周靈 顧湘

（1.南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院,江蘇 南京 210044；2.南京信息工程大學(xué)氣候與環(huán)境治理研究院,江蘇 南京 210044）

我國氣象災(zāi)害種類繁多，深受以風(fēng)雹、洪澇為主，干旱、低溫冷凍和雪災(zāi)等不同程度發(fā)生的多種災(zāi)害的侵?jǐn)_。近年來，我國氣象災(zāi)害治理環(huán)境愈加復(fù)雜多變，給居民生產(chǎn)生活帶來了極大的損失和威脅，中國氣象災(zāi)害治理面臨巨大挑戰(zhàn)[1]。氣象災(zāi)害應(yīng)急管理是一個極其復(fù)雜與漫長的過程，氣象災(zāi)害的復(fù)雜性、無序性會導(dǎo)致政府應(yīng)急救援不及時、工作不具體、范圍難以全覆蓋等，而企業(yè)、社會組織、公眾的援助則會大大彌補政府的不足。

當(dāng)前，國內(nèi)外針對氣象災(zāi)害應(yīng)急管理主要是從單個主體視角上進(jìn)行研究。國外學(xué)者傾向于研究公眾在災(zāi)害中的應(yīng)急管理，以保障基層群眾在氣象災(zāi)害中的安全。如利用PLTSs和PROMETHEE方法的混合模型了解公眾參與應(yīng)急管理意愿[2]，利用Android應(yīng)用程序的設(shè)計和測試評估居民反應(yīng)[3]。國內(nèi)學(xué)術(shù)界則多從政府視角研究有利于氣象災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險評估的技術(shù)與系統(tǒng)，搭建預(yù)報預(yù)警業(yè)務(wù)系統(tǒng)[4]與三維監(jiān)管平臺[5]，以有效提高政府各部門的氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動效率。目前，針對氣象災(zāi)害應(yīng)急管理相對缺乏多元主體協(xié)同參與方面的研究。多元主體協(xié)同氣象災(zāi)害應(yīng)急管理表現(xiàn)為以政府為主導(dǎo)的治理主體與廣泛參與災(zāi)害治理的社會各主體（包括企業(yè)、社會組織、媒體、公眾等）相互配合、優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮各自力量，最大限度維護(hù)公眾的生命財產(chǎn)安全，保證氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的井然有序，引導(dǎo)社會走向良好秩序。本文從多元主體協(xié)同治理視角切入，以4·30南通極端天氣災(zāi)害的應(yīng)急管理為例，探索多元主體在氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中的作用，分析其面臨的困境，并以此提供優(yōu)化建議。

1 4·30南通極端天氣災(zāi)害應(yīng)急救援案例分析

南通市位于江蘇省東南部，東瀕黃海，南臨長江，海洋性氣候特征明顯。同時，南通市屬北亞熱帶濕潤性氣候區(qū)，受季風(fēng)影響較大，常見的氣象災(zāi)害有洪澇、干旱、梅雨、臺風(fēng)、暴雨、寒潮、高溫、大風(fēng)、雷擊、冰雹等，是典型的氣象災(zāi)害頻發(fā)區(qū)。

2021年4月30日，受東北冷渦影響，江蘇沿江及以北地區(qū)遭受突發(fā)大風(fēng)、冰雹等強(qiáng)對流天氣襲擊。南通市受災(zāi)最為嚴(yán)重，部分地區(qū)出現(xiàn)冰雹和大范圍強(qiáng)雷暴大風(fēng)天氣，全市自動站最大風(fēng)力超過10級的站點有66個，最大風(fēng)力14級。據(jù)公開資料顯示，截至2021年5月1日10時，此次極端天氣受災(zāi)人群3 000余人，因大樹倒伏砸倒房屋、電線桿刮斷、狂風(fēng)卷入河道等造成11人死亡、102人受傷；農(nóng)作物受災(zāi)面積1 726 km2、成災(zāi)面積320 km2、絕收面積48 km2；房屋倒塌132間，嚴(yán)重?fù)p壞256間，一般損壞6 030間；直接經(jīng)濟(jì)損失1 640萬元。

災(zāi)害發(fā)生后，南通市減災(zāi)委、市應(yīng)急管理局先后啟動自然災(zāi)害救助Ⅳ、Ⅲ級響應(yīng)預(yù)案，主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)帶頭，組織工作組深入受災(zāi)一線，協(xié)調(diào)抗災(zāi)救災(zāi)、災(zāi)情核查和報送等工作，并積極協(xié)調(diào)各地、各相關(guān)部門扎實做好災(zāi)后恢復(fù)重建各項工作，確保人心安定、社會穩(wěn)定。總體來說，氣象災(zāi)害應(yīng)急管理大致經(jīng)歷以下三個階段：第一階段為預(yù)報預(yù)警階段。2021年4月28日—4月30日，南通市氣象局發(fā)布并不斷更改升級預(yù)警信息，通過短信提醒公眾有效防范災(zāi)害；4月30日20時35分氣象局發(fā)布雷暴橙色預(yù)警信號，直至23時51分才解除。第二階段為災(zāi)中救援階段。消防、城管、交通、公安等部門通力合作，對受困群眾迅速展開救援、轉(zhuǎn)移疏散，并仔細(xì)排查受損建筑、清理路面；衛(wèi)健委成立1個市級和6個縣級救治專家組，采取輕癥病人就近收治、危重癥病人“一人一組一策”的救治方案，對受災(zāi)人群展開心理干預(yù)疏導(dǎo)；供電公司也全力開展搶修復(fù)電工作，使電網(wǎng)恢復(fù)正常方式運行。同時，市減災(zāi)辦根據(jù)《南通市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》（2020年修訂版）及《南通市查災(zāi)核災(zāi)工作規(guī)程（試行）》的規(guī)定，研究制定了《南通市應(yīng)急管理局災(zāi)情核查評估工作實施方案》，嚴(yán)格落實責(zé)任，做好災(zāi)情核查，并且快速調(diào)撥物資，安置受災(zāi)群眾。第三階段為災(zāi)后重建階段。市減災(zāi)辦代市委辦公室、市政府辦公室迅速起草了《關(guān)于做好災(zāi)害天氣后恢復(fù)重建工作的通知》，全力做好現(xiàn)場搜救和傷者救治、全域排查安全隱患、全面推動恢復(fù)重建、全額兌付保險理賠等工作。

2 多元主體協(xié)同氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的困境

通過對4·30南通極端天氣災(zāi)害應(yīng)急救援案例的分析，以政府為主導(dǎo)的多元主體在參與應(yīng)急救援中仍存在以下四個方面的問題。

2.1 多元主體危機(jī)意識不到位

危機(jī)意識是預(yù)防危機(jī)的起點，強(qiáng)烈的危機(jī)意識能夠有效降低危機(jī)發(fā)生的可能性[6]。但在氣象災(zāi)害預(yù)防過程中，多元主體的危機(jī)意識并不到位，導(dǎo)致各主體不能在第一時間對災(zāi)害做到合理防范。

隨著我國氣象災(zāi)害發(fā)生頻率越來越高，政府對其預(yù)防準(zhǔn)備工作愈發(fā)重視，各地紛紛制定應(yīng)急預(yù)案以更好地應(yīng)對突發(fā)氣象災(zāi)害。但部分地方政府所制定的應(yīng)急預(yù)案相對籠統(tǒng)，沒有根據(jù)特定的氣象災(zāi)害針對性地制定專項應(yīng)急預(yù)案，并且防災(zāi)減災(zāi)意識不足。同時，政府雖然對于氣象災(zāi)害危機(jī)意識的宣傳、教育等做了明確部署，但落實工作不到位，部分工作人員對此也不了解或不掌握，致使社會公眾的危機(jī)意識淡薄。企業(yè)、社會組織、媒體等的危機(jī)意識不到位，未能將自身充分代入氣象災(zāi)害應(yīng)急救援責(zé)任主體中，也因職責(zé)不明，使其作用未能得到有效發(fā)揮[7]。公眾則是危機(jī)發(fā)生時的直接受害者，但由于公眾對氣象災(zāi)害預(yù)報預(yù)警信息缺乏關(guān)注以及日常危機(jī)處理常識不足，在突發(fā)氣象災(zāi)害中易處于慌亂狀態(tài)，導(dǎo)致公眾在災(zāi)害中可能產(chǎn)生非理性行為，擾亂災(zāi)害救援的正常秩序。

2.2 參與主體的法律地位不明確

目前，我國在應(yīng)對氣象災(zāi)害方面制定了《氣象災(zāi)害防御條例》《國家氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等法律條例和預(yù)案，但有關(guān)參與應(yīng)對氣象災(zāi)害的多元主體的地位，尤其是有關(guān)參與主體之間協(xié)調(diào)機(jī)制以及權(quán)責(zé)范圍的法律法規(guī)并不清晰。

政府在氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中處于主導(dǎo)和引領(lǐng)地位，而企業(yè)、社會組織等的法律地位模糊。企業(yè)、社會組織等在參與氣象災(zāi)害協(xié)同治理中缺乏法律依據(jù)與法律責(zé)任，導(dǎo)致其在氣象災(zāi)害應(yīng)急救援中缺乏積極性和規(guī)范性。隨著我國志愿者隊伍的不斷壯大，在災(zāi)害危機(jī)發(fā)生時由企業(yè)、非政府組織等組成的志愿者隊伍前往各個受災(zāi)地進(jìn)行應(yīng)急救援，但由于沒有統(tǒng)一的志愿者應(yīng)急救援法規(guī)，使得社會力量在救援時易出現(xiàn)混亂現(xiàn)象，服務(wù)力與凝聚度不足[8]。同時在媒體方面，沒有制定一部規(guī)范的新聞法來有效規(guī)制新聞媒體報道氣象災(zāi)害或是其他重大危機(jī)事件的及時性、真實性以及深度性。在4·30南通極端天氣災(zāi)害中，媒體的作用顯得并不明確，發(fā)布的新聞消息也相對較少。此外，媒體也充當(dāng)著政府和公眾之間聯(lián)系的橋梁，法律法規(guī)方面的缺失會導(dǎo)致政府與民眾之間信息溝通不順暢，易使政府錯失有效信息。

2.3 多元主體應(yīng)對能力不充分

災(zāi)害應(yīng)對防御能力貫穿氣象災(zāi)害的始終，無論是災(zāi)前、災(zāi)中還是災(zāi)后都需要多元主體充分發(fā)揮自身優(yōu)勢進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)，但目前而言各主體的應(yīng)對能力還有所欠缺。

政府在氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中的聯(lián)動機(jī)制不完善，沒有單設(shè)專門的氣象災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理制度，在災(zāi)害性天氣中需逐級管理、逐級上報，同時政府對于各災(zāi)種的專業(yè)救災(zāi)隊伍儲備相對欠缺，導(dǎo)致應(yīng)急管理效率不高。國內(nèi)社會組織規(guī)模相對較小，整合人力、物力、資金等的能力有限，在災(zāi)害救援中缺乏完善的應(yīng)急程序與制度，因此協(xié)助政府進(jìn)行氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的范圍也有限。另外，由于公眾應(yīng)對氣象災(zāi)害的意識、知識及技能的欠缺，在面臨氣象災(zāi)害時往往被動受災(zāi)，這也大大降低了社會公眾互救、自救的可能性。最后，媒體也存在失范現(xiàn)象，部分媒體對于災(zāi)情報道缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，更傾向于對災(zāi)區(qū)負(fù)面新聞的報道，缺少客觀評價及積極性[9]，容易引發(fā)公眾對于災(zāi)情的焦慮感，不利于災(zāi)情的有效治理以及社會安定。

2.4 多元主體協(xié)調(diào)合作不深入

各類氣象災(zāi)害給社會帶來了不同程度的傷害，需要各方共同抵御，但多元主體在氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中分工并不明確，靈活性與創(chuàng)新性不足，難以達(dá)到協(xié)調(diào)合作的效果。

近年來，政府部門愈發(fā)意識到合作對于氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的重要性，但是由于受到思想觀念等的限制，政府與其他多元主體的合作仍不深入。政府未能與其他多元主體及時達(dá)成有效合作，在氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中信息傳遞滯后，且溝通渠道不通暢[10]，一定程度上制約了災(zāi)害中的應(yīng)急救援效率。企業(yè)參與氣象災(zāi)害應(yīng)急救援程度較低，除通信、電力、供水、供電和保險賠付等公司員工參與相應(yīng)的技術(shù)救助外，其他企業(yè)參與氣象災(zāi)害應(yīng)急救援可能僅是采取不同程度的物資捐贈，沒有運用科學(xué)技術(shù)加速氣象災(zāi)害應(yīng)急救援進(jìn)程。社會組織則未能與政府充分開展有效合作，應(yīng)急保障、專業(yè)服務(wù)、應(yīng)急輔助等類型的社會組織各自為戰(zhàn)，使得應(yīng)急救援規(guī)范性不足，各類資源未能得到合理利用，政府對社會組織的統(tǒng)籌力度有待加強(qiáng)。此外，政府召開氣象災(zāi)害新聞發(fā)布會[11]，未能有效引導(dǎo)其他新聞媒體廣泛參與報道，使公眾對于氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的信息需求得不到滿足。

3 多元主體有效協(xié)同氣象災(zāi)害應(yīng)急管理對策

隨著近年來政府職能的轉(zhuǎn)變、公民理念與訴求的進(jìn)一步提升，多元主體介入氣象災(zāi)害應(yīng)急管理成為必然。結(jié)合4·30南通極端天氣災(zāi)害應(yīng)急救援案例的分析，針對多元主體在參與氣象災(zāi)害應(yīng)急救援中面臨的困境提出優(yōu)化建議，以更好地發(fā)揮多元主體在氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中的作用，提高應(yīng)急救援效率。

3.1 提高多元主體的危機(jī)責(zé)任意識

首先，政府要提高災(zāi)前預(yù)警能力、災(zāi)中決策能力以及災(zāi)后處理能力。在災(zāi)前預(yù)警中，政府應(yīng)建立靈活的預(yù)警系統(tǒng)，定時排查檢測，將氣象災(zāi)害問題遏制在萌芽階段；同時政府要做好各部門人員的災(zāi)前危機(jī)意識思想工作，定期對政府工作人員進(jìn)行針對氣象災(zāi)害的應(yīng)急培訓(xùn)[12]，通過論壇、講座等多種形式進(jìn)行教育宣傳。在災(zāi)害救援中，信息接收不及時會導(dǎo)致政府決策困難，但危機(jī)事件的緊迫性又要求政府相關(guān)部門必須在缺乏完全信息的情況下做出決策。因此，政府的災(zāi)中危機(jī)決策能力對災(zāi)中救援工作至關(guān)重要。在災(zāi)后處理中，政府要積極反思自身不足，對氣象災(zāi)害應(yīng)急管理進(jìn)行總結(jié)與評估，不斷吸取經(jīng)驗，創(chuàng)新營救模式。

其次，企業(yè)也要承擔(dān)起物資供給、參與救災(zāi)的責(zé)任，為政府提供新型技術(shù)預(yù)防氣象災(zāi)害。社會組織應(yīng)以公益為主，增強(qiáng)自身社會責(zé)任意識與預(yù)防氣象災(zāi)害的危機(jī)意識，不斷加大宣傳，增強(qiáng)公眾應(yīng)對危機(jī)的能力。

公眾作為氣象災(zāi)害危機(jī)發(fā)生時的最大受害群體，應(yīng)從小培養(yǎng)災(zāi)害危機(jī)意識，學(xué)習(xí)提高應(yīng)對氣象災(zāi)害危機(jī)的能力，并著重注意政府發(fā)布的預(yù)警信息，對即將或可能到來的氣象災(zāi)害做好充分準(zhǔn)備，掌握自救與互救的基本技能，在多次訓(xùn)練中形成本能，最大限度地減少氣象災(zāi)害發(fā)生時的人員傷亡[13]。

媒體則要傳播正能量，通過公眾號、微博、抖音等多種方式引導(dǎo)公眾增強(qiáng)危機(jī)意識，利用自身優(yōu)勢幫助公眾學(xué)習(xí)氣象災(zāi)害的相關(guān)知識。

3.2 完善多元主體參與的法律保障機(jī)制

在我國，雖然關(guān)于突發(fā)氣象災(zāi)害事件中多元主體參與的法律條文已然存在，如2019年修正的《自然災(zāi)害救助條例》（國務(wù)院令第577號）第一章第五條表示國家鼓勵和引導(dǎo)單位和個人參與自然災(zāi)害救助捐贈、志愿服務(wù)等活動。但是關(guān)于多元主體參與程序、方式、相互監(jiān)督等的法律法規(guī)并不完善，鑒于此，國家應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的法律保障機(jī)制，明確多元主體參與氣象災(zāi)害應(yīng)急救援的角色、功能、權(quán)限范圍等，切實將多元主體參與應(yīng)急管理系統(tǒng)化，保障多元主體參與的合法性與積極性。

政府要充分重視企業(yè)、社會組織等參與氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的法律地位，完善《志愿者條例》，使企業(yè)、社會組織能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極地參與到氣象災(zāi)害的應(yīng)急管理中。同時政府應(yīng)充分給予資金支持，增設(shè)多條鼓勵企業(yè)、社會組織等參與氣象災(zāi)害救援的優(yōu)惠政策，同時健全監(jiān)督制度，最大限度地整合社會資源，使企業(yè)、社會組織在應(yīng)急救援中與政府高度配合，找好各自定位，高效開展救援工作[14]。

對于媒體的管理，需要政府盡快制定新聞法，不僅要求媒體積極報道災(zāi)前預(yù)警宣傳信息，對緊急狀態(tài)下的新聞報道也要加以規(guī)范；政府也要建立健全相應(yīng)的懲罰機(jī)制，對傳播虛假氣象災(zāi)害信息誤導(dǎo)大眾的不良媒體進(jìn)行懲戒。

3.3 提升多元主體參與的應(yīng)對處置能力

在應(yīng)對氣象災(zāi)害時，政府是主導(dǎo)與核心力量。因此，政府要時刻保持警惕與冷靜，在災(zāi)害到來前制定好應(yīng)急措施和方案。目前，政府對于氣象災(zāi)害的監(jiān)測與預(yù)警正在逐步加強(qiáng)重視，但是對于氣象災(zāi)害的次生與衍生災(zāi)害的認(rèn)識與應(yīng)急管理、城市對于氣象災(zāi)害的放大效應(yīng)認(rèn)識還有待提高。政府應(yīng)構(gòu)建完善氣象災(zāi)害預(yù)報預(yù)警、快速信息發(fā)布體制機(jī)制，建立信息共享平臺；通過培訓(xùn)有效提高各部門人員的應(yīng)急救援能力，并提前準(zhǔn)備好救助資金與物資。

其次，企業(yè)、社會組織應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢幫助政府緩解救援壓力，比如科技公司可以利用自身的專業(yè)技術(shù)將科技救援帶入災(zāi)區(qū)，社會組織可根據(jù)內(nèi)部志愿者能力投入到不同的救援行動中。同時，注重加強(qiáng)內(nèi)部管理，精簡志愿者隊伍與裝備，讓最專業(yè)、最精準(zhǔn)的隊伍到達(dá)災(zāi)區(qū)進(jìn)行救援，降低災(zāi)區(qū)道路負(fù)擔(dān)，有條不紊地協(xié)助政府進(jìn)行救援[15]。

對于公眾而言，自救與互救能力必須增強(qiáng)。公眾在應(yīng)對災(zāi)害時首先是要保持智慧與冷靜，配合政府工作，避免因慌亂造成踩踏事故。

最后，媒體也要提高自身災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對能力，在日常生活中利用自身優(yōu)勢向公眾宣傳氣象災(zāi)害自救知識；在報道災(zāi)情時從實報道，緊抓災(zāi)害重點源頭；災(zāi)后實時向社會大眾報道災(zāi)情狀況，對受災(zāi)群眾、其他公眾進(jìn)行心理疏導(dǎo)，體現(xiàn)人文關(guān)懷[16]。

3.4 優(yōu)化多元主體之間的協(xié)調(diào)合作關(guān)系

隨著社會的不斷發(fā)展進(jìn)步，多元主體在氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中的作用愈加重要，因此建立政府、企業(yè)、社會組織、媒體等的協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是優(yōu)化多元主體參與氣象災(zāi)害應(yīng)急救援的必然趨勢。政府處于主導(dǎo)地位的同時，不僅要保證政府與政府之間緊密合作，也要保證政府與其他多元主體之間的緊密聯(lián)系。上下級政府、同級政府、政府各部門之間都要相互協(xié)調(diào)好職責(zé)關(guān)系，保證政府之間合作流暢與信息共享。

企業(yè)在氣象災(zāi)害應(yīng)急救援時要與政府配合，不能因災(zāi)難哄抬物價、囤積物資，趁機(jī)謀取利益，影響救災(zāi)。企業(yè)應(yīng)與其他多元主體合作，組成志愿者隊伍為災(zāi)區(qū)群眾和政府救災(zāi)人員提供物資。社會組織要及時了解災(zāi)害情況，迅速籌集物資、醫(yī)療幫助等趕往救災(zāi)現(xiàn)場，與政府共同進(jìn)行傷員搜救。

政府與媒體之間則要達(dá)成良性合作，除官媒幫助政府發(fā)布災(zāi)區(qū)重要信息外，其他媒體也要及時轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)信息，讓公眾全面了解災(zāi)害的發(fā)生和影響情況。此外，多元主體之間也可以形成以媒體曝光為核心的相互監(jiān)督機(jī)制。政府、企業(yè)、社會組織可通過媒體向社會大眾發(fā)布災(zāi)害信息、提供物資情況、救災(zāi)救援情況等，公眾通過媒體及時了解真實災(zāi)情，媒體以公開透明方式在政府、企業(yè)、社會組織與公眾之間搭建橋梁[17]。