● 黃 瑩 唐喬君 潘舒舒/文

監(jiān)察機關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時，應(yīng)當(dāng)與檢察機關(guān)互相配合、互相制約。落實到具體案件中，監(jiān)檢程序的銜接成為關(guān)鍵問題。為此，Z省W市檢察院出臺了相關(guān)文件，確立了辦理職務(wù)犯罪案件的十項工作機制，規(guī)范試點期間職務(wù)犯罪案件提前介入、受理、審查、起訴、案后分析等各個環(huán)節(jié)。部分基層檢察院也與監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合會簽工作銜接方面的規(guī)范性文件，就檢察強制措施的作出、同步錄音錄像的移送和調(diào)取、退回補充偵查等進一步細化，以協(xié)作促共建。本文以Z省W市職務(wù)犯罪案件的數(shù)據(jù)和實踐樣本為探討依據(jù)。

一、現(xiàn)狀管窺：職務(wù)犯罪案件的基本情況

根據(jù)樣本的數(shù)據(jù)分析，W市職務(wù)犯罪案件呈以下幾個特點：一是監(jiān)察機關(guān)移送的案件罪名多集中在受賄罪、貪污罪、濫用職權(quán)罪、行賄罪等。以2020年辦理的案件為例，這四個罪名數(shù)量分別為40件、16件、11件、5件，占比達到總數(shù)的46%、 18.6%、13.2%、5%。［1］本文采用的部分數(shù)據(jù)來源于W市人民檢察院案件管理系統(tǒng)，數(shù)據(jù)采集中可能存在微小誤差。二是認罪認罰適用率逐年提高，自2018年修訂后的刑事訴訟法正式確定認罪認罰從寬制度以來，W市檢察機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)高度重視在職務(wù)犯罪案件辦理中發(fā)揮認罪認罰從寬制度的優(yōu)勢。2018年至2020年的認罪認罰適用率分別為33%、78%、83%，適用率逐年提升。三是適用退回補充調(diào)查較少，其中2018年1件、2019年5件、2020年0件、2021年至今1件，比例均在4%以內(nèi)。四是案發(fā)地多以經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)為主，案件數(shù)量居前的為A區(qū)檢察院16件、B區(qū)檢察院8件、C縣檢察院7件，三地系該市經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，共受理案件31件，占全市案件總量的46%。

二、條分縷析：監(jiān)檢銜接的主要問題

（一）提前介入實際效果未達預(yù)期

檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的部分職務(wù)犯罪案件，通過“對證據(jù)收集、固定、法律適用等問題的。共同參與，體現(xiàn)對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查活動的制約”［2］左衛(wèi)民、唐清宇：《制約模式：監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系模式思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第4期。。

1.提前介入時間不充分。Z省出臺的關(guān)于加強協(xié)作配合的相關(guān)文件規(guī)定，提前介入后檢察人員審核案件材料的期限為15日。但是基層檢察院普遍反映提前介入實際閱卷時間過短，有些案件甚至在移送起訴前3、4天 （含周末）才邀請檢察機關(guān)提前介入。大部分職務(wù)犯罪案件涉及的犯罪事實多達十幾甚至幾十起，檢察人員要在十分緊迫的時間內(nèi)完成海量的證據(jù)審查工作。在留置案件中，監(jiān)察機關(guān)以盡早解除留置為由，催促閱卷進度，審查效果可想而知。即便勉強完成閱卷審查工作，提出補充完善的意見，監(jiān)察機關(guān)自身也沒有足夠時間進一步調(diào)查取證，落實補充意見。

2.提前介入方式不規(guī)范。按照規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)辦理的重大疑難復(fù)雜案件在進入審理階段后，可以書面商請檢察機關(guān)派員介入，并提供全部證據(jù)材料。但實踐中經(jīng)常出現(xiàn)口頭商情的情況。口頭商情雖不違反規(guī)定，但由于非書面溝通，監(jiān)察人員重視度不高，補充調(diào)查意見不夠精準，引導(dǎo)調(diào)查的作用未能充分發(fā)揮，提前介入工作流于形式。

3.提前介入反饋機制不明確。一是反饋主體不明確。相關(guān)規(guī)定中沒有明確反饋件的主體，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有以檢察機關(guān)、檢察機關(guān)承辦部門等各種名義進行反饋的情況。二是反饋形式不統(tǒng)一。既有書面反饋，又有口頭反饋，即使是書面反饋也十分隨意，沒有固定的統(tǒng)一格式等。三是反饋效力存疑。監(jiān)察機關(guān)是否采納提前介入調(diào)查后提出的書面反饋建議，無明文規(guī)定，實踐中也存在爭議。

4.獲取證據(jù)資料不完整。檢察機關(guān)提前介入時案件證據(jù)材料收集完畢是較為理想的情況，但也存在部分證據(jù)收集工作尚未進入收尾階段的情況。導(dǎo)致檢察人員審查的只能是部分證據(jù)材料，無法實現(xiàn)協(xié)助監(jiān)察機關(guān)彌補取證漏洞、規(guī)范取證行為、補救取證瑕疵的預(yù)期效果。

（二）退回補充調(diào)查作用發(fā)揮面臨掣肘

1.對退回補充調(diào)查工作認識不足。從2018年至2020年辦理的6件退查案件看，監(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)的補證要求都比較重視，均能及時提供，為檢察機關(guān)的精準指控打下堅實基礎(chǔ)。但部分監(jiān)察人員仍存在抵觸情緒。一是部分經(jīng)辦人會質(zhì)疑檢察人員為什么在提前介入時未提出補充意見，而需要退查予以解決。二是部分經(jīng)辦人對查辦案件的顧慮未消解。在辦理職務(wù)犯罪案件時言詞證據(jù)往往起到關(guān)鍵作用，但是言詞證據(jù)具有極強的主觀性，在監(jiān)察調(diào)查的任何階段，甚至在庭審過程中，也有出現(xiàn)過當(dāng)場翻供的案例，若無足夠的客觀證據(jù)印證，一旦退查，言詞證據(jù)恐難再進一步突破。

2.強制措施與訴訟程序銜接邏輯尚未理順。如犯罪嫌疑人在檢察階段（刑事訴訟程序）采取的羈押強制措施為逮捕，在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查程序中對應(yīng)的則為留置。退查時，如何變更強制措施，刑事訴訟法及監(jiān)察法沒有明確規(guī)定，實踐中爭議較大。有學(xué)者認為，退回補充調(diào)查應(yīng)當(dāng)堅持“案退人不退”的原則［3］參見卞建林：《配合與制約:監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，《法商研究》2019年第1期。，犯罪嫌疑人不再被采取留置措施，仍由檢察機關(guān)控制而非交還監(jiān)察機關(guān)羈押。［4］參見楊宇冠、高童非：《監(jiān)察機關(guān)留置問題研究》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2018年第5期。但也有學(xué)者認為我國刑事訴訟一直遵循“人案合一、人隨案走”的模式，前述銜接模式欠缺法理上的正當(dāng)性。實務(wù)中，臨時變通的辦法是案件退回監(jiān)察機關(guān)調(diào)查時，不變更犯罪嫌疑人逮捕的強制措施，不辦理退查的換押手續(xù)，由檢察機關(guān)出具相關(guān)證明文件商請看守所等羈押場所予以配合。

（三）配套機制建設(shè)存在位差

1.訴判不一案件的協(xié)商機制有待完善。目前，監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)三家的溝通機制僅有原則性規(guī)定，即審判機關(guān)在案件定性、處理等方面與檢察機關(guān)有重大分歧的，應(yīng)當(dāng)及時與監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)溝通，聽取意見。實務(wù)中，由于缺乏操作細則，三方溝通不暢，案件處理有時會出現(xiàn)尷尬局面。如某縣黃某某貪污案，在判決前法院經(jīng)辦人以電話形式聽取監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)的意見，但三方并未達成共識，法院最后判決未采納監(jiān)檢意見。再如柯某等人私分國有資產(chǎn)案，某縣檢察院經(jīng)第一次檢委會討論擬作相對不起訴處理，并征求監(jiān)察機關(guān)意見。監(jiān)察機關(guān)未及時反饋意見，該院第二次召開檢委會討論決定提起公訴。一審判決后，4名被告人上訴，二審改判其中2人免予刑事處罰。

2.未采取留置措施人員移交方式不明確。刑事訴訟法只規(guī)定對留置案件要先行拘留，但沒有規(guī)定對未留置案件檢察機關(guān)應(yīng)采取何種強制措施。在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)2018年1月至2019年7月未留置案件被調(diào)查人未當(dāng)面移交的共22件，這些案件多數(shù)是監(jiān)察機關(guān)將案卷移送至檢察院后，由檢察機關(guān)自行通知被調(diào)查人。雖然目前沒有出現(xiàn)被調(diào)查人脫逃的情形，但仍存在較大的風(fēng)險隱患。事實上，個別地區(qū)已經(jīng)發(fā)生案件移交后未被留置人員沒有到案的情況。

3.認罪認罰協(xié)商機制流轉(zhuǎn)不暢。監(jiān)檢兩家對個案是否適用認罪認罰存在爭議是正?，F(xiàn)象。但由于監(jiān)察機關(guān)不同意適用認罪認罰而導(dǎo)致檢察機關(guān)撤回認罪認罰具結(jié)書的情況，在實務(wù)中卻時有出現(xiàn)。如某基層檢察院反映在辦理一起受賄案件中，檢察機關(guān)已經(jīng)與犯罪嫌疑人簽署了認罪認罰具結(jié)書，但監(jiān)察機關(guān)不認可認罪認罰的結(jié)果，認為量刑過輕，檢察機關(guān)最終未對被告人適用認罪認罰，量刑建議較原具結(jié)書上的相對加重。

三、優(yōu)化路徑：完善銜接機制的三個維度

（一）凝聚協(xié)作理念，形成辦案合力

1.監(jiān)檢配合協(xié)作實現(xiàn)優(yōu)勢互補。監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)的法律依據(jù)是監(jiān)察法，調(diào)查權(quán)被定性為“不同于刑事偵查權(quán)”，因而難以將其劃入檢察機關(guān)的法律監(jiān)督范圍之內(nèi)。［5］參見《調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年11月16日。人民檢察院具有從司法角度以居中和客觀的立場對整個司法活動予以法律監(jiān)督的權(quán)力，是從司法監(jiān)察的視角來審視整個司法活動。［6］肖亮、崔曉麗：《對檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的司法詮釋》，《政治與法律》2008年第2期。對職務(wù)犯罪的打擊，需要監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)協(xié)調(diào)互助，順暢銜接。職務(wù)犯罪案件中監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的有序銜接就成為監(jiān)察法與刑事訴訟法“法法銜接”的重要體現(xiàn)。兩者各自分工，合力實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)規(guī)范地完成職務(wù)犯罪案件調(diào)查，檢察機關(guān)高效精準審查起訴的目標(biāo)。

2.落實以審判為中心的訴訟制度改革?！侗O(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準相一致?！北O(jiān)檢法三家在統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準的前提下，檢察機關(guān)通過提前介入和退回補充調(diào)查等程序，引導(dǎo)監(jiān)察機關(guān)共塑取證高標(biāo)準，通過提前介入調(diào)查盡可能將刑事審判的證據(jù)和監(jiān)察調(diào)查階段的證據(jù)在證據(jù)標(biāo)準上達成高度的一致，及早解決在監(jiān)察階段出現(xiàn)的案件事實和證據(jù)的爭議和問題。其后通過退回補充調(diào)查引導(dǎo)監(jiān)察機關(guān)彌補取證漏洞、補救取證瑕疵。

（二）完善辦案程序，提高辦案質(zhì)效

監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會和人民檢察院的分工更為明確、科學(xué)，從各自的權(quán)力特點和層面實現(xiàn)對公權(quán)力的制約。刑事訴訟法對監(jiān)檢銜接配合機制作出了指導(dǎo)性的規(guī)定，大體是對監(jiān)察法條文的援引，鑒于實務(wù)中存在的辦案程序銜接問題，需構(gòu)建一套符合監(jiān)檢工作規(guī)律、簡明高效、規(guī)范快捷的職務(wù)犯罪辦案銜接模式。

1.提高提前介入的精準度。監(jiān)察機關(guān)和檢察院可以就提前介入的原則、工作流程、介入的時間等方面達成一致意見，建議由監(jiān)察機關(guān)以明確的書面形式進行商情。書面商請后，檢察機關(guān)指派由專業(yè)性較強的辦案人員組成的專案小組，履行提前介入職責(zé)。充分發(fā)揮監(jiān)察檢察工作會議、辦案人員定期會商等機制作用，在提前介入實現(xiàn)全面書面化的情況下，進一步提高提前介入的精準度。對介入的具體內(nèi)容和手段可以作出細化的規(guī)定，包括案件證據(jù)標(biāo)準、事實認定、定性定罪、法律適用以及采取強制措施等。

2.健全提前介入反饋機制。審查意見是提前介入調(diào)查的重要結(jié)果，審查意見的反饋十分重要。一是反饋建議應(yīng)當(dāng)以檢察機關(guān)的名義提出。提前介入調(diào)查的前提是由監(jiān)察機關(guān)提出介入，經(jīng)檢察長同意后指定專案檢察官調(diào)查，此時的專案檢察官代表的是檢察機關(guān)，而不是某一公訴案件的經(jīng)辦人，所以以檢察機關(guān)名義反饋為妥。二是在反饋形式上進一步規(guī)范。檢察院指派的檢察人員在確保充分閱卷、熟悉案件全貌后，根據(jù)自己的專業(yè)素養(yǎng)提出意見建議，并形成規(guī)范的文字材料，應(yīng)包含案件的基本情況、介入過程、形成的意見建議等。三是建立監(jiān)察機關(guān)對反饋建議的文字材料留痕機制，確保可詢可查。

3.優(yōu)化案件退查流程。2021年9月國家監(jiān)察委員會公布的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第226、227條等對退回補充調(diào)查的定性、適用情形、程序等作出明確規(guī)定，特別是明確了監(jiān)察機關(guān)要積極配合退回補充調(diào)查。雙方可召開退補聯(lián)席會，邀請監(jiān)察機關(guān)相關(guān)負責(zé)人、經(jīng)辦人和檢察機關(guān)的辦案人員等就案件需要補查的原因、方向、內(nèi)容進行面對面交流溝通，并對退查提綱等重要內(nèi)容充分說明，充分認識補查的必要性，以達到目的上的一致性，促成合力。

4.細化認罪認罰等配套協(xié)商機制。一是明確監(jiān)檢雙方負責(zé)溝通的具體部門，案件審理部門是監(jiān)察機關(guān)案件審核部門，職務(wù)犯罪檢察部門是檢察機關(guān)負責(zé)監(jiān)察機關(guān)調(diào)查案件的審查逮捕和起訴的部門。在會議紀要形成之前，可由檢察機關(guān)職務(wù)犯罪檢察部門與監(jiān)察機關(guān)案件審理部門負責(zé)。二是協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)通過會議紀要，以書面形式固定。三是根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察調(diào)查階段啟動認罪認罰從寬的條件相比刑事訴訟程序的條件更為嚴格［7］《監(jiān)察法》第31條規(guī)定，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動認罪認罰，有下列情形之一的，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關(guān)批準，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議： （一）自動投案，真誠悔罪悔過的；（二）積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的；（三）積極退贓，減少損失的；（四）具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的。，這就容易出現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)未提出從寬處罰建議，但是在審查起訴過程中，檢察機關(guān)認為符合刑事訴訟法規(guī)定的啟動認罪認罰從寬程序的情形。一般而言，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取監(jiān)察機關(guān)意見。

5.完善未留置被調(diào)查人員交接機制。移送審查起訴時，監(jiān)察機關(guān)建議對被調(diào)查人員采取強制措施的案件，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)將案卷和被調(diào)查人當(dāng)面同步移送至檢察院。《實施條例》第220條規(guī)定，對于未采取留置措施的案件，監(jiān)察機關(guān)可以根據(jù)案件具體情況，向人民檢察院提出對被調(diào)查人采取刑事強制措施的建議。實踐當(dāng)中此類案件如何操作未作明確規(guī)定。按目前的運行情況，案卷和被調(diào)查人員當(dāng)面同步移交是最能厘清責(zé)任，確保未被留置的被調(diào)查人員安全交接的方式。交接之后，檢察機關(guān)可以視情況作出決定。

（三）借力數(shù)字改革，賦能案件辦理

某省公檢法已經(jīng)實現(xiàn)一體化數(shù)字化辦案系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)采集共享，以一份電子卷宗辦案。監(jiān)察系統(tǒng)同樣可以借助數(shù)字辦案，探索建立數(shù)字化辦案機制，從而解決提前介入方式的隨意性、隨案移送財物混亂等問題，實現(xiàn)辦案行為的留痕與可追溯性。

1.構(gòu)建清晰的證據(jù)脈絡(luò)。圍繞犯罪事實，在證據(jù)框架結(jié)構(gòu)內(nèi)，借助數(shù)字化平臺對涉案證據(jù)進行智能梳理。特別是在證據(jù)數(shù)量比較龐雜的情況下，這種方式有助于判斷所持證據(jù)是否充分。如貪污、受賄、濫用職權(quán)案中，通過數(shù)字化證據(jù)重組，可以主犯為核心，以其他涉案人員為脈絡(luò)分層展現(xiàn)，同時每個分層鎖定相應(yīng)證據(jù)庫，列明金額等重要內(nèi)容，案件全貌一覽無遺。

2.實現(xiàn)證據(jù)材料的數(shù)字化?？紤]到監(jiān)察辦案的特殊性和保密性，根據(jù)相關(guān)法律及法規(guī)對必須移送的證據(jù)材料進行數(shù)字化處理，形成電子卷宗，這樣有利于固定相關(guān)證據(jù)和加強移送材料的規(guī)范化。