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        北宋體量安撫使考論

        2023-01-06 11:50:12錢毓山
        關(guān)鍵詞:安撫體量

        咼 豐, 錢毓山

        (河北大學(xué) 宋史研究中心, 河北 保定 071002)

        北宋時(shí)期,由于災(zāi)害或兵亂等原因,部分行政區(qū)處于動(dòng)蕩狀態(tài)。宋廷為穩(wěn)定地方局勢(shì),常向地方派出專使,以協(xié)助處理地方事宜。這些專使中有一種相對(duì)特殊的使者稱為體量安撫或體量安撫使。派遣體量安撫使,是朝廷應(yīng)對(duì)地方突發(fā)事件的處理手段和方式之一。學(xué)界對(duì)于體量安撫使的研究,較多關(guān)注其職能,沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)其進(jìn)行發(fā)掘和分析。如賈啟紅認(rèn)為體量安撫使是一種賑災(zāi)性質(zhì)的安撫使[1][2];鄭穎對(duì)體量安撫使在賑災(zāi)過(guò)程中的作用進(jìn)行了表述[3];仝建平將體量安撫使歸為一種差遣[4];石濤和李婉婷將體量安撫使歸為處理災(zāi)情的特殊派遣官,同安撫司長(zhǎng)官不同,兩者在任期上存在差異[5]。筆者擬以體量安撫使的設(shè)置源流、選任、職能等為切入點(diǎn),分析北宋時(shí)期專使派遣的問(wèn)題。

        一、承襲與整合:體量安撫使的淵源

        體量安撫使是北宋時(shí)期宋廷派遣到地方的專使。從設(shè)置源流分析,體量安撫使承襲宋初朝廷派遣的賑災(zāi)使者,是在發(fā)展中形成的具有固定官稱的專使。北宋時(shí)期,派遣專使以應(yīng)對(duì)災(zāi)害、安撫百姓成為一種慣例。宋太祖開(kāi)寶五年(972)派遣專使巡視受災(zāi)地區(qū),“丙午,以水災(zāi),遣左司員外郎侯陟等四人,乘傳分視民田”[6]283。宋初的專使沒(méi)有明確的官稱,史書(shū)中多記載為“遣使”或“特遣使”。在處置災(zāi)情的過(guò)程中,專使的職權(quán)逐漸明晰?!岸?,上以江、淮、兩浙、陜西比歲旱災(zāi),民多轉(zhuǎn)徙,頗恣攘奪,抵冒禁法。己卯,遣工部郎中、直昭文館韓授,考功員外郎、直秘閣潘慎修等八人分路巡撫。所至之處,宣達(dá)朝旨,詢求物情,招集流亡,俾安其所,導(dǎo)揚(yáng)壅遏,使得上聞,案決庶獄,率從輕典?!盵6]745派遣的專使權(quán)力頗大。由記載可知,部分地方官員在處置災(zāi)情時(shí)有知情不報(bào)、欺上瞞下、肆意枉法的行為。這些違法行為,成為之后朝廷派遣專使的原因之一。

        體量安撫使是由“體量”和“安撫”兩個(gè)詞組合而成?!绑w量”又可以作為“體諒”的具體形式,表示“理會(huì)、諒解”?!绑w量”一詞在宋代公文文獻(xiàn)中有“考察審核”之意[7]。鄧小南認(rèn)為,“體量”指設(shè)身處地親身體味衡量,是考察機(jī)制中更加專門的表述,其針對(duì)性更強(qiáng),趨向個(gè)案的實(shí)地調(diào)查了解[8]912。而“體量”一詞最初并非指考察?!杜f唐書(shū)》載:“(高)瑀性寬和,有體量,為官雖無(wú)赫赫之譽(yù),所至皆理,尤得士心,論者美之?!盵9]4251其中的“體量”是對(duì)高瑀的評(píng)價(jià),形容其氣量品行。到宋代,“體量”一詞才正式成為一種行政用語(yǔ)。據(jù)《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》載:“(咸平三年)壬寅,命度支判官、兵部員外郎陳堯叟,供奉官、閣門祗候杜承睿,往陜西路體量公事?!盵6]990可知宋真宗時(shí)期,宋廷就已派遣官員作為地方檢查專使。“體量”一詞在此時(shí)作審查、考察之意?!肮镂?,詔諸路轉(zhuǎn)運(yùn)、提點(diǎn)刑獄、安撫等司,自今不得牒監(jiān)場(chǎng)務(wù)京朝官、使臣,令體量州縣官吏,以其統(tǒng)攝之下,言多不實(shí)故也”[6]1742。從記載中看出,宋廷令路一級(jí)行政長(zhǎng)官“體量”地方官員,是為了檢查地方實(shí)際情況。而“安撫”一詞初期體現(xiàn)的是軍事招撫,“(延熙)十年,涼州胡王白虎文、治無(wú)戴等率眾降,衛(wèi)將軍姜維迎逆安撫,居之于繁縣”[10]898。這里,“安撫”一詞解釋為姜維對(duì)降將的一種招撫。在“安撫”一詞的使用中,逐漸添加了政治歸化、經(jīng)略防御、外交、軍事統(tǒng)帥、賑災(zāi)等含義[11],多偏向地方民政事務(wù),“宿州火,燔民廬舍萬(wàn)余區(qū),遣中使安撫之”[6]10。

        “體量安撫”這一說(shuō)法最早見(jiàn)于宋真宗天禧元年(1017)。《宋大詔令集》載:

        仍歲之內(nèi)?;群禐闉?zāi)。穡事靡登。流民相屬。托居人上。深用惘然。臨遣使車。循行方郡。詢?cè)L謠俗。安集里閭。式宣寬大之恩。副茲勤恤之意。宜令殿中侍御史張廓往京東路。薛奎往河北路。駕部員外郞判三司鹽鐵勾院張伸往兩浙路。太常博士判三司度支勾院韓庶、供奉官閣門祗應(yīng)賈眾之往江南路。著作郞集賢校理判三司都催欠憑由司張師德、供奉宮閣門祗應(yīng)曹珣往淮南路。體量安撫。所至不得宴樂(lè)游從及多借官津舟舡。長(zhǎng)吏亦無(wú)得迎送。[12]565

        體量安撫使的設(shè)置體現(xiàn)宋代制度發(fā)展的“活”的進(jìn)程。在不斷的賑災(zāi)處置過(guò)程中,宋廷認(rèn)識(shí)到一旦地方發(fā)生自然災(zāi)害或人為動(dòng)亂,地方政府可能會(huì)出現(xiàn)混亂,嚴(yán)重影響地區(qū)穩(wěn)定,所以,中央派遣專使負(fù)責(zé)地方賑災(zāi)事宜成為一種必然選擇。而在地方建立起有效的路一級(jí)行政機(jī)構(gòu)前提下,專使的派遣勢(shì)必要走上規(guī)范的發(fā)展方向。“體量”一詞所表示的“檢查、審查、考核”與“安撫”一詞所表示“安定、撫慰”之意,概括了負(fù)責(zé)賑災(zāi)事宜專使的職權(quán)與任務(wù)。由此,體量安撫使的名稱得以確定下來(lái)。體量安撫使的設(shè)置參考了宋初專使派遣的政治實(shí)踐,也整合了“體量”與“安撫”的行政命令。

        二、行政能力與政治:體量安撫使的選任

        對(duì)體量安撫使的選任,宋廷有一定的標(biāo)準(zhǔn)。在此之前,宋廷遣使往往沒(méi)有明確的選任標(biāo)準(zhǔn),只是依據(jù)事件影響大小與官員的政務(wù)能力進(jìn)行選擇。在不斷的專使派遣過(guò)程中,宋廷積累了足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后,形成了某種約定俗成的規(guī)制。這種規(guī)制影響了體量安撫使的選任標(biāo)準(zhǔn)。此外,作為皇帝派遣的專使,這種標(biāo)準(zhǔn)在不同帝王時(shí)期也有不同的變化。

        (一)兼選文武的選任方式

        縱觀北宋體量安撫使派遣記載,派遣集中在宋仁宗和宋神宗兩朝。宋仁宗時(shí)期,對(duì)于體量安撫使的選任,分為兩種,即正副雙長(zhǎng)官和單長(zhǎng)官。宋仁宗朝對(duì)于體量安撫使的任命,前期偏向用文官為正使,以武官為副使;后期則大多由單人充任體量安撫使。

        一正一副雙長(zhǎng)官的設(shè)置方式,并非是體量安撫使選任時(shí)的首創(chuàng)。宋真宗咸平三年(1000),派遣官員安撫遭受水災(zāi)地區(qū)時(shí)就采用“文正武副”的專使任命方式,“辛亥,以京東水災(zāi),遣太子中舍張舒,供奉官、閣門祗候張禧詣諸道,徧加安撫”[6]1023。宋仁宗朝體量安撫使的選人標(biāo)準(zhǔn),延續(xù)這種“文正武副”的模式。以武官任副職,可以提供軍事方面的參考意見(jiàn)。如在緝捕盜賊、平定叛亂時(shí),以防地方軍事守備力量下降后,可能出現(xiàn)的賊盜騷擾地方等情況。據(jù)《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》記載:“壬寅,天章閣待制高若訥為京西體量安撫使,西上閣門副使符惟忠副之;侍御史知雜事張奎為京東體量安撫使,閣門祗候杜贊仁副之。初,上封者言:‘用兵以來(lái),諸州禁軍多出戍邊,列城武備不設(shè),恐盜賊卒起,而腹心之患不可不虞?!拭粼G等?!盵6]3019又如處理邊境事務(wù)時(shí)提供幫助。寶元二年(1039)四月,“環(huán)慶鈐轄高繼嵩言,今元昊將舉兵寇延安”[6]2906。針對(duì)于這次西夏入侵的預(yù)警,宋廷派遣由一文一武、正副組合的體量安撫使,以做防備,“丙午,刑部員外郎、天章閣待制龐籍為陜西體量安撫使,西上閣門使王克基副之。度支副使、兵部員外郎段少連為河?xùn)|體量安撫使,西染院副使、兼閣門通事舍人符惟忠副之”[6]2907。

        包拯曾在奏章中表明對(duì)于體量安撫使派遣人選的建議,其在《再請(qǐng)差京東安撫》奏疏中說(shuō):

        臣近以京東盜賊充斥,曹、兗等州長(zhǎng)吏,乞別選差有方略臣僚及遣臺(tái)官一員,往彼體量安撫,監(jiān)督諸州縣捕捉,免成后患,未蒙指揮。緣京東素是出強(qiáng)賊處,不可不即時(shí)誅滅。若令結(jié)成群黨,藏伏山林,則為害不細(xì)。[13]91

        包拯針對(duì)京東路體量安撫人選的建議是“有方略臣僚及遣臺(tái)官一員”。從中看出,這一時(shí)期北宋君臣對(duì)派遣專使人選的共識(shí)。之后體量安撫使的選任標(biāo)準(zhǔn)逐漸變化,宋庭開(kāi)始大量以單人擔(dān)任體量安撫使。到宋神宗朝,體量安撫使的選任就以單人充任,不復(fù)之前正副長(zhǎng)官之選。

        (二)以行政能力為標(biāo)準(zhǔn)的專使選任

        官員的政務(wù)能力也是宋廷擇選體量安撫使的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。慶歷元年(1041)正月,宋仁宗派遣體量安撫使巡視地方:

        壬戌,遣使體量安撫諸路,翰林學(xué)士王堯臣、崇儀使果州團(tuán)練使張士宣陜西路,知制誥王拱辰、西京左藏庫(kù)使馬崇正益梓路,知制誥賈昌朝、閣門通事舍人徐奎河北路,度支副使楊告、西京左藏副使彭再思河?xùn)|路,侍御史知雜事張錫、內(nèi)殿崇班慕容惟恭利夔路,侍御史程倫京東路、魚(yú)周詢京西路、方偕江南東西路,殿中侍御史施昌言淮南路,度支判官魏兼兩浙路、范宗杰荊湖南北路。[6]3083

        這次宋仁宗共派出16人,分別派往11個(gè)地區(qū)。擔(dān)任正使的11人中,多數(shù)官員具有相當(dāng)?shù)恼?wù)能力。其中,翰林學(xué)士王堯臣此后曾擔(dān)任樞密院長(zhǎng)官,知制誥王拱臣后曾擔(dān)任御史中丞、權(quán)知開(kāi)封府,知制誥賈昌朝后高居宰輔之位。而魚(yú)周詢“性和易,聞見(jiàn)該洽,明吏事”[14]10013,方偕“以吏事進(jìn)”[14]10070。由此可見(jiàn),宋廷在選拔體量安撫使的人選時(shí),多擇選精明能干的官員,以保證體量安撫使的行政效率。這種以能力為標(biāo)準(zhǔn)的選任原則,是體量安撫使能發(fā)揮作用的一大重要原因。

        (三)以政治考量為出發(fā)點(diǎn)的專使選任

        宋仁宗朝之后,宋英宗朝未見(jiàn)大量派遣體量安撫使的記載,僅在宋英宗去世后,有過(guò)“遣使循行陜西、河北、京東、京西路,體量安撫”[14]265的記載,此后有關(guān)體量安撫使的記載多在宋神宗熙寧八年(1075)之后。

        此時(shí)的體量安撫使的選任,不僅參考其行政能力,而且對(duì)其政治傾向也進(jìn)行考量。熙寧八年六月,“是夏,南州獠叛。詔秦鳳路都轉(zhuǎn)運(yùn)使熊本往夔路體量安撫,經(jīng)制渝州獠賊”[6]6518。其時(shí),擔(dān)任體量安撫使的熊本是堅(jiān)定的變法派。在擔(dān)任體量安撫使之前,熊本曾擔(dān)任察訪使,以監(jiān)督新政在地方的推行。熙寧八年七月,“壬午,命知制誥沈括為淮南、兩浙災(zāi)傷州軍體量安撫使”[6]6531。在此之前,沈括曾擔(dān)任察訪使,屬變法一派。宋神宗任命沈括、熊本擔(dān)任體量安撫使,不僅是因?yàn)閮扇颂幚硎录哪芰Γ且驗(yàn)閮扇朔e極參與新政的態(tài)度。任命政治上偏向新政的官員擔(dān)任體量安撫使,成為宋神宗朝任命體量安撫使的一種規(guī)則。熙寧八年十月,“太子中允、直舍人院、檢正中書(shū)五房公事、同判司農(nóng)寺張諤為淮南、兩浙體量安撫使”[6]6600。張諤深得王安石認(rèn)同,王安石稱其“文字佳”[6]5570。熙寧十年(1077)五月,“丙子,遣屯田員外郎、檢正中書(shū)孔目房公事劉定體量安撫福建路”[6]6919。劉定有賑濟(jì)災(zāi)情的處理經(jīng)驗(yàn),也曾在河北路主持推進(jìn)保甲法。從這一時(shí)期的體量安撫使人選任命,可以看出宋神宗傾向任用政治上親近新政的官員擔(dān)任。這樣,體量安撫使可以忠誠(chéng)地執(zhí)行中央政令,以保證地方穩(wěn)定。

        體量安撫使是專使的一種,是皇帝專制統(tǒng)治的工具[15]。體量安撫使的人員選任原則,體現(xiàn)了宋廷在任選專使上的慎重?!拔恼涓薄钡倪x任原則,保證了體量安撫使在處置地方動(dòng)亂時(shí)有更全面的應(yīng)對(duì)措施;以能力為選擇核心標(biāo)準(zhǔn),保證了體量安撫使的執(zhí)行力;兼具政治傾向的選擇,體現(xiàn)了體量安撫使在熙寧元豐變法大背景下推行新政的要求。

        三、賑濟(jì)與監(jiān)察:體量安撫使的職能

        體量安撫使的基本職能與核心任務(wù)是處理地方災(zāi)情、恢復(fù)地方秩序。但籠統(tǒng)地將體量安撫使定義為救災(zāi)、賑濟(jì)類型的官員[1]是不完全準(zhǔn)確的。體量安撫使作為中央派遣的專使,既負(fù)責(zé)賑災(zāi)事宜,也肩負(fù)監(jiān)察使命。在政務(wù)運(yùn)行過(guò)程中,體量安撫使也成為上下信息溝通的特殊渠道。

        (一)體量安撫使的賑濟(jì)職能

        北宋早期,士大夫?qū)τ趯J关?fù)責(zé)救災(zāi)事宜的認(rèn)識(shí)是,“救災(zāi)之政曰遣使者,擇守臣,蠲田租,發(fā)官?gòu)[,嚴(yán)治盜賊,安集流亡,其大要?jiǎng)t孜孜而求之,勤勤而行之,謀之以審,守之以堅(jiān),持之以久”[16]686。救災(zāi)中,專使的作用十分重要。史載,宋太宗時(shí):“二月,上以江、淮、兩浙、陜西比歲旱災(zāi),民多轉(zhuǎn)徙,頗恣攘奪,抵冒禁法。己卯,遣工部郎中、直昭文館韓授,考功員外郎、直秘閣潘慎修等八人分路巡撫。所至之處,宣達(dá)朝旨,詢求物情,招集流亡,俾安其所,導(dǎo)揚(yáng)壅遏,使得上聞,案決庶獄,率從輕典?!盵6]754從記載可知,專使的作用包括傳遞朝廷公告、探訪民情、安撫百姓、審理案件、回稟信息等。

        作為北宋救荒的重要手段之一,體量安撫使成為皇帝“遣使發(fā)廩”手段的重要執(zhí)行者[17]421。較為特殊的是,體量安撫使在賑濟(jì)災(zāi)荒時(shí),除發(fā)放賑災(zāi)糧餉外,還可以對(duì)地方財(cái)稅進(jìn)行一定程度的調(diào)整。如韓琦在寶元二年(1039)任利州路、益州路體量安撫使,“秋八月,兩川大饑。遣使體量安撫。韓琦利益路,蔣堂梓夔路。琦所至,賦役煩急者,悉輕減蠲除之,逐貪殘不職吏,罷冗役六百余人,活饑民一百九十余萬(wàn)”[18]230。在救濟(jì)過(guò)程中,韓琦對(duì)當(dāng)?shù)貜?fù)雜的稅收規(guī)定進(jìn)行調(diào)整,刪減一定的雜稅,同時(shí)罷免一批違法、不稱職的官吏。龔鼎臣在嘉祐六年(1061)七月因水災(zāi)被任命為淮南路體量安撫使,其“尋兼管國(guó)子監(jiān),判登聞檢院,詳定寬恤民力奏議。淮南災(zāi),以公體量安撫,蠲逋振貸,全活甚眾”[6]264。由此可見(jiàn),體量安撫使在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí),對(duì)災(zāi)害地區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察后,可以對(duì)地方賦稅進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

        (二)體量安撫使的監(jiān)察職能

        體量安撫使兼具監(jiān)察職能。慶歷元年(1041)正月和皇祐三年(1051)八月,宋仁宗曾兩次大規(guī)模派出專使到地方“體量安撫”?!独m(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》載,“降江南東路轉(zhuǎn)運(yùn)使、司勛員外郎王騭知密州,以本路體量安撫方偕言騭在部掊刻故也”[6]3151。方偕上書(shū)彈劾王騭在任內(nèi)“掊刻”,即搜刮民財(cái),王騭被降職。此事證明體量安撫使有對(duì)地方監(jiān)察之權(quán)?;实v三年,體量安撫使巡查地方時(shí),“諸路艱食,而長(zhǎng)吏多非其人,又轉(zhuǎn)運(yùn)司頗肆科率,民不聊生,上因命中書(shū)擇使者按之”[6]4150。這兩次派遣“體量安撫”的目的十分明確。

        在體量安撫使設(shè)置之前,北宋對(duì)于救災(zāi)專使的權(quán)力限定并不明確,以至于救災(zāi)使者的權(quán)力極大?!独m(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》載:“江、淮南水災(zāi)民饑。丙寅,命起居舍人、直史館李迪為安撫使,內(nèi)殿崇班、閣門祗候張利用為都監(jiān),所至存問(wèn)里閭,察訪官吏,訊詳犴獄,寬節(jié)財(cái)征,以便宜從事?!盵6]1727彼時(shí),專使之權(quán)包括財(cái)稅調(diào)整、司法審判、官吏監(jiān)察等,甚至有“便宜從事”之權(quán),可以說(shuō)一旦專使選任所托非人,會(huì)對(duì)地方救災(zāi)與行政措施造成不利影響。

        體量安撫使作為宋廷派出的專使,是中央?yún)⑴c地方政務(wù)的手段之一。對(duì)于宋廷而言,體量安撫使參與地方性事務(wù),不僅更好地解決了因?yàn)?zāi)害等所導(dǎo)致的地方動(dòng)亂,維系了統(tǒng)治的穩(wěn)定,而且,體量安撫使也將地方信息及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的向宋廷反饋。

        四、結(jié) 語(yǔ)

        北宋時(shí)期的體量安撫使作為一種專使,出巡地方、解決地方相關(guān)事宜,不僅安撫百姓、監(jiān)察官吏,在特殊情況下還參與軍事決策、平定叛亂。體量安撫使的設(shè)置,是對(duì)宋初以來(lái)專使救災(zāi)的政治慣例的承襲。從體量安撫使的選任來(lái)看,政務(wù)能力成為宋初朝廷的擇選標(biāo)準(zhǔn),而在宋神宗變法時(shí)期選任標(biāo)準(zhǔn)則兼顧人選的政治傾向。體量安撫使的權(quán)力,與之前救災(zāi)專使相比有所削弱,但在行使賑濟(jì)災(zāi)民、安撫地方的核心職能下,其有權(quán)干涉地方財(cái)政措施,并有監(jiān)察等權(quán)力。北宋時(shí)期體量安撫使的設(shè)置更為靈活隨機(jī),負(fù)責(zé)范圍也隨災(zāi)情區(qū)域而變化,這與北宋時(shí)期地方災(zāi)難頻發(fā)有關(guān)。

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