顯了其高度契合國家治理要求的獨(dú)特優(yōu)勢。2017年7月1日開展公益訴訟檢察實(shí)踐以來，行政公益訴訟發(fā)揮了主要作用。2020年全國檢察機(jī)關(guān)立案辦理公益訴訟案件15.12萬，其中，行政公益訴訟13.7萬件，發(fā)出訴前檢察建議11.8萬件。［1］參見張軍：《最高人民檢察院工作報(bào)告》（2021年3月8日），最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml，最后訪問日期：2021年6月9日。行政公益訴訟訴前檢察建議降低了公益維護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，發(fā)揮了檢察公益訴訟維護(hù)國家和社會公共利益的極大作用。

同時(shí)，公益訴訟檢察仍處于創(chuàng)新發(fā)展階段，相關(guān)機(jī)制制度仍需不斷健全完善，如行政公益訴訟訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度尚未完全建立。目前，關(guān)于行政公益訴訟訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度尚無明確定義，筆者認(rèn)為，行政公益訴訟訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度是指檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序向被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議后，對被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的采納回復(fù)情況、整改落實(shí)情況、公益受損恢復(fù)情況以一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評價(jià)和考量的制度。

二、構(gòu)建訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度的意義

行政公益訴訟是檢察公益訴訟的核心，其監(jiān)督對象是行政機(jī)關(guān)的履職行為。［2］參見胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。行政公益訴訟訴前建議主要作用和目的是督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，保證行政機(jī)關(guān)違法行為更為迅速便捷地得到糾正，與提起訴訟程序不同，訴前程序尚未進(jìn)入審判程序，無審判機(jī)關(guān)介入和中立評價(jià)，它更多體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間的雙向溝通協(xié)作。因而，構(gòu)建訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度無論是對檢察機(jī)關(guān)自身、對被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)還是對國家和社會公共利益維護(hù)都具有重要意義。

（一）從檢察機(jī)關(guān)自身角度看，構(gòu)建訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度有利于充分發(fā)揮行政公益訴訟訴前程序作用

行政公益訴訟訴前檢察建議是對行政機(jī)關(guān)有無充分履職、受損公益是否得到及時(shí)恢復(fù)的衡量，亦是對訴前建議是否明確具體的檢視，倒逼公益訴訟案件承辦人在制發(fā)訴前建議時(shí)必須精準(zhǔn)、規(guī)范，有利于促進(jìn)公益訴訟訴前檢察建議精準(zhǔn)化、規(guī)范化。

（二）從被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)角度看，構(gòu)建訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政

在檢察公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”是從訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的必要條件，是檢察機(jī)關(guān)據(jù)以提出訴訟請求并獲得法院判決支持的前提與基礎(chǔ)。［3］參見張旭勇：《行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定》 ，《浙江社會科學(xué)》2020年第1期。構(gòu)建訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度有利于督促被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法、充分履職，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

（三）從國家和社會公共利益維護(hù)角度看，構(gòu)建訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度有利于促進(jìn)國家和社會公共利益維護(hù)實(shí)現(xiàn)最佳狀態(tài)

檢察機(jī)關(guān)通過構(gòu)建訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度，及時(shí)開展跟進(jìn)監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，在必要時(shí)啟動(dòng)評估制度，對尚未整改到位的不依法履職情況持續(xù)開展跟進(jìn)監(jiān)督或?qū)θ匀坏∮诼穆氈率箛液蜕鐣怖胬^續(xù)處于受損狀態(tài)的行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，為提起行政訴訟提供考量，督促行政機(jī)關(guān)切實(shí)履職，及時(shí)修復(fù)受損公益，從而以最小的司法成本促使國家和社會公共利益維護(hù)達(dá)到最佳狀態(tài)。

三、訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度的具體構(gòu)建

檢察公益訴訟制度施行以來，由于無明確立法，司法解釋亦未作出相應(yīng)規(guī)定，尚未制定統(tǒng)一的訴前建議落實(shí)衡量標(biāo)準(zhǔn)和成效評估制度，導(dǎo)致各地檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐操作標(biāo)準(zhǔn)不一，構(gòu)建統(tǒng)一的行政公益訴訟訴前建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度是檢察機(jī)關(guān)亟需解決的問題。

（一）落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化

1.行政機(jī)關(guān)采納回復(fù)情況的衡量標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，對行政機(jī)關(guān)采納回復(fù)行政公益訴訟訴前建議衡量時(shí)可通過是否符合“時(shí)效性”“對應(yīng)性”“完整性”來把握。

（1）時(shí)效性?！度嗣駲z察院組織法》第21條規(guī)定：“人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)，可以提出檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院?！逼渲小凹皶r(shí)”就體現(xiàn)了對檢察建議接受單位回復(fù)“時(shí)效性”的要求。依據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條第2款之規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)?！笨梢?，被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否及時(shí)對行政公益訴訟訴前檢察建議進(jìn)行回復(fù)是考量訴前檢察建議是否得到落實(shí)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，評估行政公益訴訟訴前建議有無得到采納落實(shí)，首先應(yīng)當(dāng)考察行政機(jī)關(guān)是否在法定期限內(nèi)對訴前建議進(jìn)行書面回復(fù)。

（2）對應(yīng)性。被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在回復(fù)時(shí)，必須針對訴前建議中的內(nèi)容逐項(xiàng)予以回復(fù)和說明，回復(fù)和建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有一一對應(yīng)性。如最高人民檢察院第八檢察廳第14期《公益訴訟檢察工作情況》刊載的江蘇省淮安市、縣二級檢察院聯(lián)動(dòng)督促農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對生豬屠宰領(lǐng)域依法履職案中，檢察機(jī)關(guān)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)出檢察建議：“一是依法作出行政處罰，取消某生豬定點(diǎn)屠宰廠資格；二是強(qiáng)化監(jiān)督管理，建立監(jiān)管長效機(jī)制；三是建立多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，形成打擊合力?！痹摼只貜?fù)如下：“一、依法取消違法企業(yè)定點(diǎn)屠宰資格；二是整治生豬屠宰行業(yè)突出問題，啟動(dòng)專項(xiàng)整頓行動(dòng)，開展守法經(jīng)營警示教育、加強(qiáng)官方獸醫(yī)教育管理；三是加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，形成打擊違法合力。與相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法8次，查處非法生豬調(diào)運(yùn)等案件4起，涉案57頭生豬無害化處理，市食安辦組織農(nóng)業(yè)、公安、市場監(jiān)管等部門開展執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，出動(dòng)40人次開展執(zhí)法檢查?！鄙鲜霭咐校r(nóng)業(yè)農(nóng)村局針對訴前建議的三項(xiàng)內(nèi)容逐一開展整治，體現(xiàn)了回復(fù)整改一一對應(yīng)性。

（3）完整性。完整性是指行政機(jī)關(guān)在對訴前建議進(jìn)行回復(fù)時(shí)，除了書面回復(fù)函外，還應(yīng)將整改落實(shí)的具體措施一并移送至檢察機(jī)關(guān)。常見的，如訴前建議要求行政機(jī)關(guān)開展環(huán)境整治的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在回復(fù)時(shí)連同整改后的情況（照片、視頻資料）等一并移送至檢察機(jī)關(guān)；如要求行政機(jī)關(guān)對相對人違法導(dǎo)致公益受損行為作出相應(yīng)行政處罰的，則應(yīng)當(dāng)一并移送行政處罰的文書；如要求行政機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，行政機(jī)關(guān)若采納，則應(yīng)當(dāng)在回復(fù)時(shí)一并附送開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)的相關(guān)文件和開展執(zhí)法人員力量、次數(shù)、范圍、效果等情況；如要求行政機(jī)關(guān)建立長效機(jī)制的，行政機(jī)關(guān)在回復(fù)期內(nèi)已經(jīng)建立相關(guān)機(jī)制的，應(yīng)當(dāng)將機(jī)制文本一并移送。

2.行政機(jī)關(guān)整改落實(shí)情況的衡量標(biāo)準(zhǔn)。行政公益訴訟訴前程序模式中，檢察建議內(nèi)容是否科學(xué)可行、監(jiān)督事項(xiàng)是否得到落實(shí)是核心要素，判斷該要素達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵是檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行的認(rèn)定。［4］參見劉學(xué)濤、潘昆侖：《行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》2020年第3期。而對行政機(jī)關(guān)是否依法履職的認(rèn)定，直接關(guān)系到案件是否從訴前程序轉(zhuǎn)化為提起訴訟程序。筆者認(rèn)為衡量行政機(jī)關(guān)整改落實(shí)情況，應(yīng)分兩步走：先看行政機(jī)關(guān)是否采取有效監(jiān)管手段，再看行政機(jī)關(guān)是否全面運(yùn)用或窮盡監(jiān)管手段。

當(dāng)然，這里還存在一種情況，即行政機(jī)關(guān)主觀上窮盡了監(jiān)管手段，但客觀上囿于環(huán)境、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、需上級機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)、配合、支持、審批手續(xù)、經(jīng)費(fèi)等，未能在訴前建議規(guī)定的時(shí)間內(nèi)整改落實(shí)到位的，可暫不認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未整改落實(shí)，但仍需行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)書面回復(fù)，并載明客觀未能在法定期限內(nèi)履職到位的原因，并列出下一步整改落實(shí)計(jì)劃，便于檢察機(jī)關(guān)開展跟進(jìn)監(jiān)督。

3.受損公益恢復(fù)情況的衡量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)公益訴訟涉及的相應(yīng)領(lǐng)域，細(xì)化相應(yīng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)：（1）生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域，應(yīng)衡量環(huán)境污染侵害是否已經(jīng)停止，受污染環(huán)境是否得到修復(fù)，因污染造成的損失是否追回等；破壞資源的行為是否已經(jīng)停止，被破壞資源是否通過相關(guān)措施再生，不可再生的是否已經(jīng)替代修復(fù)等；（2）食品藥品安全領(lǐng)域，應(yīng)衡量食品藥品安全損害行為是否停止、不安全食品藥品是否經(jīng)特定程序召回、銷毀，相關(guān)違法行為人是否得到相應(yīng)處理等；（3）國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，流失國有財(cái)產(chǎn)是否已經(jīng)追回，具有流失風(fēng)險(xiǎn)的管理漏洞是否已經(jīng)堵塞；（4）國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，國有土地出讓收入是否收回、國有土地使用權(quán)出讓收入流失是否追回、國有土地閑置問題是否依法處置、違法使用土地情況有無得到糾正等；（5）英烈保護(hù)領(lǐng)域，侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)的行為有無停止，侵占、破壞、污損英雄烈士紀(jì)念設(shè)施的行為有無停止，被侵占、破壞、污損的英雄烈士紀(jì)念設(shè)施是否恢復(fù)原貌等；（6）“等”外領(lǐng)域，如危害公共安全的隱患是否消除、被侵害的特殊群體利益是否重新保障，總而言之考量被侵害的特定領(lǐng)域的公共利益是否重新得到有效維護(hù)。

（二）評估制度的引入

筆者認(rèn)為可采用檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)、第三方專家參與、社會共同監(jiān)督的成效評估模式，更能體現(xiàn)評估制度的中立性和專業(yè)性。

1.評估員的組成。公益訴訟涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)、法律法規(guī)繁多，筆者認(rèn)為，評估員的組成應(yīng)當(dāng)采用“承辦人+行業(yè)專家+社會監(jiān)督員”模式，由以下三類人員組成：一是案件承辦人。二是案件相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)邀請案件相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員共同參與評估，筆者認(rèn)為可事先根據(jù)公益訴訟涉及領(lǐng)域組成“專家評估庫”，選取生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域、食品藥品領(lǐng)域、國土領(lǐng)域、安全生產(chǎn)領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域等各行業(yè)專家人員組建“專家評估庫”，便于評估程序啟動(dòng)后的遴選。三是社會監(jiān)督員。檢察機(jī)關(guān)可邀請人大代表、黨代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、公益訴訟觀察員等熱心公益維護(hù)的各界人士參與到訴前建議效果的評估過程中來。組建“訴前建議效果評估社會監(jiān)督人員庫”，從人大代表、黨代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、公益訴訟觀察員、社會觀察員眾遴選評估員，在評估程序啟動(dòng)后隨機(jī)抽取1-2人參與評估。

2.評估的事項(xiàng)。公益訴訟訴前檢察建議成效評估制度是對訴前檢察建議政治效果、法律效果、社會效果的綜合考量。［5］參見張劍、李樂：《建立訴前檢察建議成效評估制度的必要性》，《檢察日報(bào)》2021年4月15日。首先，評估行政機(jī)關(guān)對訴前建議的書面回復(fù)情況，從及時(shí)性、對應(yīng)性、完整性分別考量；其次，評估行政機(jī)關(guān)整改落實(shí)情況，具體可以從該行政機(jī)關(guān)在履職時(shí)所運(yùn)用的法律、法規(guī)、規(guī)章、內(nèi)部規(guī)則、操作指南、流程指引及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及該行政機(jī)關(guān)對某一違法行為進(jìn)行查處的程序流程、處罰條件和處罰措施等方面綜合加以判斷［6］參見魏瓊、梁春程：《行政公益訴訟中“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定》，《人民檢察》2019年第18期。；再次，評估受損公益是否得到相應(yīng)恢復(fù)，針對相應(yīng)領(lǐng)域公益受損情況，考量行政機(jī)關(guān)采取整改措施后，相應(yīng)公益受損問題是否終止，受損公益是否得到有效恢復(fù)；最后，在此基礎(chǔ)上，評估是否要對被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。主要考量行政機(jī)關(guān)是否在收到訴前建議后仍不履職或履職不充分，致使公共利益繼續(xù)處于受損狀態(tài)，充分評估二者之間的因果關(guān)系。

3.評估的程序。包括以下三個(gè)環(huán)節(jié)：

（1）評估程序的啟動(dòng)。一是，誰來啟動(dòng)。筆者認(rèn)為，評估程序的啟動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由行政公益訴訟訴前程序的承辦人員作為發(fā)起人，提出程序啟動(dòng)的申請，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)同意或經(jīng)檢察官聯(lián)席會議討論一致。二是，何時(shí)啟動(dòng)。訴前程序是否進(jìn)入訴訟程序必須經(jīng)過嚴(yán)格考量，但評估程序并非所有行政公益訴訟訴前程序的必經(jīng)程序，案情相對簡單、違法行為較輕，及時(shí)得到糾正，公益受損已經(jīng)得到有效恢復(fù)的案件，可決定不啟動(dòng)評估程序。對案情相對負(fù)責(zé)、群眾關(guān)注度高、社會影響力較大，公益受損問題較為突出的案件，由承辦檢察官或檢察官辦案組綜合判定后提出評估申請。

（2）舉行評估會議。評估程序啟動(dòng)后，由案件承辦人視案件情況邀請專業(yè)人員和社會監(jiān)督人員參加評估，評估會議由評估員參加，事先簽署評估保密協(xié)議，確保評估過程秘密進(jìn)行，必要時(shí)，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)也可采用公開聽證等方式進(jìn)行。評估開始后，由案件承辦人主持并出示相關(guān)材料，包括案件立案決定書、審查報(bào)告、檢察建議、行政機(jī)關(guān)回復(fù)等，其他評估員可就案件事實(shí)證據(jù)情況向案件承辦人或被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)經(jīng)辦人詢問。評估員除審查書面材料，還可通過實(shí)地查看、現(xiàn)場檢測、檢驗(yàn)、評估實(shí)驗(yàn)的方式評估訴前建議落實(shí)效果。

（3）出具評估報(bào)告。評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)清楚地寫明評估意見，包括被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)回復(fù)形式是否完備、整改措施是否已落實(shí)到位、受損公益是否得到恢復(fù)，訴前程序是否可以終結(jié)，檢察機(jī)關(guān)是否需要對被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟等幾方面的內(nèi)容，同時(shí)簡要載明評估意見所依據(jù)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，若行政機(jī)關(guān)因客觀原因尚未整改落實(shí)到位，但暫時(shí)不需要提起訴訟的，評估報(bào)告中應(yīng)寫明跟進(jìn)監(jiān)督的措施和對行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職的意見建議。評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會公開。