● 房 棟/文

基層人民檢察院建設(shè)考核評價工作（以下簡稱“基層院考評”）對于引導(dǎo)、規(guī)范、激勵基層人民檢察院（以下簡稱“基層院”）建設(shè)，督促基層院全面正確履行法律監(jiān)督職責(zé)，具有十分重要的作用。［1］參見徐盈雁：《增強(qiáng)考核機(jī)制科學(xué)統(tǒng)一性 推進(jìn)基層檢察院“四化”建設(shè)——高檢院政治部有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈基層人民檢察院建設(shè)考核辦法（試行）〉答記者問》，《檢察日報》2010年4月2日。。本文以江蘇省南通市人民檢察院（以下簡稱“南通市院”）開展的基層院考評實踐為研究對象，總結(jié)經(jīng)驗，分析存在的問題，在此基礎(chǔ)上探討改善方案和建議，以期對如何通過基層院考評，找準(zhǔn)新時代基層院建設(shè)發(fā)力點(diǎn)，推動基層檢察工作高質(zhì)量發(fā)展這一問題作出回答。

一、基層院考評實踐經(jīng)驗

（一）基層院考評概述

基層院考評是加強(qiáng)基層院建設(shè)的基礎(chǔ)性制度安排。考評內(nèi)容上，是對基層院工作進(jìn)行全面綜合考核［2］參見《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈基層人民檢察院建設(shè)考核辦法（試行）〉的通知》，2010年3月26日發(fā)布。，包括檢察業(yè)務(wù)、檢察隊伍、檢察管理、檢察保障在內(nèi)的所有檢察工作。考評主體上，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）賦予設(shè)區(qū)的市人民檢察院（以下簡稱“設(shè)區(qū)市院”）對所屬基層院進(jìn)行考評的職能，并將基層院建設(shè)作為省級人民檢察院對設(shè)區(qū)市院評價的重要內(nèi)容，考評主體一般是設(shè)區(qū)市檢察機(jī)關(guān)或省級檢察機(jī)關(guān)。［3］參見《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃〉的通知》，高檢發(fā)〔2009〕9號?？荚u對象上，其側(cè)重對單位而非個人的考評。

作為識別基層院工作，并對其進(jìn)行有針對性指導(dǎo)，推動提升整體檢察工作質(zhì)效的重要抓手，基層院考評承擔(dān)著規(guī)范司法行為、提升隊伍素能、促進(jìn)科學(xué)管理的重任?；鶎釉航ㄔO(shè)的目標(biāo)經(jīng)歷了“五好”基層院［4］參見《關(guān)于印發(fā)〈最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)基層檢察院建設(shè)的意見〉的通知》（已廢止），高檢發(fā)〔1998〕32號，建設(shè)一個好的領(lǐng)導(dǎo)班子，培養(yǎng)一支好的隊伍，建立一套好的機(jī)制，創(chuàng)造好的工作業(yè)績，樹立一個好的形象；《人民檢察院基層建設(shè)綱要》（已廢止），高檢發(fā)〔2002〕3號，領(lǐng)導(dǎo)班子好、隊伍素質(zhì)好、管理機(jī)制好、檢察業(yè)績好、社會形象好。，到“四化”［5］同前注［2］［3］?！八幕敝笀?zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化?！鞍嘶保?］參見最高人民檢察院發(fā)布的《2014—2018年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》，2013年12月10日發(fā)布。其將“四化”豐富為“八化”，即執(zhí)法規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化、隊伍專業(yè)化職業(yè)化、管理科學(xué)化信息化、保障現(xiàn)代化實用化。，再到“打造對黨忠誠、服務(wù)人民、司法公正、紀(jì)律嚴(yán)明、保障有力的新時代基層檢察院”［7］戴佳：《最高檢印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)新時代基層檢察院建設(shè)的意見〉》，《檢察日報》2020年12月29日。的發(fā)展，基層院考評的具體內(nèi)容等也隨之不斷變化，但根本目的都在于引導(dǎo)和督促基層院全面正確履行法律監(jiān)督職責(zé)。

（二）南通市基層院考評實踐

江蘇省有13個設(shè)區(qū)市院。南通市院下轄9個基層院，約占江蘇省基層院總數(shù)的1/13，包括1個大型院、6個中型院、2個小型院，每年辦案量約占全市辦案總量的91%。這些基本情況表明，南通市院的實踐對研究基層院考評具有一定代表意義。

1.考評內(nèi)容設(shè)置。在政治評價、業(yè)務(wù)評價、滿意度評價、檢察貢獻(xiàn)度評價等基本考評框架下，南通市院在設(shè)置考評內(nèi)容時注意突出三個重點(diǎn)，引導(dǎo)落實新時代司法檢察理念。一是重大部署重點(diǎn)考。最高檢張軍檢察長指出，“做好基層檢察工作，關(guān)鍵就在‘落實’二字?！保?］邱春艷：《全國基層檢察院建設(shè)工作會議暨第七屆全國先進(jìn)基層檢察院表彰大會召開 會議要求 順應(yīng)時代之變 突出“六個抓實” 推動基層檢察工作高質(zhì)量發(fā)展》，《檢察日報》2020年10月15日。設(shè)區(qū)市院具有“承上啟下”作用，南通市院緊扣服務(wù)保障民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展部署，設(shè)置服務(wù)民營企業(yè)專項考評指標(biāo)；積極落實“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，設(shè)置審前羈押率、認(rèn)罪認(rèn)罰適用率、認(rèn)罪認(rèn)罰確定性量刑建議采納率等指標(biāo)。二是短板弱項重點(diǎn)考。針對“案-件比”等指標(biāo)在省內(nèi)相對靠后，提升“案-件比”指標(biāo)分值。為引導(dǎo)基層院強(qiáng)化法律監(jiān)督，加大刑事支持抗訴數(shù)、抗訴改變數(shù)等指標(biāo)分值。三是專業(yè)能力重點(diǎn)考。設(shè)置指導(dǎo)性案例、典型案例考評指標(biāo)，引導(dǎo)基層院樹立案例意識和能力；調(diào)高課題、調(diào)研成果指標(biāo)分值，鼓勵基層院結(jié)合個案辦理加強(qiáng)檢察理論研究；增設(shè)院領(lǐng)導(dǎo)辦案指標(biāo)，發(fā)揮院領(lǐng)導(dǎo)辦案的帶頭、示范、引領(lǐng)作用。

2.考評方式選擇。傳統(tǒng)基層院考評是一種單向評價，具有一定的滯后性、封閉性，可能引發(fā)數(shù)據(jù)造假［9］參見陶楊、赫欣：《激勵抑或誤導(dǎo)：J省F縣人民檢察院績效考核機(jī)制調(diào)查》，《理論界》2016年第1期；葛長勇、高琪：《檢察業(yè)務(wù)績效考核體系的構(gòu)建與完善》，《西部法學(xué)評論》2011年第6期。。在探索優(yōu)化考評方式中，南通市院注重過程控制。一是建立“兩隨機(jī)”制度?！皟呻S機(jī)”制度指檢察長隨機(jī)抽案制度和隨機(jī)聽庭制度。前者是由檢察長每月隨機(jī)抽查基層院一定比例的同類型案件，對抽查發(fā)現(xiàn)的司法不規(guī)范等突出問題進(jìn)行通報，通報結(jié)果納入考評。后者是由檢察長組織人大代表、政協(xié)委員、資深檢察官隨機(jī)聽庭、個案點(diǎn)評［10］參見周楠、戴樂樂：《江蘇啟東：不打招呼推門聽庭成常態(tài)》，《檢察日報》2021年8月22日。，隨機(jī)聽庭得分作為“專業(yè)素能建設(shè)”納入考評。二是建立聯(lián)席會議平臺。將各基層院政治部、案件管理部負(fù)責(zé)人納入考評委員會，每季度至少召開一次聯(lián)席會議，主要處理數(shù)據(jù)異議［11］目前，聯(lián)席會議僅處理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)未抓取或抓取錯誤等形式上的考評數(shù)據(jù)異議，對數(shù)據(jù)背后的案件是否存在質(zhì)量問題不進(jìn)行實質(zhì)性審查或判斷。、通報并公示考評結(jié)果。聯(lián)席會議為設(shè)區(qū)市院與基層院、基層院相互之間架起了溝通對話平臺，強(qiáng)化了過程控制，有利于及時發(fā)現(xiàn)考評問題，有針對性地固強(qiáng)補(bǔ)弱。

3.考評結(jié)果運(yùn)用。在對考評結(jié)果的分析研判和運(yùn)用中，南通市院堅持問題導(dǎo)向，推動檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。一是鼓勵激勵。設(shè)立若干“特色院”，對綜合排名不占先，但條線排名領(lǐng)先的基層院予以表彰，鼓勵基層院發(fā)展優(yōu)勢。二是精準(zhǔn)指導(dǎo)。南通市檢察機(jī)關(guān)司法救助數(shù)在省內(nèi)相對靠后，原因之一是司法救助的財政資金審批流程復(fù)雜且各地規(guī)定不一。針對該問題，南通市院牽頭成立“江海檢愛”慈善救助基金，積極引入社會力量構(gòu)建多元化司法救助，促進(jìn)了司法救助工作的開展。針對基層院不愿、不敢、不善監(jiān)督的問題，南通市院組織資深員額檢察官對抗訴成功案例進(jìn)行總結(jié)，提煉出“指定居所監(jiān)視居住的刑期折抵”“盜竊罪量刑升格”“剝奪政治權(quán)利期間犯新罪”等22個審判監(jiān)督要點(diǎn)，2021年審判監(jiān)督工作進(jìn)入全省前列。三是動態(tài)調(diào)整。近年來先進(jìn)基層院相對固定在一些大中型院，根本原因在于辦案規(guī)模指標(biāo)占一定比例。［12］參見《如東縣人民檢察院工作報告（2019）》，南通市如東縣人民檢察院網(wǎng)http://ntrd.jsjc.gov.cn/jianwu/baogao/202001/t20200122_965713.shtml，最后訪問日期：2020年8月25日；《通州區(qū)人民檢察院工作報告（2019）》，南通市通州區(qū)人民檢察院網(wǎng)http://nttz.jsjc.gov.cn/jianwu/baogao/202003/t20200318_990399.shtml，最后訪問日期：2020年8月25日。以刑事檢察為例，2019年，辦案量中等的如東縣院審查逮捕268人，審查起訴941人；辦案量較大的通州區(qū)院批捕328件457人，起訴867件1148人。南通市在基層院考評中刪除了審查逮捕數(shù)、一審公訴數(shù)、二審上訴數(shù)等指標(biāo)，將考評指標(biāo)進(jìn)一步區(qū)分為達(dá)標(biāo)性指標(biāo)和競爭性指標(biāo)。例如，將“案-件比”、確定性量刑建議采納率等作為達(dá)標(biāo)性指標(biāo)。

二、基層院考評問題探究

南通市基層院改進(jìn)傳統(tǒng)的考評數(shù)量、質(zhì)量、效果的考評模式，有力提升了全市檢察工作質(zhì)效，但仍存在值得探究的問題。具體表現(xiàn)為以下三方面關(guān)系的處理。

（一）考評的統(tǒng)一性和差異性

拿同一把“尺子”衡量不同基層院的檢察工作，即基層院考評的統(tǒng)一性。統(tǒng)一性有利于促進(jìn)公平公正，但也帶來考評缺乏彈性、過于僵化的問題。一方面，忽略了個案的差異。每一個具體案件都有其特殊性，將所有指標(biāo)按統(tǒng)一規(guī)則計分，有時難以客觀評價辦案質(zhì)效。例如，根據(jù)《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（高檢訴發(fā)〔2007〕 63號）第3條第9款，“偵查機(jī)關(guān)對不起訴決定要求復(fù)議或提請復(fù)核的”屬于不起訴質(zhì)量不高。將不起訴決定復(fù)議、復(fù)核設(shè)定為減分指標(biāo)，只要檢察統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)提取到相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)就予以減分，可能使一些不存在辦案質(zhì)量問題的案件也被減分［13］實踐中出現(xiàn)一個案例：某基層院在審查田某某掩飾、隱瞞犯罪所得案時，發(fā)現(xiàn)該案與羅某某等人非法采礦案成立上下游交易，但后者未達(dá)入罪標(biāo)準(zhǔn)，在上游犯罪不成立的前提下，田某某自然不構(gòu)成下游的掩飾、隱瞞犯罪所得罪，該院因而作出不起訴決定，但公安機(jī)關(guān)堅持提起復(fù)議復(fù)核。該案不存在辦案質(zhì)量問題，仍予以減分處理。。另一方面，忽略了基層院發(fā)展的差異。盡管刪除了部分辦案規(guī)模指標(biāo)，但仍未改變一些辦案量“小型院”相對落后的局面。究其原因在于，辦案規(guī)模不僅影響偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等核心業(yè)務(wù)指標(biāo)，還導(dǎo)致典型案例、課題、調(diào)研、宣傳等相對較少?！靶⌒驮骸鞭k案量很難在基層院考評中領(lǐng)先，一定程度挫傷了這些單位的積極性。

（二）考評的穩(wěn)定性和動態(tài)性

業(yè)務(wù)考評作為影響檢察權(quán)運(yùn)行的“潛規(guī)則”或者“隱形制度”［14］陳瑞華：《刑事訴訟的中國模式》，法律出版社2007年版，第296頁。，發(fā)揮著制度的指引功能，應(yīng)保持相對穩(wěn)定。隨著司法責(zé)任制改革、國家監(jiān)察體制改革、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，近年來基層院考評內(nèi)容變動較大。以南通市刑事檢察業(yè)務(wù)考評為例，考評指標(biāo)從2016年的28項，精簡為2018年的16項［15］2018年因“兩反”轉(zhuǎn)隸，南通市將不起訴數(shù)、不起訴率，普通刑事犯罪不起訴數(shù)、不起訴率，職務(wù)犯罪不起訴數(shù)、不起訴率6個指標(biāo)整合成“依程序確認(rèn)為辦案質(zhì)量問題的捕后作不訴處理人數(shù)”1個指標(biāo)；將二審抗訴、再審抗訴下提出抗訴數(shù)、改判數(shù)、發(fā)回重審數(shù)、維持原判數(shù)共8個指標(biāo)整合成刑事抗訴法院采納數(shù)1個指標(biāo)。，再調(diào)整到2019年的29項、2020年的25項?？荚u的不穩(wěn)定性使得基層院更傾向于圍繞指標(biāo)“抓得分”。例如，臨近年底時，一些業(yè)務(wù)指標(biāo)排名靠前的基層院有意識地壓降辦案節(jié)奏，將一些監(jiān)督案件留待來年“開門紅”；一些基層院更重視典型案例發(fā)布、公開聽證等易得分、有影響力和美譽(yù)度的工作，相對忽視刑事和解、化解矛盾糾紛等難以量化考評的工作。

（三）考評的正向激勵和反向效應(yīng)

南通市基層院考評已初步形成了業(yè)務(wù)工作定量考評、綜合工作定性考評相結(jié)合的模式。其中，業(yè)務(wù)考評采取滿分基準(zhǔn)法，有助于防止基層院達(dá)到一定辦案量后喪失積極性、怠于行使訴訟監(jiān)督職能等問題，但也引發(fā)了一些惡性競爭和攀比效應(yīng)。例如，一些基層院“人為對偵查活動中的瑕疵進(jìn)行拆分，將原本用一份糾正違法通知書即可解決的問題分散在多份糾正違法通知書中，以此來實現(xiàn)訴訟監(jiān)督工作數(shù)量增長?！保?6］印波、秦文怡：《刑事檢察業(yè)務(wù)指標(biāo)考評的機(jī)制、問題與對策——以W市檢察院為例》，《南都學(xué)壇》2020年第6期。最高檢在《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)檢察業(yè)務(wù)考評工作的意見》中嚴(yán)厲批評的“片面追求計分排名，甚至為追求考評成績而弄虛作假”等現(xiàn)象依然不同程度存在。此外，由于綜合工作評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)仍依賴于基層院報送、條線部門審核，使得綜合工作考評徘徊在臺賬檢查、篇目計分上，形成了較強(qiáng)的痕跡主義傾向，有的甚至制造“虛痕假痕”，加重了基層負(fù)擔(dān)，也影響著考評的公信力。

三、基層院考評改進(jìn)探討

基層院考評需要把握考評標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性與考評對象的差異性，平衡考評指標(biāo)的穩(wěn)定性與檢察工作發(fā)展變化，最大程度提高考評激勵作用降低反向效應(yīng)。本文提出以下方案供探討。

（一）設(shè)置統(tǒng)一化與差異化相結(jié)合的考評框架

針對統(tǒng)一考評“一刀切”問題，可探索建立統(tǒng)一化與差異化相結(jié)合的考評框架。建立考評數(shù)據(jù)公開和異議反饋機(jī)制，基層院在規(guī)定期限內(nèi)可提出數(shù)據(jù)異議，組織召開由資深檢察官組成的聯(lián)席會議，對異議案件開展評查，若認(rèn)定不存在案件質(zhì)量問題，則不予減分。運(yùn)用檢察大數(shù)據(jù)分析辦案量“大型院”“中型院”“小型院”的基本辦案規(guī)模，探索設(shè)定不同規(guī)模基層院“四大檢察”核心業(yè)務(wù)的合理區(qū)間。達(dá)到該區(qū)間值即可獲得基準(zhǔn)分，高于或低于該區(qū)間值的相應(yīng)予以加分或減分。設(shè)置一定比例的差異化考評指標(biāo)，如公益訴訟、專業(yè)化辦案團(tuán)隊建設(shè)等，引導(dǎo)基層院圍繞“一院一品”，打造切合自身實際的檢察工作品牌，真正考出實績、考出擔(dān)當(dāng)、考出精氣神。

（二）探索核心指標(biāo)與動態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的考評體系

2020年最高檢發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》，規(guī)定了“四大檢察”共87項業(yè)務(wù)評價指標(biāo)。建議從中選取業(yè)務(wù)評價的核心指標(biāo)，并在一個時期內(nèi)保持核心指標(biāo)的相對穩(wěn)定。同時使核心指標(biāo)不超過全部指標(biāo)的60%，各地可根據(jù)重點(diǎn)難點(diǎn)以及短板弱項工作調(diào)整核心指標(biāo)權(quán)重，但不得增刪核心指標(biāo)。對于動態(tài)指標(biāo)，可結(jié)合上級部署、重點(diǎn)或?qū)ｍ椆ぷ鬟m當(dāng)調(diào)整考評權(quán)重或增刪。年度考評完成后，基層院可通過對核心指標(biāo)的分析，有針對性地固強(qiáng)補(bǔ)弱，積極發(fā)揮考評指引作用。

（三）完善定量考評與定性考評相結(jié)合的考評方法