李玉強

（安徽大學法學院,安徽 合肥 230000）

1 理論依據(jù)

“創(chuàng)新”這個概念誕生于近代。在問世于1911年的《經濟發(fā)展理論》中，熊彼特明確提出了“創(chuàng)新”這個概念，這標志著人類技術創(chuàng)新真正開始了理論建設的道路。二戰(zhàn)之后，科技創(chuàng)新才真正被廣泛重視，世界各國紛紛意識到，一個國家的強大離不開高水平的科技創(chuàng)新，科技高地的搶占已成為世界各國發(fā)展中的首要目標[1]。

近年來，我國一直將科技創(chuàng)新擺在國家戰(zhàn)略的高度，以創(chuàng)新促進發(fā)展，踐行中國特色自主創(chuàng)新道路。黨的十八大以來，習近平總書記針對科技創(chuàng)新有許多論述，真正將科技創(chuàng)新從思想帶入現(xiàn)實，把對科技創(chuàng)新的認識外化為相應的戰(zhàn)略部署，為我國的科技創(chuàng)新提供了堅實的理論基礎。

協(xié)同理論是產生于近代的一個新興學科，由多個學科交叉發(fā)展形成，是系統(tǒng)科學中的一個主要部分。按照協(xié)同理論的觀點，整體由內部的組成部分及各組成部分的相互聯(lián)系所決定，該理論認為作為整體的一個系統(tǒng)可以細化為諸多更小的部分，即一個個的子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)內部又存在著諸多要素，正是這些子系統(tǒng)及子系統(tǒng)內部的諸多要素為整個系統(tǒng)提供了運行的深層動力，內部因素決定整體運行的優(yōu)劣。

基于創(chuàng)新的復雜性特點，單獨的企業(yè)、科研院所、高校在科技創(chuàng)新領域中很難取得大的突破[2]，這就需要這些創(chuàng)新主體在科研過程中相互協(xié)同，使得創(chuàng)新要素在一個更大的范圍內流動，從而創(chuàng)造出更重大的創(chuàng)新成果，為我國搶占世界科技高地提供更大的推動力。所謂協(xié)同創(chuàng)新，就是指各創(chuàng)新主體打破相互間的壁壘，激發(fā)人才、資金、技術等創(chuàng)新要素的活力，從而實現(xiàn)深層次合作。協(xié)同創(chuàng)新的關鍵是創(chuàng)新主體之間通過彼此的相互合作、分工配合來達到知識的增值。在當今的歷史條件下，只有積極地開展協(xié)同創(chuàng)新，才能更好地順應世界科技發(fā)展的潮流，提高創(chuàng)新要素的活力，從而建立更高效率、更完善體制的資源配置機制[3]。

長三角地區(qū)作為我國創(chuàng)新能力最強、法治水平較高的地區(qū)之一，在一體化發(fā)展過程中，科技創(chuàng)新協(xié)作是其最重要的抓手。近年來，長三角地區(qū)在科技創(chuàng)新領域積極展開合作，已經取得了豐厚的成果，但是從制度的層面進行反思，長三角地區(qū)仍然沒有形成一套嚴密的科技創(chuàng)新法治保障機制，嚴重阻礙著長三角地區(qū)在科技創(chuàng)新領域的進一步發(fā)展，這也正是我國區(qū)域間開展科技創(chuàng)新協(xié)同的一個通病，京津冀、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)也面臨著此種問題[4]。本文通過對長三角科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展現(xiàn)有問題的分析，找出我國在科技創(chuàng)新法治保障上的不足，并以此為基礎，試圖為區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同探尋出一條具有普遍適用性的法治保障之路。

2 長三角科技創(chuàng)新協(xié)作成果梳理

2.1 科技創(chuàng)新協(xié)作框架基本建立

2018年12月，江蘇、浙江、安徽、上海三省一市共同簽署了《長三角地區(qū)加快構建區(qū)域創(chuàng)新共同體戰(zhàn)略合作協(xié)議》，長三角迎來了科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的新篇章，擔負起搶占世界科技高點的重要使命，共同建設區(qū)域內大型重點科學裝置，推動區(qū)域內科技資源共享。2020年6月，長三角各地的部分科技部門于浙江湖州共同簽訂了《共同創(chuàng)建長三角國家技術創(chuàng)新中心的框架協(xié)議》，長三角地區(qū)創(chuàng)新資源得到集中優(yōu)化，至此，長三角科技創(chuàng)新協(xié)作的框架基本建立。

2.2 科技創(chuàng)新成果實現(xiàn)多領域運用

2020年8月，三省一市于浙江省嘉善縣開展了長三角市場監(jiān)管聯(lián)席會議，會議簽署了市場監(jiān)管科技一體化發(fā)展等七個合作協(xié)議及備忘錄，并在市場監(jiān)管方面發(fā)布了十項重大協(xié)作成果。2020年9月，三省一市的部分農業(yè)部門聯(lián)合簽署協(xié)議，將共同建設長三角農產品加工科技創(chuàng)新聯(lián)盟，共享區(qū)域內農產品加工技術成果信息，長三角在科技創(chuàng)新上的協(xié)作領域進一步擴大，將科技優(yōu)勢成功作用于其他領域。在區(qū)域內形成了一個正向的循環(huán)機制，以科技創(chuàng)新協(xié)同促進其他產業(yè)發(fā)展，以其他產業(yè)發(fā)展反饋科技創(chuàng)新協(xié)同的深入，相得益彰。

2.3 長三角科技創(chuàng)新共同體建設初顯成效

2021年5月，在第三屆長三角一體化發(fā)展高層論壇上，長三角科技創(chuàng)新共同體建設辦公室正式揭牌。辦公室由科技部牽頭，滬蘇浙皖的相關部門一同參與建設，為高質量推進長三角科技創(chuàng)新共同體建設展開各項工作，為長三角科技創(chuàng)新共同體提供了制度保障。2022年3月，長三角三省一市科技部門聯(lián)合制定《關于推進長三角科技創(chuàng)新共同體協(xié)同開放創(chuàng)新的實施意見》，意見將從四個方面發(fā)力，加快建成具有全球影響力的長三角科技創(chuàng)新共同體，長三角科技創(chuàng)新協(xié)同真正實現(xiàn)了從協(xié)作到共同體建設的飛躍，共同體建設初顯成效。

3 長三角科技創(chuàng)新一體化進程中存在的問題

3.1 分工與合作機制有待完善

從長三角區(qū)域看，雖然各地政府以往在區(qū)域科技合作方面達成了不少共識，也收獲了不少合作成果，但受到區(qū)域壁壘的限制，區(qū)域內各地的科技創(chuàng)新都帶著明顯的地方特征，各地在開展科技創(chuàng)新協(xié)作的過程中不能著眼于長三角區(qū)域整體，沒有形成整體觀念，在創(chuàng)新資源的系統(tǒng)規(guī)劃和整合上仍然采取較為保守的態(tài)度，未能實現(xiàn)區(qū)域內創(chuàng)新資源的高效利用，沒有形成協(xié)作與分工機制，從而影響區(qū)域協(xié)作創(chuàng)新。

各地在科技創(chuàng)新協(xié)作上的制度安排同現(xiàn)實需求相距甚遠，在共同進行科技創(chuàng)新規(guī)劃、相互開放發(fā)展計劃、共同建立創(chuàng)新載體等方面缺乏相應的配套措施。各地的科技產業(yè)趨同，創(chuàng)新資源被大量地運用于相同的產業(yè)，各地不斷地進行重復建設。在實際發(fā)展過程中，部分地區(qū)存在好高騖遠的問題。在未對當?shù)氐膶嶋H情況進行充分評估的情況下，將資源集中于高科技產業(yè)，遠遠超出地方經濟承受能力，最后不僅高科技產業(yè)沒有發(fā)展起來，還引發(fā)了長三角區(qū)域內同類產業(yè)的惡性競爭，造成了創(chuàng)新資源的大量浪費，進而導致區(qū)域內的協(xié)作環(huán)境不斷惡化。分散的資源不能得到充分利用，三省一市分散發(fā)展地方科技產業(yè)的狀況仍未得到根本上的改善。

3.2 創(chuàng)新要素流通不暢

2020年8月20日，扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會于合肥召開，習近平總書記主持會議并發(fā)表重要講話，強調在長三角一體化的發(fā)展進程之中，要牢牢抓緊兩個關鍵詞，即一體化與高質量，用一體化的思路與舉措化解各地間存在的壁壘、提高各地在政策上的協(xié)同，促進要素的良性流動，促進長三角高質量發(fā)展。2020年4月9日，中共中央、國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，意見指出，要素市場要由市場決定，“充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用……推動要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”，強調了創(chuàng)新要素流動的重要性。

創(chuàng)新要素主要包括資本、技術、人才等因素，在科技成為第一生產力的今天，創(chuàng)新要素成為各地方政府最為重視的發(fā)展要素。由于存在地理上的差距，長三角各地對創(chuàng)新要素的流動都加以嚴格控制，普遍傾向于將有利于地方科技發(fā)展的創(chuàng)新要素抓在自己手中，各地在創(chuàng)新要素的自然流動過程中加以人為干預，設置了一些障礙。創(chuàng)新要素無法實現(xiàn)在更大范圍內的自由流動，從而導致三省一市在科技創(chuàng)新協(xié)作上陷入了重重障礙。盡管長三角各地的科技創(chuàng)新居于國內一流水準，但各地尚未意識到放開資源流通的重要性[5]，使得要素市場被分割開來，要素流動受阻，配置效率遠遠達不到現(xiàn)實需要的水平。在長三角一體化的進程中，各地亟須把創(chuàng)新要素進行更高效地配置。這就需要長三角各地之間打破壁壘，為科技創(chuàng)新一體化打破障礙。

3.3 亟須建立利益分配和風險分擔機制

由于三省一市的科技發(fā)展各具地方特色，再加上科技創(chuàng)新本身固有的復雜性，科技創(chuàng)新協(xié)同過程十分復雜。在科技創(chuàng)新協(xié)同的過程中，科技成果的產生與否是未知的[6]，產生的科技成果的價值也是未知的，三省一市亟須建立起一套共建共擔共享共進的利益分配、風險分擔的機制。但是由于各地之間壁壘的現(xiàn)實存在，各區(qū)域之間的交流協(xié)作遭遇了阻礙，各地在進行R&D（科學研究與試驗發(fā)展）投入時難免會優(yōu)先著眼于自身的利益，考慮排他性，不愿分享本區(qū)域研發(fā)投入的技術成果，使得各地的合作動力不足。上海作為長三角的龍頭，近年來充分發(fā)揮了其引領功能[7]，已經與三省共同建立了數(shù)個開發(fā)區(qū)分區(qū)與合作園區(qū)，但仍未形成一套完善的利益分配和風險分擔的機制。因此，各地普遍傾向于發(fā)展看似更有前景的高新技術產業(yè)，如此一來，三省一市在協(xié)作上陷入了巨大的困境之中。

4 長三角科技創(chuàng)新法治保障的完善路徑

4.1 拓展長三角科技創(chuàng)新協(xié)作方式

2021年12月24日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議完成了對《科學技術進步法》的修訂，通過健全科技創(chuàng)新保障措施，完善國家創(chuàng)新體系，破除自主創(chuàng)新障礙因素等，為促進實現(xiàn)高水平科技自立自強提供法治保障。至此，三省一市在科技創(chuàng)新協(xié)同領域有了上位法的依據(jù)，立法授權、保障科技體制的全面改革創(chuàng)新。2018年5月28日，習近平總書記在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上發(fā)表重要講話，明確指出，“要堅持科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新‘雙輪驅動’”，對于該講話精神，三省一市地方政府要在實踐當中加以貫徹落實，在大力發(fā)展科技創(chuàng)新的同時，積極拓展長三角科技創(chuàng)新協(xié)作方式。

4.1.1 建立創(chuàng)新資源共享機制

想要真正實現(xiàn)一體化，必然要先建立起長三角創(chuàng)新資源共享機制，拓展長三角資源共享方式，以共享促協(xié)作，以協(xié)作促發(fā)展。三省一市共同探索出一套跨省市的協(xié)作服務機制，統(tǒng)一各地之間的標準，加強人才互認，借鑒英國國家技術創(chuàng)新局、澳大利亞科工組織等國家級的創(chuàng)新組織的先進經驗,結合我國具體國情，以互聯(lián)網為依托，構建長三角跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共享平臺，通過該平臺進行技術成果的交流與互換，加強人才與科研的互動，以此為基礎，建立跨區(qū)域科技的共建共享機制，并為該機制制定內部的運行規(guī)則，如經費如何使用，跨區(qū)域的高校與其他創(chuàng)新主體如何協(xié)同，跨區(qū)域的高校間如何進行協(xié)同，從而為創(chuàng)新資源共享打造專門的協(xié)作機制。

已經建設完成的科技協(xié)作服務平臺，還要著眼于其后續(xù)的建設與發(fā)展，使其能夠在很長一段時間內保持對區(qū)域協(xié)作創(chuàng)新的促進與保障作用。重點是加強長三角區(qū)域內大型科學儀器設備協(xié)作共享網的二期建設，進一步加強長三角區(qū)域技術轉移交易平臺、科技文獻共享平臺和實驗動物共享平臺的后續(xù)建設。

4.1.2 建立區(qū)域間的分工與合作機制

以科創(chuàng)規(guī)劃為著力點推動區(qū)域間協(xié)同，構建彼此間的分工與合作機制。包括在功能布局上的協(xié)商規(guī)劃，長三角各地在科技創(chuàng)新上都有其地方特色，這些特色可以轉化為長三角科技一體化的優(yōu)勢[8]，將各地的科技優(yōu)勢統(tǒng)籌結合起來，以己之長，補彼之短，起到一個相互促進的作用，使長三角發(fā)展為全球具有較大影響力的科創(chuàng)中心和產業(yè)科技創(chuàng)新中心。

科技創(chuàng)新的基礎是創(chuàng)新資源，三省一市應當在創(chuàng)新資源的開發(fā)上形成合作協(xié)同。長三角各地在科技創(chuàng)新上地方特色濃厚，表現(xiàn)為研究方向與研究領域不同的各類高新技術產業(yè)，這些高新技術產業(yè)如何規(guī)劃布局，后續(xù)的必備配套設施建設以及政府提供的相應扶持都是整體規(guī)劃時需要考慮的重點。

4.1.3 推動市場一體化建設

在市場方面拓寬創(chuàng)新合作方式，各地政府需要加強協(xié)作，制定共同的長三角區(qū)域市場競爭規(guī)則[9]，不再局限于各地，而是將視野放到整個長三角區(qū)域，保證區(qū)域內的公平競爭，營造良好氛圍。同時應當協(xié)同三省一市的市場原則，如非歧視性原則、市場準入原則和公平貿易原則等，打破資金、人才、技術、產品與人口流動的跨省市障礙。從而推動長三角發(fā)展模式發(fā)生轉變，成為更加開放的面向世界的經濟區(qū)發(fā)展模式。

科技創(chuàng)新協(xié)同不僅僅涉及政府調控，也與市場息息相關，三省一市可以根據(jù)市場的特點共建長三角區(qū)域產業(yè)技術轉移的網絡平臺，推進區(qū)域內科學技術的轉移，從而補足各地存在的技術短板，加快科技成果的轉化。各地也要從自身特點出發(fā)，進行合理評估，選擇本地區(qū)的優(yōu)勢產業(yè)，大力發(fā)展特色產業(yè)。

4.2 促進重大科技創(chuàng)新項目協(xié)同

各地要著眼于重點項目和重大項目，充分發(fā)揮區(qū)域內的科技優(yōu)勢。在重大科創(chuàng)項目上進行協(xié)作發(fā)展，如通過簽署人才互派協(xié)議，提高各地科研人才在跨省市項目中的參與程度，使得創(chuàng)新要素得到更充分的利用。

各地要聯(lián)合制定科技創(chuàng)新協(xié)作規(guī)劃，將專業(yè)人才進行整合分類，厘清各地的科技優(yōu)勢產業(yè)，積極調動各地高校、科研、企業(yè)的科研力量，在宏觀上廣泛合作，在微觀上重點突破，將科研力量首先集中于科技前沿領域，聯(lián)合支持區(qū)域內一部分重大科學研究以及重點技術研發(fā)項目[10]，在盡可能少的時間內充分發(fā)揮長三角的科技優(yōu)勢，爭取在世界前沿科技領域做出突破。

4.3 推進地方立法協(xié)調

三省一市應當在長三角科技創(chuàng)新一體化協(xié)作的進程中充分發(fā)揮法治的保障作用，針對區(qū)域內的一些主要問題，進行聯(lián)合立法，如對各地大型科學儀器共享進行立法協(xié)同，對大型科學儀器的分享、使用等環(huán)節(jié)制定詳盡的規(guī)范，規(guī)定大型科學儀器管理負責人的職責、大型科學儀器操作管理員的職責與要求、大型科學儀器共享評價機制、爭議處理等事項。提高各地的立法質量與效率，協(xié)作完成示范區(qū)的立法工作。

將原有的法律制度進行整合，以此為基礎建立起一套系統(tǒng)的、協(xié)同的區(qū)域科技創(chuàng)新法律體系，化零為整，以整體制度體系共同推動區(qū)域法治發(fā)展[11]。以《科學技術進步法》為指導，貫徹其精神和內涵，以一種整體化的視角，系統(tǒng)化地開展相關立法，同時注重制度建設，處理好繼承與創(chuàng)新、自主與開放、當前與長遠、發(fā)展與安全、立法與實施、上位法與下位法、專門立法與多元立法等關系。在注重科技創(chuàng)新領域專門性立法的同時，也不能忽略配套的其他相關立法中與科技創(chuàng)新相關的制度及規(guī)范，形成在各有側重的同時又互相協(xié)作、系統(tǒng)協(xié)調的制度體系。

4.4 構建長三角創(chuàng)新風險共擔利益共享機制

規(guī)范利益共享機制，可以通過推動跨區(qū)域共建產業(yè)園，各地政府應當對各類產業(yè)園進行協(xié)作規(guī)劃，推進產業(yè)園的轉型升級，在體制機制上大膽創(chuàng)新，可以參照京津冀的協(xié)作模式，四地每年各輪流牽頭開展一次產業(yè)園總體規(guī)劃討論，共建產業(yè)園，共同投入成本。積極推進共建產業(yè)園區(qū)創(chuàng)新，建立符合產業(yè)園區(qū)建設實際的考評體系和管理機制。不同城市可以按一定比例共同分享產值和利益收入，從而實現(xiàn)長三角區(qū)域利益分配與風險共擔的機制。將各地的創(chuàng)新資源良性流動，提升各地自主創(chuàng)新能力，激發(fā)各類創(chuàng)新主體發(fā)展活力，支撐引領高質量發(fā)展。

4.5 加強知識產權保護

保護知識產權就是保護科技創(chuàng)新。三省一市要進一步完善知識產權的管理體制，提供行政和司法兩大保護，提高知識產權保護工作法治化水平。各地聯(lián)合統(tǒng)籌推進反壟斷法、專利法、著作權法、商標法等修訂工作，形成一個成體系化的知識產權法治保障體系，要加強商業(yè)秘密等領域立法[12]；強化民事司法保護，各地聯(lián)合研究制定符合區(qū)域內知識產權案件規(guī)律的訴訟規(guī)范；統(tǒng)一知識產權司法裁判標準及行政執(zhí)法標準，完善程序，建立行政執(zhí)法和司法銜接機制；加強行政執(zhí)法力度，對社會輿論關注、群眾反映強烈、侵權假冒多發(fā)的重點領域重拳出擊，堅決整治。將知識產權保護納入科技創(chuàng)新工作的全過程當中。

同時，還要加強長三角知識產權信息共享機制的建設工作，建立長三角一體化知識產權執(zhí)法的常設機構，該常設機構致力于解決知識產權案件的跨區(qū)域執(zhí)法問題，以各地建設完成的知識產權中心為基礎，建設成為一個協(xié)調各地知識產權保護中心的統(tǒng)籌平臺，由于知識產權侵權案件大多存在跨地區(qū)性，所以應當強化三省一市在執(zhí)法預警階段的信息披露，在案件處理過程中同步進程信息。各地每年輪流牽頭開展數(shù)次聯(lián)合檢查行動，建立“吹哨”機制，一地發(fā)現(xiàn)重大知識產權侵權案件，其他三地及時響應，協(xié)同查處，加強科技創(chuàng)新領域的知識產權保護力度。