■ 唐常春/羅昭稚/張偉娜

（1.長沙理工大學建筑學院，湖南 長沙 410076；2.湖南省國土資源規(guī)劃院，長沙 410007）

0 引言

為解決城市快速發(fā)展過程中出現的土地和自然資源開發(fā)利用不合理問題，克服傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“布局式”分配資源的缺點，2006年國家“十一五”規(guī)劃綱要首次提出劃定主體功能區(qū)，逐步建立起以區(qū)域主體功能為指導的分區(qū)管治理論。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略重要的具體化手段之一，它具有維護國家經濟安全、糧食安全、生態(tài)安全等多重功能[1]。主體功能區(qū)規(guī)劃是典型的空間政策分區(qū)管治規(guī)劃，它打破了傳統(tǒng)的區(qū)域經濟發(fā)展思維與發(fā)展模式，平衡了“開發(fā)”與“保護”的關系，為達到“效率”與“公平”雙重目標提供了有效手段[2-3]。但實現主體功能區(qū)規(guī)劃的多元目標需要差異化、系統(tǒng)化的政策工具組合支撐，且政策效率與政策工具間的協同度直接關聯[4]。在主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布之初，針對功能區(qū)特征和問題突出區(qū)域制定的配套政策多為方向性政策。隨著《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》出臺，環(huán)境政策成為主體功能區(qū)配套政策體系中首個發(fā)布的部門政策。

2021年10月，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，提出“各地區(qū)要結合區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，從實際出發(fā)推進本地區(qū)綠色低碳發(fā)展”[5]。在加快推進生態(tài)文明建設和實現雙碳目標背景下，主體功能區(qū)戰(zhàn)略及其配套政策依舊肩負著平衡城鄉(xiāng)發(fā)展與生態(tài)保護的重任。環(huán)境分區(qū)管治政策能夠通過政策傾斜促進區(qū)域高質量可持續(xù)發(fā)展，是建設生態(tài)文明、維護生態(tài)安全的重要保障措施之一。本文以湖南省為例，從政策工具視角構建2011—2021年主體功能區(qū)環(huán)境管治政策框架，運用文本分析法從主體功能區(qū)和政策工具兩個維度分析環(huán)境分區(qū)管治政策的特征與不足，研判現有環(huán)境政策與主體功能區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展需求的適配性，并據此提出完善主體功能區(qū)環(huán)境管治的政策建議。

1 理論基礎及有機聯系

1.1 主體功能區(qū)規(guī)劃理論

主體功能區(qū)規(guī)劃是基于不同資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿泶_定區(qū)域發(fā)展的基礎性、約束性的空間規(guī)劃。目前，基于不同視角,區(qū)域類型主要分為以下幾類（表1）：按開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)；按開發(fā)內容，分為城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)；按層級，分為國家和省級兩個層面[6]。

表1 主體功能區(qū)劃分類型與特點

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）要求構建科學開發(fā)的利益機制，形成含財政、投資、產業(yè)、土地、農業(yè)、人口、環(huán)境、應對氣候變化及績效考核的“9+1”政策體系，并在排污管控、產業(yè)準入、開發(fā)建設、環(huán)境稅、水資源保護等方面提出了相關環(huán)境政策制定建議。根據區(qū)域不同功能定位采用差異化的政策[7],如圖1所示，粗實線表示對該主體功能區(qū)實施如“禁止”“不允許”等嚴格管控；實線表示對該主體功能區(qū)實行了一定強度的管治；虛線表示該主體功能區(qū)在此方面管治程度相對寬松。結合主體功能區(qū)環(huán)境分區(qū)管治政策目標：①城市化地區(qū)（包括優(yōu)化開發(fā)區(qū)與重點開發(fā)區(qū)）實行較為寬松的管治政策，在防治生態(tài)環(huán)境惡化的同時，給予城市建設發(fā)展一定空間，其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)更為注重提高資源利用效率、優(yōu)化空間結構，環(huán)境管治政策要嚴于重點開發(fā)區(qū)。②限制開發(fā)區(qū)在排污管控、產業(yè)準入、開發(fā)建設等方面更為“謹慎”，從嚴管控可能造成環(huán)境破壞的開發(fā)建設活動。產業(yè)準入方面，由于農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)提供的主要產品不同，以地力或生態(tài)保育為原則實行不同產業(yè)準入標準。③禁止開發(fā)區(qū)主要為部分重點生態(tài)功能區(qū)和其他特殊地塊，環(huán)境管治政策最為嚴苛，按照強制保護原則設置產業(yè)準入環(huán)境標準，開發(fā)旅游資源的同時，僅允許建設相關基礎設施。此外，提出探索適用于主體功能區(qū)的環(huán)境稅運用方法，暫未納入區(qū)域性管治政策。

圖1 主體功能區(qū)環(huán)境政策體系示意圖

1.2 政策工具理論

政策工具作為貫徹執(zhí)行政策的基本途徑，直接影響到政策執(zhí)行效力和政策目標的實現程度[8]。歐文·E·休斯將政策工具定義為“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節(jié)政府行為的機制”[9]。政策工具在學術界有多種分類方法，林德布羅姆將政策工具分為規(guī)制性和非規(guī)制性兩個體系[10-11]；羅斯維爾等將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型、需求型三類[12]；豪利特和拉米什提出依據政府權力介入程度將政策工具分為強制性、自愿性與混合性三大類[13-14]；胡德根據使用的資源不同將政策工具劃分為權威型、信息型、財政型和組織型[15]。國內學者在區(qū)域政策工具方面也已開展研究，賴華東、蔡靖方按獎勵和控制兩種功能將區(qū)域政策工具細分為撥款、優(yōu)惠貸款、禁止等8類，并運用區(qū)域政策工具分類方法，構建主體功能區(qū)區(qū)域政策工具選擇與組合模型[16]；楊悅等將現有環(huán)境政策按目的分為空間管控、環(huán)境準入、綜合治污、污染減排、生態(tài)保護、環(huán)境經濟等類別，同時發(fā)現在環(huán)境政策上存在政府財政資金投入多，而市場化手段運用不足的問題[17]。

為更直觀地分析主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布以來，國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及相關部門出臺的主體功能區(qū)環(huán)境管治政策作用機制，且考慮到主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為國家頂層設計具有自上而下傳導的特性，本文采用豪利特和拉米什政策工具分類方法進行研究，其分類依據是政府權力介入程度，具體分為：①強制性政策工具，指通過法律法規(guī)、公共企業(yè)部門、直接投資或直接采購等方式達到管治目的，含規(guī)劃控制、行為規(guī)則、法律責任、直接提供等方式。②自愿性政策工具，指市場或民間力量基于本體利益或精神自愿完成政策目標，按照參與主體不同分為個人、企業(yè)、組織自愿三種。③混合性政策工具，介于強制性政策工具和自愿性政策工具之間，既可以以政府為主，也可以通過發(fā)動市場與民間力量完成政策目標，含稅費和使用費、產權出讓、補貼、公司伙伴關系、信息和勸誡等方式（表2）。

表2 政策工具類型與主體功能區(qū)環(huán)境政策對應表

主體功能區(qū)環(huán)境政策中，劃分生態(tài)保護紅線或功能區(qū)、制定產業(yè)準入標準、明確生態(tài)環(huán)境損害責任、加大投資力度等屬于強制性政策工具，開展個人、企業(yè)或組織自愿環(huán)境保護活動屬于自愿性政策工具，實施環(huán)境稅、落實生態(tài)補償制度、開展建設項目環(huán)境影響評價等屬于混合性政策工具。為實現主體功能區(qū)環(huán)境政策目標，選擇適配性良好的政策工具尤為重要。

2 現行主體功能區(qū)環(huán)境管治政策分析

本文所采用的政策數據來源于國務院、湖南省人民政府及相關部門門戶網站、北大法易網、中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)數據庫等，將收集的2011—2021年主體功能區(qū)配套環(huán)境政策篩選整理并建立相關文本數據庫。本文所篩選的政策同時符合以下三條原則：①作用在主體功能區(qū)劃基本單元上；②體現分區(qū)管治理念，即根據功能區(qū)定位實行不同的標準、原則等；③與《規(guī)劃》中所列環(huán)境政策內容相關或互為補充。此外，考慮到主體功能區(qū)政策具有較強傳導性，將湖南省與國家層面政策進行對應分析，以反映湖南省層面是否已經頒布相應政策或因地制宜制定主體功能區(qū)環(huán)境政策（表3）。湖南省沒有優(yōu)化開發(fā)區(qū)，主體功能區(qū)包含重點開發(fā)區(qū)、農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)四類，為與時俱進體現國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求，將重點開發(fā)區(qū)以城市化地區(qū)視角進行討論。

表3 主體功能區(qū)環(huán)境管治政策傳導分析

2.1 城市化地區(qū)環(huán)境政策

響應《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》要求，湖南省在促進環(huán)長株潭城市群城市化地區(qū)資源節(jié)約集約利用和環(huán)境保護的基礎上，推動落實“三高四新”戰(zhàn)略，推進新興產業(yè)發(fā)展，打造國家重要先進制造業(yè)高地?！逗鲜∪嗣裾P于推進全省產業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展的實施意見》明確提出，鼓勵園區(qū)循環(huán)化改造和創(chuàng)建綠色生態(tài)園區(qū)，鼓勵開展污染第三方治理等措施?！断婺舷嫖鞒薪赢a業(yè)轉移示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃》強調，嚴禁轉入“三高”產能（高能耗、高污染、高排放），積極發(fā)展綠色循環(huán)經濟。城市化地區(qū)環(huán)境政策重點主要包括：①根據環(huán)境容量逐步提高產業(yè)準入環(huán)境標準。②加強工業(yè)污染和城鎮(zhèn)生活污染治理，嚴格控制開發(fā)過程中新增的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。③構建和完善產業(yè)排污監(jiān)測體系、排污權交易機制和建設項目環(huán)境風險評估制度，嚴把污染源頭控制關。

2.2 農產品主產區(qū)環(huán)境政策

國家相關政策文件明確提出農產品主產區(qū)應基于資源稟賦，針對性地提高農業(yè)綜合生產能力，建設規(guī)?；F代化農業(yè)商品生產基地，推進農業(yè)農村現代化。湖南省貫徹落實農產品主產區(qū)功能定位時采取的環(huán)境政策措施主要有：①環(huán)洞庭湖平湖農業(yè)區(qū)開展土壤環(huán)境與生態(tài)環(huán)境整治工作，確保穩(wěn)定供應優(yōu)質農產品；湘中南丘崗農業(yè)帶發(fā)展節(jié)水農業(yè)，建設成為粵、港、澳農產品重要供應基地；武陵雪峰南嶺羅霄山脈山地農業(yè)帶在做好封山育林、提升生態(tài)環(huán)境質量、保護生物多樣性工作的同時發(fā)展特色山地生態(tài)農業(yè)。②建立環(huán)境質量監(jiān)測網絡與考評機制，控制污染物排放總量，發(fā)布土壤環(huán)境質量定期監(jiān)測結果和相關信息。③湖南省人民政府《關于探索建立涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制的實施意見》提出，統(tǒng)籌涉農資金用于農業(yè)基礎設施建設，鼓勵和引導社會投資農業(yè)農村，助推鄉(xiāng)村振興。

2.3 重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境政策

重點生態(tài)功能區(qū)是提升國土空間生態(tài)服務能力和建設美麗湖南的關鍵區(qū)域，湖南省在區(qū)域環(huán)境政策制定時嚴格落實國家關于健全生態(tài)保護補償機制、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質量考核及產業(yè)準入負面清單等多項政策，主要有：①內容上包含逐步實現“零排放”、發(fā)展適宜的生態(tài)產業(yè)與第三產業(yè)、加強生態(tài)環(huán)境評估與績效考核等方面。②具體措施上包含嚴禁不符合重點生態(tài)功能區(qū)定位的項目進入，對于不適合定位的現有產業(yè)進行梯度轉移、淘汰或改造為生態(tài)型等。③形成了較為完善的生態(tài)補償轉移支付制度和政績考核制度，包括生態(tài)功能調查與評價指標體系及生態(tài)功能評估技術規(guī)程，其評價結果作為轉移支付資金分配的重要依據，并與政府部門績效考核掛鉤。④制度上明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度管理辦法并推進改革試點。

2.4 湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策述評

總體而言，湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策已有一定基礎，其中重點生態(tài)功能區(qū)的管治措施較優(yōu)，率先開展了跨地區(qū)橫向補償機制和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點，但城市化地區(qū)與農產品主產區(qū)管治措施相對籠統(tǒng)，基于主體功能角度的政策較為缺乏。政策文件方面，湖南省省級政策基本承接了2015年環(huán)境保護部與國家發(fā)展和改革委員會《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》的落實工作，具體包括明確不同功能區(qū)排放、行業(yè)準入等標準，建立環(huán)境質量考核評估、生態(tài)保護補償等制度。此外，湖南省在《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》《湖南省最嚴格水資源管理制度實施方案》等政策中也體現了環(huán)境分區(qū)管治思想，但體系尚不完整。

3 環(huán)境分區(qū)管治政策框架識別與構建

本文將城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境管治措施歸為規(guī)劃控制、行為規(guī)制、直接提供、權力出讓等政策工具類別。以三類功能區(qū)為主體，按政策工具分類方法，識別并構建湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策框架，同時考察相關治理措施是否已經具備操作性較強的意見、辦法、方案等實際政策文件，參考各功能區(qū)規(guī)劃實施后發(fā)展情況，綜合研判政策響應程度（表4）。在此基礎上，從主體功能區(qū)整體、類別、政策工具使用頻次三個維度，進一步探討當前湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策體系的特征、問題與機制，并結合“三高四新”等重大戰(zhàn)略，以建設美麗新湖南為導向，提出新時期環(huán)境分區(qū)管治政策優(yōu)化建議。

表4 湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策框架構建分析

3.1 政策工具使用整體特征

綜合來看，湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策運用的政策工具是復合的，其區(qū)域差異化體現在設定政策目標、制定原則和管控強度上，涉及內容具有一致性。湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治使用強制性和混合性兩類政策工具：①強制性政策工具在主體功能區(qū)管治中居首位，以行為規(guī)制措施為主導，提供資金、負法律責任等措施為輔助。資源環(huán)境承載力是主體功能區(qū)劃分的重要依據，也是區(qū)域高質量發(fā)展的底線支撐，因此，湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治需要依賴政府干預性強的政策工具來監(jiān)督落實，確保運用強制性手段守住發(fā)展底線。②混合性政策工具在主體功能區(qū)管治中居次要位置，包括信息、勸誡和補貼等，一定程度上要依靠地方政府激勵引導（如出臺綠色金融支持生態(tài)產品的政策意見）、企業(yè)的社會責任意識和自律性市場行為（如采取節(jié)能減排的策略行動、披露環(huán)境信息等）。隨著市場化進程不斷加快，國家推進排污權有償使用和交易試點、湖南省環(huán)境保護稅管理等政策相繼出臺，權力出讓、稅費等混合性工具邁入探索階段，但目前尚未以主體功能區(qū)為基本單元施行分區(qū)管治。此外，相關部門劃定水功能區(qū)、環(huán)境功能區(qū)等規(guī)劃控制措施進一步明確了區(qū)域水質與環(huán)境標準[18]，但存在各類功能區(qū)劃分自成體系、協調銜接不夠等問題，影響綜合管治績效。

3.2 政策工具分區(qū)管治異同

城市化地區(qū)與農產品主產區(qū)實行的環(huán)境政策在控制排污總量等方面具有相同點，在管治區(qū)域、領域、要素、方向及重點等方面存在明顯差異性。由于區(qū)域主體功能和發(fā)展定位不同，兩類區(qū)域管治方式存在差異化。①城市化地區(qū)引導產業(yè)集中高質量發(fā)展，針對突出問題和重點領域開展環(huán)境整治工作，投資重點是高新產業(yè)、創(chuàng)新產業(yè)和公共服務設施建設等領域。②農產品主產區(qū)重點加強土壤環(huán)境與水源檢測治理，以保障農產品質量，投資集中在發(fā)展現代農業(yè)、提升農村公共基礎服務水平方面。③重點生態(tài)功能區(qū)則是嚴禁不符合定位的產業(yè)進入，淘汰已有非生態(tài)型產業(yè)，在生態(tài)環(huán)境指標上執(zhí)行最嚴格的標準，并已形成較為完善的生態(tài)環(huán)境考核制度。生態(tài)保護補償機制為重點生態(tài)功能區(qū)提升生態(tài)環(huán)境水平提供了初步制度保障，《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》將探索實施橫向補償機制作為未來政策的重點。

3.3 政策工具使用強度差異

通過對政策工具使用情況與管控程度進行綜合分析，得出湖南省主體功能區(qū)環(huán)境政策管控強度排序為：重點生態(tài)功能區(qū)＞農產品主產區(qū)＞城市化地區(qū)，基本符合主體功能區(qū)定位與環(huán)境政策目標（圖2）。①重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)穩(wěn)定關系到省內及國家較大范圍的生態(tài)安全,環(huán)境政策工具使用強度最高,管控政策措施最為嚴格,此外，重點生態(tài)功能區(qū)還有較高含金量的補貼扶持類政策支持。②主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施以來，農業(yè)農村現代化和農村環(huán)境治理一直是政府工作的重點，湖南省先后發(fā)布了《關于探索建立涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制的實施意見》《湖南省農村人居環(huán)境整治村莊清潔行動實施方案》等文件，加強農業(yè)農村基礎設施建設，保障農產品數量與質量，農產品主產區(qū)環(huán)境管治政策較為嚴格。③城市化地區(qū)政策工具強度相對較弱，缺乏針對區(qū)域稟賦的激勵性政策，金融綠色化和企業(yè)參與的市場化程度較低[19]。

圖2 湖南省環(huán)境管治政策工具使用強度分析

3.4 新時期管治框架優(yōu)化完善建議

總體而言，湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策框架已初步形成，但仍存在以下問題：①多種類型的功能區(qū)規(guī)劃之間銜接不足，弱化了政策框架整體性及實施效果。湖南省位于長江流域中游，呈現“一江一湖三山四水”生態(tài)格局，為保護好生態(tài)環(huán)境，先后頒布了《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃》《湖南省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》《湖南省人民政府關于實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》等，但主體功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)與生態(tài)功能區(qū)管治之間尚未形成有機銜接與協同。②考核評估體系不完善，省級層面對城市化地區(qū)和農產品主產區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護考核評估有待完善。與此同時，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質量評估指標應與時俱進，根據國家重大發(fā)展戰(zhàn)略及時加入碳排放等相關指標。③市場參與度不高，“政府－市場－社會”三位一體的環(huán)境治理邏輯框架尚處于探索階段。主體功能區(qū)戰(zhàn)略在促進生態(tài)環(huán)境保護方面更多的是依靠政府的強制性政策工具，還需通過財政傾斜、綠色金融等方式引導市場加入生態(tài)環(huán)境治理，市場與社會的自覺響應仍需進一步提升。④差異化趨弱，環(huán)境保護、生態(tài)補償等政策在分區(qū)管治上貫徹力度不足。環(huán)境稅等政策發(fā)布時間較短，尚未實現差別化管理，與主體功能區(qū)戰(zhàn)略結合不緊密。

因此，基于新時期國家戰(zhàn)略要求和湖南省實際情況，應著力加強基于主體功能區(qū)的環(huán)境綜合分區(qū)管治，并從多個方面對現有政策框架進行優(yōu)化和完善：一是深化分區(qū)，協調發(fā)展。探索不同尺度主體功能區(qū)劃分，如劃分流域主體功能區(qū)等，并根據地理要素特性制定更具針對性的區(qū)域政策，實現精細分區(qū)管治，為縮小區(qū)域經濟差距、促進上中下游協調發(fā)展和實現國土空間有序開發(fā)提供有效途徑和重要保障[20-22]。二是夯實基礎，創(chuàng)新政策。鞏固行之有效的分區(qū)管治政策，完善土地、水等自然資源保護與治理政策，并根據新時期生態(tài)環(huán)境保護和高質量發(fā)展目標更新產業(yè)清單、考核指標及標準[23]，嘗試采用“正面清單+負面清單”形式，鼓勵發(fā)展清潔環(huán)保產業(yè)、生態(tài)產業(yè)等。三是完善機制，擴大市場。一方面，應完善法規(guī)、細則和技術指導，如在《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法》基礎上，結合主體功能制定差異化基準價格，逐步擴大市場交易范圍，鼓勵農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)相關指標向城市化地區(qū)流轉。另一方面，促進綠色金融與主體功能區(qū)戰(zhàn)略有機結合，如在城市化地區(qū)加快低碳技術研發(fā)創(chuàng)新和綠色基礎設施建設，在農產品主產區(qū)推進綠色產品研發(fā)、生產、運輸及配送體系構建，在重點生態(tài)功能區(qū)引導綠色金融扶持“生態(tài)+”產業(yè)及生態(tài)基礎設施建設。四是因地制宜，體現差異。對稅費、使用費等混合性政策工具，應根據區(qū)域主體功能定位，設計符合湖南省實際的差別化方案，如在《湖南省環(huán)境保護稅核定計算管理辦法》基礎上，對重點生態(tài)功能區(qū)和農產品主產區(qū)實施高于城市化地區(qū)的排污特征值系數，進而實現階梯式環(huán)境稅率。

4 結論與展望

本文基于國家與湖南省主體功能區(qū)環(huán)境政策文本，運用政策工具分類方法搭建湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策框架，進而研討現狀特征與問題，并針對問題提出政策優(yōu)化建議。湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策總體以強制性政策工具為主，通過政府干預較強的規(guī)劃控制與行為規(guī)制約束開發(fā)建設行為。其次是混合性政策工具，結合財政和公布監(jiān)測信息等手段激勵政策實施，混合性工具在城市化地區(qū)和農產品主產區(qū)僅作為輔助措施，力度不如重點生態(tài)功能區(qū)。具體內容上，基本包含了管控排污總量、制定產業(yè)準入負面清單、構建生態(tài)保護轉移支付制度、編制生態(tài)環(huán)境損害賠償辦法等，但各類主體功能區(qū)在管治區(qū)域、領域、要素、方向及重點等方面存在明顯差異性，同時排污權等權利交易制度和環(huán)境稅制度目前尚未實行主體功能分區(qū)管治。未來政策優(yōu)化應當從宏觀層面上持續(xù)提升生態(tài)文明意識，堅持統(tǒng)籌部署與分區(qū)管治有機結合，著力加強基于主體功能區(qū)的環(huán)境分區(qū)管治；中觀層面上引導生態(tài)環(huán)境從政府治理走向社會治理，形成跨區(qū)域協助、社會共同參與的環(huán)境治理體系，通過產業(yè)生態(tài)化（如生態(tài)產品生產供給）、金融綠色化（如銀行發(fā)行綠色債券）、生態(tài)補償多元化（如企業(yè)投資自然基礎設施和有機農業(yè)）等促進區(qū)域高質量一體化發(fā)展；微觀層面上探索適用不同類型和尺度主體功能區(qū)的多樣化環(huán)境政策，組合運用市場化與非市場化工具，實現主體功能區(qū)環(huán)境治理精細化。