周枳辛

（貴陽人文科技學(xué)院建筑工程學(xué)院，貴州貴陽 550025）

0 引言

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民和農(nóng)村的相關(guān)問題一直都是困擾國家發(fā)展的重要問題。尤其是在鄉(xiāng)村真正戰(zhàn)略提出之后，再一次將村鎮(zhèn)的發(fā)展提升到了前所未有的高度。而要想實(shí)現(xiàn)村真的振興和發(fā)展讓村鎮(zhèn)成為美麗宜居的地方，給人們帶來一個(gè)更好的生活環(huán)境，離不開對村鎮(zhèn)的合理規(guī)劃。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，村鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)一直都是熱點(diǎn)和重點(diǎn)，伴隨著近些年城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，村鎮(zhèn)發(fā)生了翻天覆地的變化。但是因?yàn)榇彐?zhèn)規(guī)劃工作比較滯后，又缺乏足夠的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，所以導(dǎo)致村鎮(zhèn)當(dāng)中出現(xiàn)了環(huán)境污染、土地資源利用不合理、建設(shè)成本高等各種問題。因此，政府和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從實(shí)際情況出發(fā)，針對當(dāng)前存在的實(shí)際問題，采取針對性的措施，促進(jìn)村鎮(zhèn)的發(fā)展。

1 我國村鎮(zhèn)規(guī)劃管理組織特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)

1.1 自上而下的管理

在我國的村鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，自上而下的管理是非常明顯的特征。一般來說，都是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部到省、自治區(qū)和直轄市的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，然后再到地級市和先去的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門，最后到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理所。從這一情況來看，我們可以發(fā)現(xiàn)一般都是由上一級的村鎮(zhèn)規(guī)劃和管理機(jī)構(gòu)制定相關(guān)法律規(guī)定、條例和村鎮(zhèn)發(fā)展方案[1]。除此之外，上級管理機(jī)構(gòu)的部門還會(huì)對下級機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的規(guī)劃所和國土管理所需要對村鎮(zhèn)進(jìn)行總體的規(guī)劃與具體事務(wù)，這種自上而下的管理機(jī)構(gòu)特點(diǎn)可以有效保證村鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)理的實(shí)施和落實(shí)。

1.2 相關(guān)機(jī)構(gòu)職能交織

在我國國內(nèi)的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)當(dāng)中，其工作內(nèi)容與職權(quán)范圍不僅僅包括村鎮(zhèn)內(nèi)容規(guī)劃，同時(shí)還包括土地、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)等，所以在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)以上相關(guān)內(nèi)容管理部門橫向指導(dǎo)的情況。比如在構(gòu)建整體功能區(qū)域的時(shí)候，對具體實(shí)施情況進(jìn)行預(yù)估和落實(shí)，并且指定相關(guān)實(shí)施方案和規(guī)定調(diào)理，以上內(nèi)容主要是通過發(fā)改委來實(shí)現(xiàn)的。而進(jìn)行農(nóng)田保護(hù)、土地開墾、地方土地規(guī)劃和使用等，則需要國土管理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行實(shí)現(xiàn)[2]。但是要進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃就需要多方工作同時(shí)進(jìn)行，這樣一來，不同步們之間就需要共同發(fā)揮作用，所以必然會(huì)出現(xiàn)之前只能相互交織協(xié)同的情況。

2 國外典型村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

2.1 完善的法律法規(guī)為村鎮(zhèn)規(guī)劃提供有效保障

在西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，從上而下的每一個(gè)步驟和環(huán)節(jié)都有健全的法律法規(guī)對其進(jìn)行保障，這為村鎮(zhèn)的發(fā)展提供了有效的指導(dǎo)，也讓村鎮(zhèn)規(guī)劃和規(guī)劃實(shí)施具有持續(xù)的保障。而且在進(jìn)行村鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境發(fā)展時(shí)，都具有詳細(xì)的規(guī)劃[3]。比如美國在進(jìn)行土地利用的時(shí)候，會(huì)通過分區(qū)制的模式對土地規(guī)模、建筑物進(jìn)行確定，最終實(shí)現(xiàn)土地的合理利用。

2.2 加強(qiáng)村莊傳統(tǒng)文化保護(hù)

每一個(gè)地區(qū)的文化都是不同的，都具有當(dāng)?shù)厮赜械臍v史文化和風(fēng)俗習(xí)慣，而這也是其他地區(qū)所不能替代的。在民俗內(nèi)容當(dāng)中，建筑文化和規(guī)劃理念本身就是一個(gè)重要的組成部分，而且還會(huì)不斷進(jìn)行傳承。所以在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的時(shí)候需要盡可能對村莊當(dāng)中的傳統(tǒng)建筑風(fēng)格進(jìn)行保護(hù)，為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承提供有效空間[4]。在村鎮(zhèn)當(dāng)中，還可以設(shè)置一些收納意見的場所，保證村鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)與民意息息相關(guān)。尤其是傳統(tǒng)村莊當(dāng)中具有特殊地形地貌和歷史文化遺存的地方，要盡可能進(jìn)行原始保留。很顯然，在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)需要做到因此之一，從實(shí)際情況出發(fā)，盡可能對村鎮(zhèn)的傳統(tǒng)文化進(jìn)行保護(hù)。

2.3 完善村鎮(zhèn)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，需要從村鎮(zhèn)的實(shí)際情況出發(fā)，對村鎮(zhèn)當(dāng)中的不同文化要素進(jìn)行有效劃分與指導(dǎo)。加強(qiáng)村鎮(zhèn)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，密切聯(lián)系村鎮(zhèn)的城市，發(fā)揮城市的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，在輔助村鎮(zhèn)文化建設(shè)的同時(shí)為村鎮(zhèn)規(guī)劃提供更多的投入，最終通過完善的配套措施，推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作的進(jìn)一步開展。通過扎實(shí)的推進(jìn)村鎮(zhèn)文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不斷完善村鎮(zhèn)娛樂設(shè)施，為廣大的農(nóng)民群眾提供良好的條件，可以使村鎮(zhèn)群眾的精神文明建設(shè)水平得到進(jìn)一步提升[5]。

2.4 提升村鎮(zhèn)規(guī)劃的權(quán)威性和民眾的參與性

在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃與設(shè)計(jì)時(shí)，通過為其制定專業(yè)的法律條文，對其內(nèi)容可以進(jìn)行明確有效的規(guī)定。包括村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)行和討論，都需要在正規(guī)程序下進(jìn)行討論。與此同時(shí)，還需要保證民政策參與，以次來保證這一項(xiàng)活動(dòng)的透明性和公開性。從以上內(nèi)容來看可以發(fā)現(xiàn)，西方很多國家在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)具有非常明顯的權(quán)威性，民眾的參與則在一定程度上促進(jìn)了村鎮(zhèn)規(guī)劃的合理與客觀。

3 我國村鎮(zhèn)規(guī)劃中面臨的問題

進(jìn)入21世紀(jì)之后，伴隨著城市化進(jìn)程的不斷加深，新農(nóng)村建設(shè)步伐也越來越快。不得不承認(rèn)，之所以我國的城鎮(zhèn)建設(shè)得到了如此迅猛的發(fā)展，離不開我國逐漸強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和逐漸完善的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理模式。在面對這些成績的同時(shí)，國家還需要清醒的認(rèn)識到村鎮(zhèn)規(guī)劃當(dāng)中面臨的一些客觀問題。

3.1 缺乏完善的相關(guān)法律體系

雖然在進(jìn)入新世紀(jì)之后，我國村鎮(zhèn)規(guī)劃的相關(guān)法律與條例得到了極大的豐富與發(fā)展，為我國村鎮(zhèn)規(guī)劃及相關(guān)建設(shè)活動(dòng)提供了有效的依據(jù)，同時(shí)也促進(jìn)了我國城鄉(xiāng)的發(fā)展，但是伴隨著社會(huì)環(huán)境的變化，村鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)了很多新的問題[6]。然而相關(guān)的法律條文遲遲沒有進(jìn)行更新，其內(nèi)容存在極大的滯后性，無法與新時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)，所以在村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)過程中無法提供有效的保障和依據(jù)，最終導(dǎo)致村鎮(zhèn)的規(guī)劃缺乏足夠的權(quán)威性。尤其是和城市規(guī)劃進(jìn)行比較而言，可以發(fā)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃在相配套的法律體系方面存在較大的缺陷，無法在實(shí)際落實(shí)的過程中進(jìn)行精細(xì)化的管理，并且影響了村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的有效開展。

3.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏合理的組織機(jī)構(gòu)

在我國村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)工作當(dāng)中，會(huì)受到本級部門以及上級部門的共同管理與指示。這些部門機(jī)構(gòu)之間會(huì)在權(quán)責(zé)上出現(xiàn)相互交叉的情況，因?yàn)槿狈η逦倪€分和充分的交流，而且各個(gè)部門在進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中都是從自身情況出發(fā)，所以難免會(huì)因此出現(xiàn)一定交叉、重疊的情況，在處理后續(xù)問題的時(shí)候，也會(huì)出現(xiàn)部門部門相互推諉的情況。另外，在村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作內(nèi)容方面，經(jīng)常會(huì)將工作重心放在村鎮(zhèn)區(qū)域土地和基建方面，卻因此忽視了村鎮(zhèn)的規(guī)劃，這與村鎮(zhèn)當(dāng)中存在的工作部門不健全問題有著密切的關(guān)系。

3.3 村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)缺乏準(zhǔn)確定位

近年來，村鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性開始有所提升，再加上城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加深，讓城鄉(xiāng)之間的差距越來越小。但是相關(guān)部門在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)很容易出現(xiàn)生搬硬套、與村鎮(zhèn)實(shí)際情況不符的問題[7]。很多村鎮(zhèn)在進(jìn)行規(guī)劃與設(shè)計(jì)時(shí)不會(huì)考慮自身的條件與特色，只知道跟隨潮流進(jìn)行高樓大廈和娛樂廣場的修建，最終造成了投資多卻不適合自身發(fā)展的情況。從當(dāng)前很多已經(jīng)建成的村鎮(zhèn)來看，我們可以發(fā)現(xiàn)具有明顯的功能分區(qū)混亂無序的情況，不僅沒有體現(xiàn)出自身的特色，甚至還給村鎮(zhèn)居民帶來了很多不便之處。

3.4 社會(huì)組織參與力度不足

在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃與設(shè)計(jì)時(shí)，需要各地方政府自行承擔(dān)本地的相關(guān)權(quán)益，所以地方政府應(yīng)當(dāng)從實(shí)際情況出發(fā)進(jìn)行本地村鎮(zhèn)規(guī)劃的設(shè)計(jì)。在對不同地方的村鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，縣政府要主動(dòng)參與規(guī)劃設(shè)計(jì)、并且提供相應(yīng)的資金支持。很顯然，在這一過程中，縣政府起到了關(guān)鍵作用，但是因?yàn)槿狈Φ谌降膮⑴c，所以導(dǎo)致地方政府無法更加全面客觀的看到處理問題，也意識到不到居民的鎮(zhèn)長需求，所以導(dǎo)致村鎮(zhèn)規(guī)劃工作無法為村鎮(zhèn)居民帶來實(shí)際的利益[8]。

4 鄉(xiāng)村振興背景下做好村鎮(zhèn)規(guī)劃和發(fā)展的有效措施

針對我國村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)工作中存在的問題，并且積極對各國進(jìn)行良好的借鑒，可以通過一下具體措施來推動(dòng)我國村鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。

4.1 建立完善的村鎮(zhèn)規(guī)劃法律體系

要通過人民代表大會(huì)和相關(guān)政府部門對我國當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的相關(guān)法律體系進(jìn)行編輯和完善，實(shí)現(xiàn)自上而下的發(fā)展和出臺，以上級法律條文未指導(dǎo)，引領(lǐng)下級法律體系的完善，從而滿足不同地區(qū)的精細(xì)化需求[9]。在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃法律體系完善的過程中，要針對全省、全市進(jìn)行總體規(guī)劃、控制性規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的設(shè)計(jì)，盡可能保證村鎮(zhèn)規(guī)劃體系的完善。在這一過程中，要科學(xué)組織各要素，保證不同要素的功能可以得到充分的發(fā)揮，同時(shí)保證村莊的特色能夠得到充分的體現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)的振興和發(fā)展。

4.2 完善村鎮(zhèn)規(guī)劃的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)

為了能夠保證村鎮(zhèn)規(guī)劃的高校開展，還需要依托完善的規(guī)劃組織管理機(jī)構(gòu)。從當(dāng)前我國政府部門的實(shí)際情況來看，可以發(fā)現(xiàn)存在著明顯的職權(quán)模糊和交叉的情況，因此，政府部門要在新時(shí)期對涉及村鎮(zhèn)規(guī)劃的相關(guān)部門進(jìn)行整治，明確不同部門的相關(guān)職能，保證各部門可以在工作的過程中做到相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、互不干擾。尤其是要對城鄉(xiāng)住建部、發(fā)改委和國土資源局等部門的職權(quán)進(jìn)一步明確，并且加強(qiáng)政府對相關(guān)部門的管理力度，只有這樣才能進(jìn)一步加快村鎮(zhèn)規(guī)劃的進(jìn)度。

4.3 積極鼓勵(lì)第三方組織和社會(huì)群眾參與監(jiān)督

在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的過程中，我們不能忽視第三方組織和社會(huì)機(jī)構(gòu)的重要性，因?yàn)檫M(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)，其目的就是為廣大的村鎮(zhèn)居民提供更好的生活環(huán)境，所以我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民眾參與，只有這樣才能盡可能滿足民眾的需求[10]。比如各市和鎮(zhèn)，可以針對村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)工作建立專門的部門，對相關(guān)問題進(jìn)行研究，比如加強(qiáng)對村鎮(zhèn)規(guī)劃、三農(nóng)問題、建設(shè)與執(zhí)行等問題進(jìn)行深入討論，進(jìn)而為具體活動(dòng)的開展提供有效依據(jù)。

4.4 鼓勵(lì)社會(huì)資本參與資金投入

為了能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與實(shí)現(xiàn)，政府部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)資本僅限于村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)，為村鎮(zhèn)建設(shè)提供充足的資金，解決資金不足的問題。而且為了能夠鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與其中，政府部門可以為參與村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的相關(guān)企業(yè)提供一定的稅收優(yōu)惠政策。在村鎮(zhèn)建設(shè)過程中貢獻(xiàn)比較大的企業(yè)，政府部門還可以在項(xiàng)目審批、徒弟使用和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼方面給予一定優(yōu)惠[11-12]?？傊?，社會(huì)力量的參與已經(jīng)成為當(dāng)前政府解決村鎮(zhèn)建設(shè)資金不足問題的主要措施。

伴隨著城市化進(jìn)程的不斷加深，村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的新問題也越來越明顯，這些問題的存在嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，各級政府部門應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)村鎮(zhèn)行戰(zhàn)略為指導(dǎo)，對具體的村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)工作進(jìn)行規(guī)范，保證村鎮(zhèn)可以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的建設(shè)與發(fā)展。