劉寶臣 任國鋒

（1.山東建筑大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250101；2.北京市民政教育管理學(xué)院，北京 100872）

脫貧攻堅戰(zhàn)的決定性勝利，為我國邁向共同富裕打下堅實基礎(chǔ)。此時，需要根據(jù)貧困形態(tài)和貧困治理任務(wù)的變化調(diào)整貧困治理戰(zhàn)略。隨著絕對貧困現(xiàn)象大規(guī)模減少乃至基本消失，相對貧困問題逐漸成為政策焦點。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，要“建立解決相對貧困的長效機制”。對于貧困性質(zhì)和原因的認識決定了反貧困的路徑和舉措。[1]從絕對貧困到相對貧困的轉(zhuǎn)向，將對我國貧困治理政策產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。

近年來，學(xué)術(shù)界和政策界對相對貧困給予了較多關(guān)注。已有研究多是從經(jīng)濟學(xué)視角整體上探討相對貧困的治理策略和路徑，從社會政策視角開展的研究較少。而社會救助是直接回應(yīng)社會成員基本需求的兜底性社會政策，在相對貧困治理中有發(fā)揮作用的廣闊空間。本文主要從社會政策視角出發(fā)，探討貧困形態(tài)變化對社會救助制度產(chǎn)生的重要影響以及社會救助如何參與相對貧困治理。

一、理論視角：絕對貧困向相對貧困的轉(zhuǎn)換

相對貧困并不是新概念，作為與絕對貧困并列的貧困界定方式，很早就被學(xué)界所關(guān)注。結(jié)合國家發(fā)展的時代背景，對不同時期的相對貧困研究進行回顧，有助于更好地理解為何現(xiàn)在要如此強調(diào)相對貧困。改革開放后，我國學(xué)術(shù)界對相對貧困的探討大致經(jīng)歷了三個有著不同實踐主題的階段，表現(xiàn)出迥異的學(xué)術(shù)關(guān)切。

（一）改革開放到20世紀80年代后期：以馬克思關(guān)于無產(chǎn)階級相對貧困化理論澄清市場經(jīng)濟認識誤區(qū)

無產(chǎn)階級貧困化的問題，是馬克思對資本主義的批判的一個重要內(nèi)容。在馬克思看來，工人階級的貧困源于資本家對剩余價值的追求，“把勞動者壓向這毫無所費的限界”[2]。工人階級的貧困有兩種：一種是絕對的，由需要依靠救濟的赤貧構(gòu)成的“現(xiàn)役勞動軍的殘疾院和產(chǎn)業(yè)后備軍的死荷重”[3]；另一種是相對的，是指社會收入所得的份額相對于資本家變得更少。改革開放后，關(guān)于無產(chǎn)階級貧困化的內(nèi)涵，到底是貧困的“絕對化”與“相對化”，抑或是貧困化的“絕對性”與“相對性”，學(xué)術(shù)界曾經(jīng)有過爭鳴。雖然辯論的目的在于捍衛(wèi)馬克思主義的科學(xué)性，并非對我國貧困問題的現(xiàn)實分析，但通過這些討論，較好地解釋了一個社會現(xiàn)象：二戰(zhàn)后在發(fā)達資本主義國家，工人階級的生活狀況為何非但沒有繼續(xù)惡化，反而得到改善。在生產(chǎn)力水平整體提高的狀況下，即使工人階級相對于資本家更加貧困了，絕對的生活水平依然得到了改善。這一階段的討論澄清了一些誤區(qū)，使人們認識到人民的生活狀況在市場經(jīng)濟條件下也能得到改善，掃除了市場經(jīng)濟改革的一些觀念障礙。

（二）20世紀90年代初到黨的十九大前：作為絕對貧困參照的相對貧困

1986年，國家啟動大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，開始了以國家力量解決貧困問題的歷史進程。城鎮(zhèn)中，面向經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的“新貧困”現(xiàn)象和城鎮(zhèn)困難人群的社會救助制度也亟待重構(gòu)。伴隨著扶貧工作的深入推進和城鎮(zhèn)社會救助制度改革，以貧困標準和貧困線為焦點的貧困研究興起。國內(nèi)學(xué)者引入彼得·湯森（Townsend）、阿馬蒂亞·森（Sen）等對相對貧困測量做出的開創(chuàng)性研究，絕對貧困和相對貧困作為兩種基本貧困形式被廣泛接受。學(xué)者們強調(diào)要重視相對貧困現(xiàn)象[4-5]，對相對貧困的性質(zhì)和根源作出深入的分析[6]，或嘗試構(gòu)建我國的相對貧困標準[7]。當時，國家政策主要立足于解決大部分人口的溫飽問題，加之國際上尤其是聯(lián)合國的減貧目標建立在絕對貧困之上，因此扶貧系統(tǒng)選擇了絕對貧困標準，以能夠維持“最低生理需要”的“溫飽線”為貧困線。新建立起來的最低生活保障制度，也是以維持最低生活為目標的“最后的安全網(wǎng)”。直到21世紀初，相對貧困都不是我國反貧困政策的重點，相關(guān)理論研究也處于沉寂期。此階段，“相對貧困”大多作為“絕對貧困”的參照和對比出現(xiàn)，凸顯選擇絕對貧困為治理目標的情境合理性。

（三）黨的十九大以后：相對貧困成為新的理論焦點

黨的十九大以后，隨著脫貧攻堅目標逐步實現(xiàn)，相對貧困再次進入研究者的學(xué)術(shù)視野。[8]經(jīng)過大規(guī)模的脫貧攻堅，絕對貧困人口持續(xù)減少，面向絕對貧困人口的扶貧工作體制的弊端顯現(xiàn)出來。學(xué)術(shù)界立足于全面建成小康社會后的貧困治理問題，倡議關(guān)注相對貧困。尤其是黨的十九屆四中全會后，以相對貧困為主題的研究成果明顯增多。研究者充分認識到：我國貧困問題將由絕對貧困轉(zhuǎn)向長期存在的相對貧困；相對貧困是一個比較的概念，如果說絕對貧困指的是收入或者生活狀態(tài)低于某個臨界值，相對貧困則是參照社會平均收入或者發(fā)展水平而言的，聚焦于發(fā)展成果和社會福祉在全體社會成員中的分配與共享[9-10]；相對貧困不是一個單純的收入問題，而是在復(fù)雜的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中反復(fù)再生產(chǎn)出來的貧困現(xiàn)象[11]。

站在全面建成小康社會的臺階上，轉(zhuǎn)向相對貧困治理正當其時。從絕對貧困到相對貧困的理論視角轉(zhuǎn)換，一方面反映我國的貧困發(fā)生、貧困分布和貧困形態(tài)發(fā)生了根本性變化，絕對貧困視角所定義的“貧困問題”已經(jīng)得到歷史性解決；另一方面表明黨和政府推進共同富裕的步伐沒有停止，解決相對貧困問題成為下一個重要的階段性目標。實現(xiàn)共同富裕是解決相對貧困的總目標，包含在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“兩個一百年”總體規(guī)劃之中。[12]

二、相對貧困的特征及其對貧困治理的政策啟示

相對貧困與絕對貧困，這兩種不同的定義方式對應(yīng)兩種不同類型的貧困。相對貧困的本質(zhì)屬性在于相對性。在相對性視角下，貧困會呈現(xiàn)出與絕對貧困狀態(tài)下不同的特征。關(guān)于這些特征的分析，無論在如何界定和看待貧困方面，還是在怎樣開展貧困治理方面，都有重要的政策啟示。

（一）貧困程度的層次性

與絕對貧困的界定方式相比，相對貧困具有比較和排序的內(nèi)涵，更加注重貧困人口收入在社會總收入中所處的位置。[13]只要社會未實現(xiàn)平均分配，總有一部分人處于收入相對較少、生活條件相對較差的狀態(tài)，這部分人就是相對貧困的。在絕對貧困下，通過一條“反映”基本生活水平的貧困線，就能把人群分成貧困和非貧困兩種狀態(tài)。而在相對貧困下，一個社會成員是否貧困，取決于社會為其選定的比較對象。根據(jù)參照對象，可把貧困人口分成多個高低有序的層次。比如，以居民收入的平均值或中位數(shù)的一定比例作為參照標準，就可以劃分出極端貧困線、嚴重貧困線、溫和貧困線、常規(guī)貧困線，這都是不同層次上的相對貧困。[14]

在市場經(jīng)濟條件下，擁有不同人力資本的個體開展競爭，作為相對富裕的另一面，相對貧困就不斷地產(chǎn)生。從根本上講，當前所討論的相對貧困，是我國發(fā)展不平衡、不充分的重要表現(xiàn)。[15]強調(diào)相對貧困，反映的正是我國總體經(jīng)濟發(fā)展到較高水平但不平衡問題也較為嚴重的現(xiàn)實，基尼系數(shù)常年處于較高水平是較為直觀的表現(xiàn)。

貧困程度的層次性的政策啟示在于：其一，貧困識別應(yīng)超出貧困與非貧困的簡單劃分，對人們的生活水平和生活狀態(tài)做出更多的層次劃分。其二，貧困治理的戰(zhàn)略重點，要從關(guān)注生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注發(fā)展，構(gòu)建能夠支持貧困人口持續(xù)發(fā)展的多層次貧困治理體系[16]。其三，貧困治理目標設(shè)定應(yīng)更加突出生活狀態(tài)從低層次向高層次的轉(zhuǎn)化。如果說絕對貧困治理目標是設(shè)定一條“貧困線”，把生活狀態(tài)處于線下的人群轉(zhuǎn)移到線上，那么相對貧困就需要在共同富裕這個大目標下，對處于不同發(fā)展層次的人群，設(shè)定發(fā)展階段上的一個個小目標。其四，貧困治理措施的實施，要針對處于不同發(fā)展層次或生活狀態(tài)的人群，提供與其需求相符的、有梯度的幫扶政策。

（二）貧困領(lǐng)域的多維性

貧困是綜合而復(fù)雜的社會現(xiàn)象，既包括收入不足，也包括教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面的社會排斥。絕對貧困和相對貧困都可以在多維的角度理解。在治理絕對貧困的時期，就有學(xué)者使用多維貧困評估不同時期的貧困狀況。[17-18]在實際操作中，可將多種指標合并進一條收入線。比如，常用的基本需求法，就是把多項基本需求轉(zhuǎn)化成一個基本收入線。脫貧攻堅中的“兩不愁三保障”，也是類似的操作。[19]這樣做雖體現(xiàn)了貧困的多維性特征，但存在一定的問題：用貧困線把人口分為截然不同的兩個群體，貧困線以下的人口能獲得多領(lǐng)域的幫助，貧困線以上的人口由于不屬于官方定義的貧困人口，則無法得到任何幫助。

相對貧困顯然具有更明顯的多維性。[20]貧困既體現(xiàn)為經(jīng)濟維度的“貧”，也體現(xiàn)為社會發(fā)展維度的“困”。二者之間，“貧”是內(nèi)核，而“困”是表象。要把“貧”和“困”看作兩個具有不同內(nèi)涵的詞。[16]對個體而言，貧困是多個方面被剝奪的情況，單靠收入或消費指標只能捕獲“貧”，而無法準確地衡量“困”。[11]同時，各維度是相互交織的，如教育和健康的缺乏，會導(dǎo)致能力發(fā)展不足，影響收入，進而不利于財富或資產(chǎn)積累。[1]

貧困領(lǐng)域的多維性的政策啟示在于：其一，貧困識別和貧困程度評價要脫離單純依靠經(jīng)濟標準（尤其是把收入作為唯一標準）的思路，納入教育、健康、住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施等反映人們生活狀態(tài)和發(fā)展能力的指標，開發(fā)出更加契合相對貧困特征、更具可行性的識別方案。其二，貧困治理應(yīng)包含能力增強目標，瞄準那些阻礙貧困人群能力生成和影響他們能力發(fā)揮的因素。根據(jù)貧困人群在不同領(lǐng)域的發(fā)展層次，設(shè)定教育、培訓(xùn)、健康等不同領(lǐng)域的發(fā)展目標。這在政策實踐中已有體現(xiàn)，比如“扶貧先扶志”“扶志與扶智”等長期使用的政策話語。其三，注重構(gòu)建多元化政策協(xié)同治理體系。貧困治理政策不僅要有收入的扶持和轉(zhuǎn)移支付，還要有教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會福利等多方面支持。[21]有效的政策銜接和政策配合，可把作用于不同貧困問題的政策組合成有機的政策體系，形成合力。相應(yīng)地，這也要求多個行動主體充分參與和有效協(xié)作。

（三）貧困人群的邊緣性

但凡使用一定的標準評價社會成員的生活狀態(tài)，總有一部分社會成員被劃進貧困的范圍。界定方式和標準發(fā)生變化，被劃進貧困范圍人口的生活狀態(tài)也會隨之表現(xiàn)出不同的特征。有學(xué)者認為，脆弱性是相對貧困人群的重要特征。[22]但實際上，脆弱性是所有貧困現(xiàn)象的共同特征，以其來描述相對貧困，與絕對貧困并無根本性區(qū)別。邊緣性更加符合相對貧困人群的特征。邊緣性突出貧困群體在社會中的相對位置，強調(diào)社會流動的上升受阻；脆弱性反映絕對的生活狀態(tài)，強調(diào)對基本生存危機的無力。

未來一段時期，脆弱性仍值得重視，但隨著貧困形態(tài)變化，相對貧困的邊緣性特征應(yīng)得到更多關(guān)注。一方面，按照絕對貧困的定義和評價標準，貧困人群已經(jīng)脫貧，但在整個社會結(jié)構(gòu)中依然是相對弱勢的人群。一旦貧困的評價方式改變，他們從非貧困狀態(tài)轉(zhuǎn)入貧困狀態(tài)的可能性就會增大。另一方面，相對貧困人群常面臨教育、健康、培訓(xùn)等人力資本投資不足的境況，發(fā)展能力弱，自身劣勢長期積累，帶來更高的返貧可能性。[15]即使不回到絕對貧困狀態(tài)，他們?nèi)匀惶幱谙鄬α觿?，難以獲得更高的社會地位。歸根結(jié)底，相對貧困人群更容易受到社會結(jié)構(gòu)性因素的影響，雖然不一定受困于勞動能力喪失的情況，卻很難將勞動能力轉(zhuǎn)化為自身的生產(chǎn)能力和發(fā)展動力。[10]

貧困人群的邊緣性的政策啟示在于：其一，反貧困政策所要回應(yīng)的相對貧困人群與絕對貧困人群的需求有所不同。絕對貧困人群更需要解決基本生活需求，而相對貧困人群更需要有促進能力發(fā)展、對抗機會不平等的制度化安排。其二，應(yīng)把促進相對貧困人口向上社會流動設(shè)定為貧困治理目標。貧困治理不僅要實現(xiàn)貧困人口生活狀態(tài)的絕對改善，還要努力幫助他們提升社會地位。其三，貧困者個體的困難和發(fā)展需求是非常個性化的，貧困治理應(yīng)貫穿“因人施策”的思維。這是精準扶貧理念在相對貧困治理階段的延伸。

（四）貧困分布的空間差異性

絕對貧困在空間上具有跨區(qū)域的特性，特定歷史階段居住于不同區(qū)域空間的人們能夠共享相似的貧困標準。一旦某種基本生活得不到滿足的狀態(tài)被認定為貧困，那么無論生活在何處，凡是達不到這種生活狀態(tài)的均可視為貧困。比如，我國農(nóng)村扶貧中曾經(jīng)設(shè)定過的三條標準線，均是以一定時期內(nèi)物價水平折算的絕對貧困線，應(yīng)用于全國范圍。[14]在全球?qū)用?，也可用同樣的方法劃定通用的貧困線。而相對貧困與特定地域的經(jīng)濟和社會狀況關(guān)聯(lián)，是區(qū)域整體發(fā)展和個體發(fā)展相互影響、相互制約的結(jié)果。除非區(qū)域間發(fā)展水平一致，否則整體的相對貧困線與特定區(qū)域的相對貧困線無法重合。

相對貧困既具有典型的區(qū)域性和地方性特征，也暗含城鄉(xiāng)的差異。[23]只要在較長時間內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡存在，城鄉(xiāng)居民收入和生活水平差異就不會消除。絕對貧困的全國一條線，對貧困識別和扶貧措施實施有很大便利，但長期形成的城鄉(xiāng)分割和區(qū)域發(fā)展不平衡，將會加大相對貧困治理的復(fù)雜性。[15]

貧困分布的空間差異性的政策啟示在于：其一，貧困治理要繼續(xù)關(guān)注地區(qū)性發(fā)展水平相對較低的問題。雖然打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后已經(jīng)不存在區(qū)域整體貧困，但區(qū)域發(fā)展差距依然存在，欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展問題仍是實現(xiàn)共同富裕的一項重要任務(wù)，對后發(fā)地區(qū)的政策支持仍有必要繼續(xù)。其二，要注意相對貧困分布的區(qū)域差異，各地區(qū)要根據(jù)現(xiàn)實情況，因地制宜地設(shè)定相對貧困標準，實施消除區(qū)域內(nèi)部相對貧困的行動計劃。其三，要注意相對貧困分布的城鄉(xiāng)差異。與大部分絕對貧困人口分布在農(nóng)村地區(qū)不同，相對貧困在城鄉(xiāng)之間均有分布，且表現(xiàn)出不同特征，相對貧困治理的戰(zhàn)場將在城鄉(xiāng)同時展開，應(yīng)該把貧困治理看作是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域內(nèi)融合發(fā)展的系統(tǒng)過程。

（五）貧困轉(zhuǎn)化的時間動態(tài)性

無論是絕對貧困，還是相對貧困，都具有階段性特征。絕對貧困更突出穩(wěn)定性的一面，而相對貧困更突出動態(tài)性的一面。貧困現(xiàn)象的測量取決于兩個因素：一是社會成員社會地位的分布，會隨著時間變化而不斷變化。二是衡量貧困的標尺，是相對貧困與絕對貧困的主要區(qū)別。絕對貧困標準雖然在歷史上有所調(diào)整，但萬變不離其宗的是，一直圍繞著基本生活需求。相對貧困視角下，第二個因素決定于第一個因素，除非社會處于靜止狀態(tài)，兩個因素是在不斷變化的。

兩種貧困視角下，貧困形態(tài)的長期演變呈現(xiàn)出迥異的景象。在絕對貧困視角下，隨著一個社會整體發(fā)展水平的提高，貧困現(xiàn)象會逐漸減少乃至消除。我國取得脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大勝利，基本經(jīng)驗就是通過多種措施和機制的運轉(zhuǎn)，將貧困群眾的生活水平提高到絕對貧困標準以上。當轉(zhuǎn)換到相對貧困視角時，貧困就是共同富裕的“對立面”，必須作為一種長期的社會歷史現(xiàn)象看待。在社會整體發(fā)展中，不同社會發(fā)展階段的相對貧困不具有可比性。[24]一個歷史時期的貧困，換到另一個歷史階段可能就是富裕。絕對貧困存在于特定的歷史時期、區(qū)域和群體，相對貧困存在于任何人類社會發(fā)展階段。[25]

貧困轉(zhuǎn)化的時間動態(tài)性的政策啟示在于：其一，貧困現(xiàn)象和貧困問題要結(jié)合具體時代背景和社會整體發(fā)展階段來理解。貧困治理目標應(yīng)隨時代發(fā)展呈現(xiàn)遞進性，即從整體貧困階段最貧困人口的生活維持向小康社會建設(shè)中的脫貧攻堅再向整體富裕階段相對貧困（或相對不富裕）人群的共同富裕進階。中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新階段的貧困治理，要把經(jīng)濟不發(fā)達狀態(tài)下消滅絕對貧困的非常規(guī)脫貧攻堅體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟較為發(fā)達狀態(tài)下應(yīng)對相對貧困的常規(guī)機制。[12]其二，要以“持久戰(zhàn)”的戰(zhàn)略思維推進反貧困斗爭。相對貧困視角下，無論經(jīng)濟如何發(fā)展，總有一部分人處于貧困狀態(tài)。貧困治理也應(yīng)該是一項需要持續(xù)發(fā)力、久久為功的歷史性任務(wù)，要避免那種畢其功于一役的想法。其三，將“生命歷程”概念引入個體貧困評價和貧困治理。評估個體貧困狀況，不應(yīng)只是靜態(tài)地判斷個體是否處于貧困狀態(tài)，還應(yīng)評估其整個生命歷程中可能陷入貧困的風(fēng)險，立足于化解終身貧困風(fēng)險，重構(gòu)面向個體的反貧困政策。

三、相對貧困治理中的社會救助制度改革

在我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大征程中，社會救助發(fā)揮了重要的兜底保障功能。在未來相對貧困的治理中，社會救助仍然有發(fā)揮作用的廣闊空間，其兜底保障功能非但不能放棄，反而應(yīng)當加強。[26]

（一）兜底脫貧攻堅：絕對貧困治理中的社會救助

為應(yīng)對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中的城市貧困問題，我國建立起以最低生活保障為主要內(nèi)容的社會救助體系。1993年，上海市的城市居民最低生活保障制度試點，拉開了社會救助制度改革的序幕。1997年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，全面部署城市低保工作。1999年，《城市居民最低生活保障條例》頒布并實施，標志著城市居民最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)確立。2006年，黨的十六屆六中全會把農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)列入國家政策議程。2007年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，同年9月，全國所有縣市區(qū)建立起農(nóng)村最低生活保障制度。在此過程中，教育、醫(yī)療、住房等專項救助制度也相繼建立起來。2014年頒布的《社會救助暫行辦法》，標志著我國社會救助的制度框架最終確立。

農(nóng)村最低生活保障制度建立后，與扶貧工作體系發(fā)生交叉互動，最終作為兜底保障機制，被整合進脫貧攻堅體系。[27]2009年，國家在部分地區(qū)推行農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)有效銜接試點。2011年印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》提出“扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接”。2013年，習(xí)近平總書記作出“社會政策要托底”的重要指示。2015年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出“社保政策兜底脫貧”。作為精準扶貧戰(zhàn)略體系的重要組成部分，社會救助制度對大規(guī)模減貧成果的取得產(chǎn)生了積極影響。

總體上，當前社會救助制度面向絕對貧困，以兜住貧困人口的生活底線為基本功能定位。[28]盡管制度設(shè)計、運行機制、技術(shù)手段不斷完善，但社會救助體系仍然存在一些不足。一是救助理念上有一定的消極色彩，過于強調(diào)對基本生活的保障，忽視人力資本投資和能力培養(yǎng)，忽視積極性和生產(chǎn)性功能發(fā)揮。二是救助形式上過于依賴經(jīng)濟手段，教育、健康等需求問題也以經(jīng)濟資助的方式解決，忽略救助服務(wù)供給。三是制度運行中存在福利捆綁現(xiàn)象，各種救助政策附著于最低生活保障制度，社會福利資源集中在低保人群，導(dǎo)致“懸崖效應(yīng)”和“夾心層”問題。四是政策碎片化較為嚴重，不同救助政策之間銜接配合不暢、城鄉(xiāng)救助體系分割、屬地救助與人口流動沖突、社會救助體系和脫貧攻堅體系不兼容等問題都沒有完全解決。隨著貧困治理重點轉(zhuǎn)向相對貧困，這些問題將會進一步暴露和激化。

（二）兜底共同富裕：相對貧困治理中的社會救助任務(wù)分析

貧困形態(tài)演化和貧困界定方式變化，會給社會救助帶來新任務(wù)。某種程度上，絕對貧困到相對貧困的視角轉(zhuǎn)變，會促使我們重新發(fā)現(xiàn)中國社會的貧困現(xiàn)象和貧困治理需求，重新定位社會救助任務(wù)。

1.要回應(yīng)“新”貧困現(xiàn)象

所謂“新”貧困現(xiàn)象，一方面來自貧困形態(tài)的新變化，另一方面來自視角轉(zhuǎn)換賦予既有現(xiàn)象的新意義。相對貧困治理中，社會救助需要回應(yīng)的新貧困現(xiàn)象如下：一是工作貧困。我國的工作貧困現(xiàn)象源于20世紀90年代的下崗潮，進入21世紀，隨著高校大規(guī)模擴招，大量低薪崗位就業(yè)的應(yīng)屆畢業(yè)大學(xué)生成為新的工作貧困群體。年老者、能力較弱者以及遭遇急難者，更容易陷入工作貧困。二是能力不足的貧困。在相對貧困治理中，貧困不僅表現(xiàn)為低收入，因教育、健康缺乏導(dǎo)致的能力不足，會成為社會成員實現(xiàn)向上社會流動的瓶頸。社會救助應(yīng)通過有效的教育、健康、培訓(xùn)等人力資本投資，向受助者“賦能”，并激發(fā)他們參與社會發(fā)展的動機。三是社會轉(zhuǎn)型的貧困。工業(yè)發(fā)展、技術(shù)進步、社會變遷、環(huán)境污染等造成的社會成本更多由弱勢群體承擔。社會救助制度要繼續(xù)關(guān)注因社會變遷、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、技術(shù)進步而出現(xiàn)的新的貧困問題，比如工業(yè)機器人和人工智能應(yīng)用帶來的失業(yè)以及隨之而來的貧困問題，因此，要及時調(diào)整和完善制度，防止產(chǎn)生新的貧困問題。

2.要關(guān)注“新”貧困人群

社會救助制度要關(guān)注那些對社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與社會風(fēng)險準備不足的人群。一方面，在當前社會條件下，相對貧困標準肯定高于絕對貧困標準，以相對貧困標準劃定的貧困線，自然會將部分“邊緣”人口重新定義為貧困人口，部分進城農(nóng)民工、城市低收入者也將納入相對貧困治理范疇。另一方面，隱形貧困人口以及能力貧困人群等都將是潛在的相對貧困人群。以相對貧困定義的貧困人群，具有更多的異質(zhì)性，應(yīng)把貧困按照是否具有勞動能力進行分類救助。對于沒有勞動能力的相對貧困人群，如高齡老年人、重度殘疾人、重病及慢性病患者，要通過現(xiàn)金、實物與服務(wù)救助的適當結(jié)合，讓他們的生活得到較好保障；對于有勞動能力的相對貧困人群，要通過提供服務(wù)救助、技能培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)等，幫助他們提高脫貧能力，擺脫福利依賴；對于可能因重大疾病、意外傷害、高杠桿等陷入貧困的高風(fēng)險人群，要通過急難救助制度幫助他們渡過難關(guān)。

3.要瞄準“新”貧困治理目標

任何一項社會政策都有其目標，且應(yīng)隨著社會需要的變化而調(diào)整，社會救助也要在相對貧困治理中不斷瞄準新的目標。對于整個社會，社會救助制度要從兜底脫貧攻堅轉(zhuǎn)變?yōu)槎档赘咚叫】担粚τ趥€體，要從兜底基本生活轉(zhuǎn)變?yōu)槎档仔腋Ｉ?。一是在目標層次上，預(yù)防、緩解與脫離貧困三個層次目標要銜接。現(xiàn)行社會救助制度定位在滿足救助對象基本生存需要，無法提高其生活質(zhì)量，更遑論未來發(fā)展。在兜底保障和緩解貧困之外，應(yīng)借鑒發(fā)展型社會政策相關(guān)理念，由收入補償轉(zhuǎn)向著眼于消除或減少致貧因素，促進社會成員向上社會流動，防止代際貧困傳遞。二是在功能發(fā)揮上，生活保障、能力生成和觀念引導(dǎo)三個方面要相互配合。要針對貧困群體所處的不同境況采取因人而異的救助策略，提高精準性。例如，針對不同世代人員，采取“父代救助、己代增收、子代教育”的策略[29]，即對年紀較大或喪失勞動能力的群體，完善最低生活保障、醫(yī)療救助等項目，保障基本生活；對青壯年一代，通過就業(yè)救助等進行賦能，助其自食其力；對于子代，通過教育救助充分賦能，阻斷貧困代際傳遞。

（三）走向共同富裕：面向相對貧困治理的社會救助制度改善

實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，要“更加積極有為地促進共同富?！保埂叭w人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”。在通往共同富裕的路上，仍需社會救助制度發(fā)揮重要作用。

1.確定科學(xué)合理的貧困標準

無論社會救助政策如何調(diào)整，合理的貧困線都是對社會救助對象精確定位的必要前提。相對貧困標準的確定是個技術(shù)難題。測量絕對貧困時，維持基本生存的衣食住行以及教育衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，尚可轉(zhuǎn)化為收入線。但在相對貧困下，實物和服務(wù)的相對標準，想轉(zhuǎn)化成一條收入線，無疑是非常困難的?，F(xiàn)有相對貧困標準計算方法，如中位數(shù)比例法、平均數(shù)比例法、分位數(shù)比例法、幾何平均法等，大都遵循經(jīng)濟學(xué)的邏輯，沒有超出收入貧困的范疇。[30]學(xué)界的基本共識是：相對貧困標準要充分考慮貧困人口較高層次發(fā)展需求，在“兩不愁三保障”的基礎(chǔ)上納入反映生產(chǎn)和生活的多維指標，在絕對收入水平上要有較大幅度的提高。[31]但要劃定一條全國的相對貧困線，必須慎之又慎。如果貧困標準定得過高，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)會再次“陷入”整體性貧困；如果定得過低，富裕地區(qū)的部分相對貧困人口又可能得不到有效救助。此外，城鄉(xiāng)的差異也不容忽視，使用“城鄉(xiāng)一條相對貧困線”，將有80%的貧困人口生活在農(nóng)村，會弱化城鎮(zhèn)的貧困狀況。[32]因此，必須要尊重相對貧困的區(qū)域差異，確立與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的相對貧困標準。長遠看來，相對貧困的識別不可能始終由單一的中位收入來測量，需要走向綜合性識別體系。[25]可以參考當前一些地方確認低收入家庭的做法，依然把收入作為一個關(guān)鍵的判斷指標，劃定幾條不同層次的收入線，再綜合其他因素評定。

2.推進社會救助制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標明確提出“加強城鄉(xiāng)救助體系統(tǒng)籌”。實現(xiàn)社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是社會救助改革的必然要求。學(xué)界普遍將統(tǒng)一城鄉(xiāng)標準作為重要的舉措。[14]但是，統(tǒng)一標準在操作中不能簡化為城鄉(xiāng)一條線。個體的貧困程度是與其生活的社會環(huán)境聯(lián)系在一起的，加之相對貧困的多維內(nèi)涵，使得這種做法簡單直接卻不夠精準。在很多農(nóng)村落后地區(qū)，社會救助的制度建設(shè)和服務(wù)供給嚴重不足，城鄉(xiāng)之間在政策銜接、設(shè)施統(tǒng)籌、服務(wù)供給等方面存在很大的差異。社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一方面意味著按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向去設(shè)計和構(gòu)建社會救助制度，在出臺新的社會救助項目時，不要再制造新的城鄉(xiāng)壁壘；另一方面，要建立起一致的貧困評價系統(tǒng)，而不是只劃定一條用來區(qū)別貧困與非貧困的貧困線。

3.提升實施救助的精準程度

精準是貧困治理取得實效的重要原則。相對貧困之下，要繼續(xù)堅持精準救助的理念，不斷探索新的更具實效的精準化措施。與絕對貧困相比，相對貧困更加復(fù)雜，要實現(xiàn)精準識別和精準“兜底”也更加困難，需要投入更多的資源和努力。一方面，要提升識別的精準性。完善社會救助主動發(fā)現(xiàn)機制，綜合運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，結(jié)合深入的入戶走訪，提高識別精準度，確保困難群眾被及時發(fā)現(xiàn)和納入。另一方面，要提升施助的精準性。鼓勵社會組織、社會工作專業(yè)人員的加入，通過購買服務(wù)、開展課題、事務(wù)合作等方式，鼓勵專業(yè)社工和社會組織進入社區(qū)與貧困家庭“結(jié)對子”，并形成“一戶一策”的救助方案和賦能方案，幫助他們自立自強，走出生活的困境。[16]

4.統(tǒng)籌多元主體的共同參與

相對貧困治理不應(yīng)只依靠政府的力量，多元主體參與是增強制度效能的重要途徑。應(yīng)當厘清政府、市場、社會的邊界，著重處理好三者的關(guān)系，把政府能力、社會動力、市場活力都激發(fā)出來。[33]政府部門作為社會救助工作的主導(dǎo)者和實施者，要在法律、制度和機制建設(shè)上下功夫，確保工作的推進有法律制度可依、有法律法規(guī)保護、有順暢機制依靠，從而提升救助工作的效率。要主動密切與社會力量的合作關(guān)系，為市場和社會力量提供信息、部門協(xié)調(diào)等方面的服務(wù)，高效地推進三方面合作，共同為困難群眾排憂解難，形成政府、市場、社會共同參與、協(xié)同配合、高效推進的社會救助體系。