□ 易新濤 李蘭平

進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題為全黨工作重中之重，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展等方面，做了大量的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索。村黨組織書(shū)記依法擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人(簡(jiǎn)稱(chēng)村黨組織書(shū)記“一肩挑”)，就是其中的一項(xiàng)創(chuàng)新性的鄉(xiāng)村制度設(shè)計(jì)。2018年1月，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》首次提出，要“推動(dòng)村黨組織書(shū)記通過(guò)選舉擔(dān)任村委會(huì)主任”。(1)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-02-05(001).隨后，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，以及中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》都強(qiáng)調(diào)，要大力推進(jìn)或全面推行村黨組織書(shū)記“一肩挑”。而早在20世紀(jì)90年代末，各地陸續(xù)創(chuàng)造出村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”，即村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任由一人兼任以實(shí)現(xiàn)一班人馬、兩塊牌子的鄉(xiāng)村制度設(shè)計(jì)。2002年7月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，將此項(xiàng)制度予以認(rèn)可，并在全國(guó)進(jìn)行倡導(dǎo)。如何正確區(qū)分這兩個(gè)“一肩挑”，是當(dāng)前準(zhǔn)確把握村黨組織書(shū)記“一肩挑”的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)，并在新一輪村社組織換屆選舉工作中穩(wěn)步推進(jìn)的首要問(wèn)題。

一、兩個(gè)“一肩挑”產(chǎn)生的背景不同

村黨組織書(shū)記“一肩挑”產(chǎn)生于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中。黨的十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，是彌補(bǔ)小康社會(huì)的短板、決勝全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略舉措，是新時(shí)代全黨做好“三農(nóng)”工作的總抓手，是全面解決“三農(nóng)”問(wèn)題、激活鄉(xiāng)村活力、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙輪驅(qū)動(dòng)的行動(dòng)綱領(lǐng)，是對(duì)人民美好生活向往的積極回應(yīng)，是扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰退問(wèn)題的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出全面部署?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了階段性謀劃,并就一系列重大工程、重大計(jì)劃、重大行動(dòng)作出了具體部署。而且，治理有效既是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容、重要保障和制度基礎(chǔ)，又是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。2017年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議明確提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要不斷加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，創(chuàng)新自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出了加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的總體要求、主要任務(wù)、組織實(shí)施。很顯然，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的全面推進(jìn)，迫切需要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建，尤其是選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書(shū)記，以增強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。況且，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)本質(zhì)上就是“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的具體體現(xiàn)，既是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，更是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。為此，中共中央先后印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》等文件。在這種新形勢(shì)，村黨組織書(shū)記“一肩挑”被提出并加以大力推進(jìn)。

而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”出現(xiàn)于大力推進(jìn)村民自治的背景下。黨的十一屆三中全會(huì)后，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步推行的基礎(chǔ)上，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生重要的變化，由黨支部的一元化轉(zhuǎn)變?yōu)辄h支部和村委會(huì)并存的二元化。農(nóng)村基層黨組織由“無(wú)所不包，無(wú)所不能”高度行政化的組織，逐步被還原為“團(tuán)結(jié)廣大群眾前進(jìn)的核心和戰(zhàn)斗堡壘”(2)中共中央文獻(xiàn)研究室編.三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：下[G].北京：人民出版社，1982：1078.的高度政黨化的組織，其地位和功能明顯改變，管理范圍相對(duì)縮小，管理內(nèi)容大幅減少，在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中的影響力也在無(wú)形中減弱。同時(shí)，以推行村民自治制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)大張旗鼓地進(jìn)行。20世紀(jì)80年代初，村民委員會(huì)取代了人民公社體制下的生產(chǎn)大隊(duì)，進(jìn)而逐步被定位為群眾自治組織。1982年12月通過(guò)的《憲法》明確規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。(3)中華人民共和國(guó)憲法[N].人民日?qǐng)?bào)，1982-12-05(001).1983年10月12日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》強(qiáng)調(diào)：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！?4)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知[J].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，1983(23).1988年6月1日試行的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》正式確立村民自治制度。1998年11月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，進(jìn)一步鞏固了村民自治制度在農(nóng)村治理中的核心地位。這樣，這種二元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)必然引發(fā)農(nóng)村“兩委”矛盾的產(chǎn)生且不斷升級(jí)。作為“解決‘兩委’矛盾的有效嘗試”(5)劉學(xué)民.論新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村基層治理的新趨向[J].中州學(xué)刊，2010(03)：23—25.，村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”就這樣應(yīng)運(yùn)而生。

二、兩個(gè)“一肩挑”實(shí)施的目的不同

村黨組織書(shū)記“一肩挑”旨在強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。從理論上看，馬克思列寧主義始終強(qiáng)調(diào)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。馬克思恩格斯認(rèn)為，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨應(yīng)“使自己的每一個(gè)支部都變成工人協(xié)會(huì)的中心和核心”(6)馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012：588.，成為“工人階級(jí)的組織中心”(7)馬克思恩格斯全集：第16卷[M].北京：人民出版社，1964：483.、成為“追求工人階級(jí)的保護(hù)、發(fā)展和徹底解放的各國(guó)工人階級(jí)團(tuán)體進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和合作的中心”(8)馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，2012：172.。列寧認(rèn)為，基層黨組織“都應(yīng)當(dāng)成為我們的堡壘”(9)列寧全集：第7卷[M].北京：人民出版社，1995：10.，“真正成為而不是在口頭上成為黨的基本組織細(xì)胞”(10)列寧全集：第13卷[M].北京：人民出版社，1995：59.、“我們賴(lài)以建立起革命的社會(huì)民主主義工人運(yùn)動(dòng)的不可動(dòng)搖的堅(jiān)強(qiáng)核心的基礎(chǔ)”“在群眾中進(jìn)行鼓動(dòng)工作、宣傳工作和實(shí)際組織工作的據(jù)點(diǎn)”。(11)列寧全集：第17卷[M].北京：人民出版社，1995：4，337—338.從歷史上看，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。早在1926年7月，中共中央擴(kuò)大執(zhí)行委員會(huì)的《組織問(wèn)題議決案》提出，支部是“黨在各工廠、礦山、學(xué)校及某區(qū)域的核心”。(12)中共中央文獻(xiàn)研究室，中央檔案館編著.建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：第3冊(cè)(1926)[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011：280.1930年5月，《中央關(guān)于發(fā)展工人黨員問(wèn)題致上?？傂形男拧肥状钨x予基層黨組織“堡壘”的定位。同年7月，《目前政治形勢(shì)與黨的組織任務(wù)》指出，要讓每個(gè)支部“成為黨的堡壘”“群眾的核心”“黨實(shí)行階級(jí)戰(zhàn)爭(zhēng)的堡壘”“不僅是群眾的領(lǐng)導(dǎo)者，而且是群眾的組織者”，實(shí)現(xiàn)“在工廠中黨的堡壘作用”“要在群眾中充分起核心作用” 。(13)中共中央文獻(xiàn)研究室，中央檔案館編著.建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：第7冊(cè)(1930)[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011：312,321-323,332.黨的七大上，劉少奇同志指出，黨的基礎(chǔ)組織是黨在群眾中的“戰(zhàn)斗的堡壘”。(14)中共中央文獻(xiàn)研究室，中央檔案館編著.建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：第22冊(cè)(1945)[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011：447.黨的十九大報(bào)告提出，要將基層黨組織建設(shè)成為“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。(15)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28(001).從現(xiàn)實(shí)上看，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。習(xí)近平總書(shū)記指出：“無(wú)論農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)如何變化，無(wú)論各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織如何發(fā)育成長(zhǎng)，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱?！?16)中共中央文獻(xiàn)研究室編.十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編:上[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：684.農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村的組織支撐，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的戰(zhàn)斗堡壘，既是“指揮所”，更是“先鋒隊(duì)”。貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)決策部署，組織和推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項(xiàng)決策部署的執(zhí)行，確保各個(gè)方面工作的有序開(kāi)展，引領(lǐng)各種組織積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，組織、動(dòng)員、教育、引導(dǎo)、凝聚群眾，都離不開(kāi)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。正如習(xí)近平總書(shū)記在山東考察時(shí)所說(shuō)，要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，選好配強(qiáng)黨組織帶頭人，發(fā)揮好基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，為鄉(xiāng)村振興提供組織保證。(17)切實(shí)把新發(fā)展理念落到實(shí)處，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)新力[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-06-15(001).可見(jiàn)，村黨組織書(shū)記“一肩挑”遵循了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一根本政治規(guī)矩和首要原則，有利于強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，總攬全局，協(xié)調(diào)各方。

而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”旨在化解農(nóng)村“兩委”的矛盾。首先，村黨組織和村委會(huì)的性質(zhì)和功能不同。村黨組織是我們黨的基層組織，是黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘；村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。其次，黨章和法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定兩者的關(guān)系。1992年和1997年的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》均規(guī)定村黨組織“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作”，支持和保證包括群眾自治組織在內(nèi)的各種組織充分行使職權(quán)。1999年2月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確村黨組織是“村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”。(18)中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例[N].人民日?qǐng)?bào)，1999-03-30(001).盡管如此，它們都沒(méi)有規(guī)定具體的程序和可操作的辦法?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》對(duì)村黨組織與村委會(huì)的關(guān)系只字未提。1998年的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，但村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利依照憲法和法律予以支持和保障。(19)中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法[N].人民日?qǐng)?bào)，1998-11-05(003).再次，兩者的權(quán)力來(lái)源、職責(zé)、權(quán)威基礎(chǔ)不同。村黨組織是由村民中占少數(shù)的黨員選舉產(chǎn)生的，其權(quán)力來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任命，只在政治上“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”；而村委會(huì)是村民選舉出來(lái)的，其權(quán)力來(lái)源于村民的選舉與認(rèn)可，依法組織村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。在村民眼中，村黨組織書(shū)記是上級(jí)政府的“代理人”和“贏利型經(jīng)紀(jì)人角色”，而村委會(huì)主任是村莊的“當(dāng)家人”和維護(hù)村民利益的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”。(20)何增科.農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新——河北省武安市“一制三化”經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查與思考[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2003(06)：74—82+144.加之，到20世紀(jì)末，我們黨先后開(kāi)展了農(nóng)村整黨、以整頓村黨支部為重點(diǎn)的農(nóng)村基層黨組織整頓工作；而以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)正高歌猛進(jìn)地推進(jìn)。農(nóng)村黨組織和村委會(huì)之間的矛盾自然產(chǎn)生，并愈演愈烈，各拿各的號(hào)、各吹各的調(diào)、各搞各一套、各說(shuō)各重要。為了適應(yīng)村民自治發(fā)展的需要，化解農(nóng)村“兩委”矛盾，一些地方從轉(zhuǎn)變農(nóng)村黨支部的產(chǎn)生方式和領(lǐng)導(dǎo)方式著手，在“兩票制”“兩推一選”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出農(nóng)村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度設(shè)計(jì)。

三、兩個(gè)“一肩挑”的理念不同

村黨組織書(shū)記“一肩挑”基于整體性、系統(tǒng)性的治理理念。鄉(xiāng)村社會(huì)及其發(fā)展是一個(gè)有機(jī)整體。鄉(xiāng)村振興主要涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨建等領(lǐng)域，將達(dá)到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，具有整體性、協(xié)同性、關(guān)聯(lián)性。鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。而鄉(xiāng)村治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制、鄉(xiāng)村治理體系、社會(huì)治理格局和充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)這一社會(huì)目標(biāo)。其中，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制明確了鄉(xiāng)村治理的主體及其地位，即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐，具有多元性，又協(xié)調(diào)統(tǒng)一；鄉(xiāng)村治理體系強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村治理的路徑，即自治為基、法治為本、德治為先，“三治”融合、共同發(fā)力；鄉(xiāng)村治理格局提出了鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，即構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。鄉(xiāng)村治理的組織體系也是一個(gè)有機(jī)整體。其中，村黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，“全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本村的各類(lèi)組織和各項(xiàng)工作”；村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，確保村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是在村務(wù)決策和公開(kāi)、財(cái)產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實(shí)等重要事項(xiàng)上進(jìn)行民主監(jiān)督的組織；集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地等生產(chǎn)資料集體所有的基礎(chǔ)上管理集體資產(chǎn)、合理開(kāi)發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員的組織；農(nóng)民合作組織在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。既然如此，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理就需要在村黨組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通盤(pán)考慮，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌兼顧。

而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”則基于分權(quán)理念。如前所述，隨著村民自治的興起和發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了黨支部和村委會(huì)的二元權(quán)力主體，客觀上要求實(shí)行分權(quán)管理。而且，從黨的十一屆三中全會(huì)到20世紀(jì)80年代，針對(duì)政治體制中最主要的弊端即黨政不分、以黨代政，我們黨一直強(qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)是政治體制改革的關(guān)鍵。黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“應(yīng)該在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)之下, 認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象。”(21)中共中央文獻(xiàn)研究室編.三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：上[G].北京：人民出版社，1982：7.鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“黨也不能夠代替一切，包辦一切，現(xiàn)在尤其不能這樣”(22)鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：270.，“黨政分開(kāi)，從十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題”，“黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開(kāi)”，政治體制改革“首先是黨政要分開(kāi)”。(23)鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社,1993：163-164，177.黨的十三大報(bào)告進(jìn)一步指出，“政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開(kāi)”，“黨應(yīng)當(dāng)保證政權(quán)組織充分發(fā)揮職能，應(yīng)當(dāng)充分尊重而不是包辦群眾團(tuán)體以及企事業(yè)單位的工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)”。(24)中共中央文獻(xiàn)研究室編.十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：上[G].北京：人民出版社，1991：36.農(nóng)村基層開(kāi)始實(shí)行分權(quán)管理。其中，村黨組織是黨在農(nóng)村最基層的組織形式，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，行使黨對(duì)農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；村委會(huì)是基層群眾性自治組織，行使村民自治權(quán)。但是，由于對(duì)什么是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、什么是自治權(quán)，兩者如何區(qū)分等問(wèn)題缺乏深入的研究，它們的邊界和范圍沒(méi)有明確劃分，兩種權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中必然會(huì)出現(xiàn)矛盾和沖突，承載這兩種權(quán)力的農(nóng)村“兩委”及其負(fù)責(zé)人也就存在著矛盾和沖突。顯然，村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”就是在分權(quán)理念指導(dǎo)下化解農(nóng)村“兩委”矛盾的一種制度設(shè)計(jì)。

四、兩個(gè)“一肩挑”的主客體不同

政策的主體是指在整個(gè)政策的運(yùn)行過(guò)程中，在政策制定、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)上，對(duì)政策主動(dòng)施加影響的組織或人員。在這里，政策的主體指的就是“一肩挑”的組織或人。村黨組織書(shū)記“一肩挑”的主體就是村黨組織書(shū)記。按照黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，村黨組織主要有以下六種類(lèi)型：以行政建制村為單位設(shè)置的村黨組織，是當(dāng)前的主要類(lèi)型；由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，一些村落迅速演變?yōu)槌青l(xiāng)接合部、城中村、流動(dòng)人口聚集地，或者按照基層社會(huì)治理水平的要求，打破原有的行政村建制，合村并組(點(diǎn))，以及工程移民、扶貧搬遷等，原有行政村合并為新社區(qū)，同步建立的村改社區(qū)黨組織；在空心化的背景下，或基于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，由鄰近幾個(gè)行政村聯(lián)合共同成立的聯(lián)合黨組織；隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷推進(jìn)和鄉(xiāng)村社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，以及新行業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的出現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)企業(yè)以及各類(lèi)社會(huì)組織、服務(wù)組織中設(shè)置的黨組織；基于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要，規(guī)模較大且跨區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、身份，或集農(nóng)、工、貿(mào)一體化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織中建立的全鏈條黨組織；在外出農(nóng)民工黨員較多且工作地或者居住地相對(duì)固定集中的地方，依托園區(qū)、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、駐外地辦事機(jī)構(gòu)等，由流入地黨組織負(fù)有主要管理責(zé)任的流動(dòng)黨組織。按照規(guī)模的大小、批準(zhǔn)單位的不同，這些基層黨組織或稱(chēng)黨支部、黨總支、黨委。但是，由于村黨組織書(shū)記要依法“一肩挑”，這要求“一肩挑”的黨組織所覆蓋的范圍要和村委會(huì)的轄區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織所作用的區(qū)域基本相同。而且，從2018年以來(lái)黨和國(guó)家的所有相關(guān)文件中也可以看到，村黨組織書(shū)記的“一肩挑”在主體上明顯具有特定性和主動(dòng)性。而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”在主體上具有多元性。在具體的實(shí)踐中，當(dāng)選村委會(huì)主任的村黨組織書(shū)記，或具備村委會(huì)主任資格并在隨后的村委換屆選舉中能夠成功當(dāng)選為村主任的村黨組織書(shū)記，或具有黨員身份在隨后的黨內(nèi)選舉中獲任村黨組織書(shū)記的村委會(huì)主任，都能成為“一肩挑”的主體。即使不具有黨員身份的村委會(huì)主任，比如在“能人治村”背景下不具有黨員身份的“富人”“精英”“能人”“新鄉(xiāng)賢”當(dāng)選村委會(huì)主任，經(jīng)過(guò)基層黨組織的積極培養(yǎng)和發(fā)展入黨，然后再通過(guò)黨內(nèi)選舉，當(dāng)選為村黨組織書(shū)記，成為實(shí)行“一肩挑”的主體。

政策的客體是指政策所發(fā)生作用的對(duì)象。在這里，政策的客體就是指“一肩挑”的內(nèi)容。按照中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)和印發(fā)的有關(guān)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和意見(jiàn)、中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，以及中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)等文件的規(guī)定，村黨組織書(shū)記“一肩挑”通過(guò)法定程序，“挑”起村民委員會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人等多副工作擔(dān)子。而且，這種“一肩挑”多職也符合現(xiàn)有法律法規(guī)的要求?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織“按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)”。(25)中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(2018年12月29日修正)[EB/OL].中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/188c0c39fd8745b1a3f21d102a57587a.shtml.中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》也指出，要“堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖，圍繞鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)來(lái)謀劃和實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”。(26)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào),2016-12-30(001).目前，國(guó)家層面尚沒(méi)有關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的專(zhuān)門(mén)法律，也沒(méi)有司法解釋。國(guó)內(nèi)首部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面綜合性地方法規(guī)《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》于2020年10月1日施行。該條例明確規(guī)定：“經(jīng)農(nóng)村基層黨組織提名推薦，具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)村基層黨組織書(shū)記，應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主程序擔(dān)任理事長(zhǎng)?！?27)黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例[N].黑龍江日?qǐng)?bào),2020-09-03(007).而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的客體相對(duì)比較單一，僅僅是將村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任的職務(wù)、職責(zé)集于一身。

五、兩個(gè)“一肩挑”的執(zhí)行程序有別

村黨組織書(shū)記“一肩挑”的程序具有特定性。首先由全體黨員大會(huì)進(jìn)行黨內(nèi)選舉、報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)后，產(chǎn)生村黨組織書(shū)記；接著，動(dòng)員和組織書(shū)記參加基層民主選舉，獲任村委會(huì)主任；進(jìn)而，分別競(jìng)選并獲任村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)村黨組織書(shū)記“一肩挑”。

而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”則雙向進(jìn)入，交叉任職，在程序上具有可選擇性。2002年7月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》明確規(guī)定：“提倡擬推薦的村黨支部書(shū)記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書(shū)記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書(shū)記人選。”(28)進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作[N].人民日?qǐng)?bào),2002-08-19(001).各地的具體做法不一樣，原則上是村委會(huì)換屆選舉在先，村黨組織換屆選舉在后。對(duì)于先選村委會(huì)成員、后選村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的，讓“擬任村黨組織書(shū)記人選首先參加村委會(huì)主任的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為村黨組織書(shū)記人選”；對(duì)于先選村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、后選村委會(huì)成員的，則“通過(guò)‘兩推一選’的辦法，首先選好配強(qiáng)村黨組織書(shū)記，然后依法參加村委會(huì)的選舉。還有的是“提倡把村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人，通過(guò)選舉兼任村民委員會(huì)成員，特別是由村黨組織書(shū)記兼任村民委員會(huì)主任”。(29)唐鳴，張昆.論農(nóng)村村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”[J].當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題，2015(01)：3—26.比較典型的模式有兩種：一種是威海模式，即“從村主任到村支書(shū)”模式，要求所有黨支部書(shū)記、支部成員和黨員積極參選基層換屆選舉，接受廣大群眾挑選，支部書(shū)記一旦落選，原則上按照黨內(nèi)選舉程序，將是新任村委會(huì)主任的支部成員或黨員調(diào)整為黨支部書(shū)記，或積極發(fā)展非黨員的村委會(huì)主任入黨。另一種是順德模式，即“從村支書(shū)到村主任”。在村委會(huì)換屆選舉中，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過(guò)法定程序，村支書(shū)兼任村委會(huì)主任，大多數(shù)村支部成員成為村委會(huì)成員。(30)徐增陽(yáng)，任寶玉.“一肩挑”真能解決“兩委”沖突嗎——村支部與村委會(huì)沖突的三種類(lèi)型及解決思路[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2002(01)：69—74.

六、兩個(gè)“一肩挑”的政策效力不同

村黨組織書(shū)記“一肩挑”具有很強(qiáng)的剛性。從文件的密集程度上看，2018年1月—2021年4月，明確提出村黨組織書(shū)記“一肩挑”的主要文件有11份。從發(fā)文單位看，中共中央和國(guó)務(wù)院9份、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)1份、中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳1份。從文種來(lái)看，黨的工作條例有3份、規(guī)劃1份、意見(jiàn)7份，其中包括4份中央“一號(hào)”。從文件用語(yǔ)而言，有關(guān)村黨組織書(shū)記“一肩挑”的文件中使用的是“推動(dòng)”“大力推進(jìn)”“全面推行”“應(yīng)當(dāng)”等語(yǔ)氣逐漸強(qiáng)硬、不容絲毫質(zhì)疑的詞匯。而且，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》不僅要求大力推進(jìn)，而且提出了明確的指標(biāo)任務(wù)，實(shí)施村黨組織書(shū)記“一肩挑”的村占比2020年達(dá)到35%，2022年達(dá)到50% ，2022年比2016年累計(jì)提高20%。(31)中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-09-27(001).

村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的效力具有倡導(dǎo)性。從文件的密集程度上看，2002年7月—2009年5月，涉及村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的文件共4份(32)2002年7月的中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》、2005年1月的民政部《關(guān)于做好2005年村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》、2008年6月的中共中央組織部民政部《關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織和村民委員會(huì)換屆工作的通知》、2009年4月《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》。，而且2009年5月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在《通知》中沒(méi)有再提及村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”。(33)關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-05-31(001).從發(fā)文單位看，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳2份、中央組織部和民政部1份、民政部1份。從文種來(lái)看，均為指導(dǎo)村民委員會(huì)選舉工作的通知。從文件用語(yǔ)而言，均為“提倡”“不搞‘一刀切’”等具有倡導(dǎo)性、可選擇性的詞匯和用語(yǔ)。在實(shí)際執(zhí)行中，各地村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的占比普遍不高，存在著很大的差異。即使到2018年底，全國(guó)村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的比例只有35.84%。其中，只有湖北、海南、廣東、天津、山東、北京、河北等超過(guò)50%，重慶、甘肅、陜西、貴州、四川、浙江、青海等不到10%。(34)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒(2019)[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2019：432—433.

列寧說(shuō)：“如果要進(jìn)行討論，就必須把概念弄清楚。”(35)列寧全集：第28卷[M].北京：人民出版社，1990：133.厘清概念之間的差異，弄清楚概念的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)，無(wú)論對(duì)于理論研究還是實(shí)踐發(fā)展，都具有十分重要的作用。但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，這還僅僅只是一個(gè)開(kāi)始。要想貫徹好落實(shí)好村黨組織書(shū)記“一肩挑”這個(gè)政策，使之落地生根、開(kāi)花結(jié)果，需要一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程，還需要多方面的努力。這一政策看似微觀，但關(guān)乎鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理、黨的全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)乃至于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的偉大事業(yè)，因而應(yīng)引起各級(jí)黨組織的高度重視。這一政策的實(shí)施是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，絕不會(huì)輕而易舉，一蹴而就。這既需要我們?nèi)轿唤鉀Q好角色定位、職責(zé)體系、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督體系、物資保障等基本問(wèn)題，進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、周密部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，又需要有條不紊地穩(wěn)步推進(jìn)，在推進(jìn)中進(jìn)一步完善政策。而且，中國(guó)幅員遼闊，農(nóng)村區(qū)域大，各地自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差異明顯，因而在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)因地制宜，力戒“一刀切”、指標(biāo)化、簡(jiǎn)單化。在新一輪村社組織換屆選舉工作中，全面推行村黨組織書(shū)記“一肩挑”將有利于始終堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖，有利于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理邁出新步伐，有利于在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程上書(shū)寫(xiě)農(nóng)村發(fā)展的新篇章。