丁 羽，周 圓

（1.華中師范大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.桂林市委辦公室，廣西 桂林 541199）

一、問(wèn)題的提出

“治國(guó)必治邊”是習(xí)近平總書(shū)記針對(duì)邊疆治理的重要闡述。國(guó)界作為主權(quán)的分割線(xiàn)是現(xiàn)代民族國(guó)家的重要地理標(biāo)識(shí)，而邊疆的有效治理對(duì)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保障國(guó)家安全有著舉足輕重的影響。20世紀(jì)以來(lái)，隨著全球化與區(qū)域一體化的不斷發(fā)展，世界各國(guó)跨界交往成為常態(tài)，邊境地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化往來(lái)合作日益頻繁。2020年，全球新冠肺炎疫情對(duì)世界各國(guó)的陸地邊疆治理體系提出了新的考驗(yàn)，進(jìn)一步凸顯了陸地邊疆治理的重要性與復(fù)雜性?？梢钥闯?，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)邊疆的有效治理不僅是一個(gè)地域性問(wèn)題，同時(shí)也是世界各國(guó)共同面對(duì)的全球性難題。

從“有邊陲而無(wú)國(guó)界”的傳統(tǒng)型國(guó)家到國(guó)界明確的現(xiàn)代民族國(guó)家，邊疆地區(qū)作為中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)中不可分割的組成部分，位于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略全局的重要位置。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”，邊疆治理已然成為新時(shí)代國(guó)家發(fā)展的重要內(nèi)容。事實(shí)上，我國(guó)邊疆治理的范圍廣闊，且邊疆地區(qū)狀況復(fù)雜。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)轄有140個(gè)邊境縣，58個(gè)邊境團(tuán)、70余個(gè)陸路口岸[1]，邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)眾多，其中僅云南省就轄110個(gè)沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、21個(gè)抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、374個(gè)抵邊村[2]。除國(guó)家官方進(jìn)出口口岸以外，中國(guó)的邊疆地區(qū)還存在許多非正式出入境便道。就邊疆地區(qū)具體的現(xiàn)狀而言，邊疆地區(qū)天然的特殊性增加了陸地邊疆治理的復(fù)雜性和治理難度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，邊疆處于國(guó)家邊緣地帶，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展原生動(dòng)力不足；在文化建設(shè)上，邊疆地區(qū)生活著大量跨界民族，在語(yǔ)言、文化、生活習(xí)俗上具有高度的相似性，鑄牢邊疆地區(qū)中華民族共同體意識(shí)的任務(wù)繁重；在社會(huì)交往層面，邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及邊民間交往交流頻繁，甚至存在著不少“灰色”交易渠道以及人員跨境流動(dòng)的非法通道，種種特點(diǎn)進(jìn)一步凸顯了邊疆治理能力提升的必要性與緊迫性。

復(fù)雜多樣的邊疆地區(qū)不斷對(duì)我國(guó)邊疆的治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，也對(duì)邊疆地區(qū)黨組織和地方政府，特別是口岸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力、組織能力和執(zhí)行能力提出了新要求。學(xué)界不乏高質(zhì)量的研究致力于為化解邊疆治理困境開(kāi)出“藥方”，或是提出以地市州政府為行政單位化解陸疆治理的資源困境[3]，或是提出以縣作為邊境治理的形成單元，破解邊境治理難題[4]。可以看出，邊疆的治理是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程，邊疆治理體系的現(xiàn)代化不僅需要關(guān)注作為“整體”的邊疆所呈現(xiàn)出的最終治理效果，也應(yīng)當(dāng)注重作為組成部分的各地區(qū)的基層政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在邊疆治理過(guò)程中所發(fā)揮的不可替代的作用。質(zhì)言之，破解陸地邊疆治理面臨的難題，建立長(zhǎng)效的邊疆治理機(jī)制，從而推進(jìn)陸地邊疆治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，既是新時(shí)代實(shí)踐層面需要應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是理論上需要回應(yīng)和總結(jié)的重大議題。文章通過(guò)系統(tǒng)性地回顧邊疆治理現(xiàn)代化的相關(guān)研究，試圖回答的問(wèn)題是：中國(guó)式現(xiàn)代化視域下推進(jìn)陸地邊疆治理能力現(xiàn)代化的路徑究竟有哪些？結(jié)合當(dāng)前中國(guó)基層邊疆治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如何在既有路徑的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)邊疆治理能力的現(xiàn)代化？

二、邊疆治理能力現(xiàn)代化的三重路徑

邊疆治理一直是政治學(xué)、民族學(xué)和社會(huì)學(xué)等多學(xué)科關(guān)注的重點(diǎn)議題。黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，中國(guó)邊疆治理體系與能力現(xiàn)代化已然成為中國(guó)式現(xiàn)代化的有機(jī)組成內(nèi)容，也成為了學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)之一。既有研究從不同視角切入，形成豐碩的研究成果，具有重要的參考和借鑒意義，本文將其歸納為如下三重路徑。

第一，制度供給路徑認(rèn)為政策和制度供給是推動(dòng)邊疆治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。一方面，大量研究強(qiáng)調(diào)“剛性”的政治制度和法律制度建設(shè)在推動(dòng)邊疆治理能力現(xiàn)代化中具有關(guān)鍵作用。研究者認(rèn)為頂層的政治制度設(shè)計(jì)直接關(guān)乎到陸地邊疆治理的有效性。經(jīng)驗(yàn)表明，邊疆地區(qū)跨界人口流動(dòng)量大，利益與矛盾復(fù)雜多樣，而地方政府內(nèi)部“條”“塊”關(guān)系分割，在處理部分治理事項(xiàng)時(shí)存在權(quán)責(zé)不清晰、邊疆地區(qū)干部隊(duì)伍應(yīng)急處置能力不足等客觀(guān)問(wèn)題[5]，邊疆的治理實(shí)踐依舊存在治理目標(biāo)難以有效落地的情況[6]。因此，推動(dòng)邊疆治理能力現(xiàn)代化需要通過(guò)統(tǒng)籌性的制度供給來(lái)整合碎片化的邊疆治理力量，不斷優(yōu)化邊疆民族地區(qū)選人、用人制度。此外，也有不少研究強(qiáng)調(diào)法律制度建設(shè)是邊疆治理能力提升的底線(xiàn)保障。邊疆地區(qū)的法制化建設(shè)需要注意協(xié)調(diào)國(guó)家制定法與邊疆少數(shù)民族地區(qū)民間法的張力，在動(dòng)態(tài)平衡中健全邊疆地區(qū)的法治建設(shè)。值得注意的是，在一些較為偏遠(yuǎn)的邊疆地區(qū)，居民的法律意識(shí)淡薄，依舊保留著習(xí)慣法的傳統(tǒng)。針對(duì)這一狀況，也有研究者提出可以視情況發(fā)揮民族習(xí)慣法對(duì)民眾的約束作用。[7]不同于上述研究，另一方面，不少研究注意到了“柔性”的文化制度在提升邊疆治理能力中的重要作用。研究者們提出“文化戍邊”是當(dāng)前邊疆治理不可或缺的關(guān)鍵途徑，價(jià)值認(rèn)同、精神文化建設(shè)等是提高陸地邊疆治理能力的重要方式。邊疆地區(qū)多民族文化彼此交融，大量跨界民族與國(guó)外民族（族群）在信仰、文化等方面高度一致。因此，需要不斷鑄牢中華民族共同體意識(shí)，發(fā)揮文化軟實(shí)力在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的引導(dǎo)作用。如方盛舉指出，邊疆文化對(duì)邊疆民眾的思想意識(shí)和日常行為具有重要的引導(dǎo)和規(guī)制作用，提出應(yīng)當(dāng)通過(guò)樹(shù)立戍邊英雄的榜樣作用、刻畫(huà)戍邊故事以及創(chuàng)新文化傳播形式等途徑實(shí)現(xiàn)邊疆的現(xiàn)代化治理。[8]有的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)鑄牢中華民族共同體意識(shí)在邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要意義，提出通過(guò)加強(qiáng)邊疆與內(nèi)地的聯(lián)動(dòng)以及增強(qiáng)邊疆各族人民的民族認(rèn)同感和歸屬感，從而有效地鞏固邊疆人民的中華民族共同體意識(shí)。[9]進(jìn)而言之，現(xiàn)代國(guó)家文化體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)由“剛性”政策向“彈性”政策體系轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮文化引導(dǎo)在邊疆治理中的積極作用。

第二，組織建設(shè)路徑強(qiáng)調(diào)多元治理主體在推進(jìn)邊疆治理能力現(xiàn)代化中的關(guān)鍵作用。研究者們普遍強(qiáng)調(diào)黨組織是邊疆治理中的核心力量，推進(jìn)邊疆治理能力現(xiàn)代化應(yīng)將加強(qiáng)邊疆黨組織建設(shè)放在首位。邊疆黨組織在邊疆治理中發(fā)揮著組織引領(lǐng)的作用，邊疆治理能力的提升需從明確黨委職責(zé)、提高基層黨員覆蓋率以及培養(yǎng)高素質(zhì)黨員干部等方面著手。[10]也有研究通過(guò)分析邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代化治理所面臨的困境，提出通過(guò)加強(qiáng)黨內(nèi)機(jī)制建設(shè)、協(xié)調(diào)黨內(nèi)外關(guān)系以及提高黨組織的調(diào)適能力等來(lái)實(shí)現(xiàn)邊疆基層的現(xiàn)代化治理。[11]與之相對(duì)應(yīng)，一些研究關(guān)注到了邊疆基層政府建設(shè)的重要性。邊疆地方政府治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)全面發(fā)展、化解邊疆治理矛盾的前提條件，邊疆民族地區(qū)治理能力的現(xiàn)代化需要不斷協(xié)調(diào)邊疆縱橫府際關(guān)系、重構(gòu)邊疆民族地區(qū)的行政制度框架和完善政府治理機(jī)制。[12]此外，邊疆駐地軍警組織構(gòu)成了推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化的重要力量。既有研究認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將兵團(tuán)組織的發(fā)展納入邊疆的統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃中，并給予其一定的自主發(fā)展空間，發(fā)揮兵團(tuán)在邊疆治理中的組織優(yōu)勢(shì)。[13]進(jìn)而言之，邊疆兵團(tuán)是邊疆政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的重要載體，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度的改革創(chuàng)新推動(dòng)邊疆兵團(tuán)的發(fā)展。顯然，邊疆的兵團(tuán)和軍警組織已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)邊疆有效治理必不可少的力量，有必要將不同的組織充分地融入邊疆治理現(xiàn)代化的力量之中，從而優(yōu)化邊疆治理體系。

第三，社會(huì)動(dòng)員路徑則聚焦于邊民參與對(duì)提升邊疆治理效能的特殊作用。邊民是邊疆治理的重要主體，在維護(hù)邊境穩(wěn)定和邊疆治理實(shí)踐中具有地形熟、人員熟、情況熟、語(yǔ)言通等優(yōu)勢(shì)。圍繞如何發(fā)揮邊民在邊疆治理中的“本土”優(yōu)勢(shì)這一問(wèn)題，研究者們展開(kāi)了不少有益的討論。部分研究者從“邊民護(hù)邊”的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)邊疆的“善治”離不開(kāi)邊民的有效參與，推動(dòng)邊疆治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)將邊民納入邊疆治理隊(duì)伍之中。[14]有研究者聚焦于邊民幫扶政策的實(shí)施過(guò)程，認(rèn)為動(dòng)員邊民參與基層治理對(duì)邊境基層治理現(xiàn)代化具有重要作用，進(jìn)一步提出邊疆幫扶政策的實(shí)施有利于動(dòng)員邊民參與護(hù)邊工作、強(qiáng)化邊民的政治認(rèn)同。[15]另一些研究更加關(guān)注包括基層民眾在內(nèi)的多元主體的協(xié)作治邊。聚焦于多元主體間的“整合”與“協(xié)同”，研究者試圖梳理邊疆多元共治模式的運(yùn)行機(jī)制。呂朝輝立足于中國(guó)邊疆治理實(shí)踐，提出了“合力治邊”的理念，并倡導(dǎo)整合邊疆黨委、政府、群團(tuán)組織、駐地軍警、基層村社組織、企業(yè)組織、社會(huì)公眾等“碎片化”的治理力量，形成“八位一體”的治邊合力，以擴(kuò)大邊疆現(xiàn)代化治理的組織隊(duì)伍。[16]謝貴平、朱家?；趶V義邊疆觀(guān)和非傳統(tǒng)安全觀(guān)的視角，提出社會(huì)的治理主體應(yīng)當(dāng)由單一的政府主體轉(zhuǎn)向由社會(huì)多元主體參與的雙向“治理”，推進(jìn)多元行為體合力共治。[17]上述研究表明，擴(kuò)大邊疆治理的組織隊(duì)伍需將邊疆社會(huì)的多元主體納入其中，而邊疆治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)也離不開(kāi)邊疆多元主體的參與。

既有研究從不同的角度揭示了推動(dòng)邊疆治理能力現(xiàn)代化的三重路徑，對(duì)本文具有一定的啟發(fā)意義，但仍有進(jìn)一步討論的空間。其一，制度供給路徑過(guò)于強(qiáng)調(diào)公共力量在制度供給中的作用，而相對(duì)忽略了基層民間力量的作用。事實(shí)上，在邊疆的治理實(shí)踐中，村莊長(zhǎng)老、村莊能人、民間社團(tuán)等均扮演了重要作用，制度化的路徑并不足以揭示陸地邊疆治理的全貌。其二，組織建設(shè)路徑缺少對(duì)基層組織的關(guān)注和討論。邊疆地理空間廣闊、涉及的事務(wù)繁雜，相關(guān)治理事務(wù)的承載離不開(kāi)基層組織，換而言之，基層組織是維護(hù)邊疆穩(wěn)定和有序的重要堡壘。其三，社會(huì)動(dòng)員路徑相對(duì)忽視了陸地邊疆治理中外在結(jié)構(gòu)性與制度性力量的約束。邊疆群眾固然是推進(jìn)陸地邊疆治理現(xiàn)代化的重要參與主體，但邊疆的治理所呈現(xiàn)出的復(fù)雜性、敏感性與特殊性，相關(guān)治理任務(wù)的實(shí)現(xiàn)依舊離不開(kāi)行政與強(qiáng)制力量的支撐。

三、“邊鎮(zhèn)治邊”作為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的可能

既有治理路徑所暴露出的短板與不足表明，推進(jìn)陸地邊疆治理體系與治理能力的現(xiàn)代化依舊面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，那么究竟應(yīng)該從何處著手推進(jìn)中國(guó)陸地邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化？“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，對(duì)于陸地邊疆治理而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯然是重要的細(xì)胞單元，邊疆地區(qū)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)是落實(shí)黨和國(guó)家政策方針的重要抓手，具有不可忽視的重要地位。從這個(gè)角度來(lái)講，需要以基層治理的現(xiàn)代化作為提升陸地邊疆治理效能的基石，不斷健全和完善陸地邊疆治理體系，從而推進(jìn)陸地邊疆治理的現(xiàn)代化。值得特別指出的是，“邊鎮(zhèn)治邊”的提出并非著眼于宏觀(guān)上邊疆治理資源的調(diào)度與整合，而是將整體的邊疆治理視為由若干小的治理“單元”連接而成，在“微觀(guān)”的邊疆治理單元空間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅具有承擔(dān)邊疆治理的能力，甚至在應(yīng)對(duì)地方治理難題時(shí)更具本土優(yōu)勢(shì)。更確切地講，文章關(guān)注作為邊疆治理的各個(gè)組成“部分”，即基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何在基層的治理實(shí)踐中推動(dòng)邊疆治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

（一）“微單元”：邊鎮(zhèn)在中國(guó)式現(xiàn)代化道路實(shí)踐中的特性

作為國(guó)家治理的行政末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育、治安管理、鄉(xiāng)村治理等一般性的公共事務(wù)，但因地理位置、區(qū)域環(huán)境及民族構(gòu)成特殊，需要選擇合適的行政單元作為依托以推動(dòng)陸地邊疆治理能力的現(xiàn)代化。邊疆地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出了不同于內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特性與特點(diǎn)，從邊鎮(zhèn)的特性出發(fā)，有助于更好理解邊鎮(zhèn)這一“微單元”在邊疆治理體系中的特殊地位。

其一，邊疆的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)在轄區(qū)空間上具有廣闊性的特點(diǎn)。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基本的行政區(qū)劃單元，但內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)與邊疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)在相同的行政區(qū)劃下，實(shí)際管轄范圍卻大不相同。邊疆地區(qū)地廣人稀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常下轄數(shù)十個(gè)行政村且分布較散，尤其是在我國(guó)的西北和西南地區(qū)，邊疆的鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄區(qū)域更為廣闊。以被稱(chēng)為西北第一哨的新疆白哈巴村所在的鐵熱克提鄉(xiāng)為例，其區(qū)域面積就達(dá)到了1303平方千米。正因如此，在選取邊疆治理所依托的行政單元時(shí)，需要綜合考慮邊疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)在轄區(qū)空間上所表現(xiàn)出的特性。

其二，邊疆基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理事務(wù)具有典型的跨界性的特點(diǎn)。邊境治理的跨界屬性指邊境基層黨委、政府承擔(dān)著對(duì)跨界貿(mào)易、跨界民族、跨界犯罪、跨界生態(tài)環(huán)境治理、邊界維護(hù)、人員的出入境管理等工作，具有促進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作、助力跨境文化交流等功能。面對(duì)特殊的治理場(chǎng)域，邊鎮(zhèn)跨界事務(wù)的治理與邊鎮(zhèn)的發(fā)展密切相關(guān)，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的跨界事務(wù)和相關(guān)信息更為熟悉，一定程度上能夠避免由于信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致決策失誤。進(jìn)而言之，邊疆地區(qū)治理事務(wù)的跨界性進(jìn)一步突顯了邊鎮(zhèn)作為邊疆治理行政單元的不可替代性。

其三，邊疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理對(duì)象的民族屬性。邊境治理對(duì)象的民族屬性指邊境治理事務(wù)中有關(guān)少數(shù)民族的治理事務(wù)，既包括民族文化的傳承與保護(hù)、民族習(xí)慣的革新、民族宗教文化的治理等方面的內(nèi)容，也包含民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家認(rèn)同、鑄牢民族共同體意識(shí)等要義。這些民族事務(wù)的治理及有關(guān)政策的落實(shí)涉及對(duì)多個(gè)民族傳統(tǒng)文化、民族習(xí)慣之間以及少數(shù)民族文化習(xí)慣與國(guó)家政策之間的價(jià)值認(rèn)同、沖突協(xié)調(diào)及分歧化解。民族事務(wù)處理得不好則可能引發(fā)民族間矛盾、干群沖突、社會(huì)失序等問(wèn)題。從這個(gè)角度來(lái)講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的民族構(gòu)成、民族文化、民族事務(wù)更為了解，是第一時(shí)間有效處理各類(lèi)事項(xiàng)的重要力量。

可以看出，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政單元層級(jí)上同屬于最末端，但邊疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同于一般的內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)，表現(xiàn)出了諸多天然的特殊性和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在邊疆的治理實(shí)踐中，邊鎮(zhèn)作為治理的“微單元”不僅是確保邊疆地區(qū)基層穩(wěn)定的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也恰好構(gòu)成了中國(guó)式現(xiàn)代化道路實(shí)踐的最小單元。

（二）為何是“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）”：“邊鎮(zhèn)治邊”的邏輯基礎(chǔ)

中國(guó)的邊疆治理實(shí)踐表明，邊疆地區(qū)地域廣闊、治理情況復(fù)雜。對(duì)于陸地邊疆治理而言，依托恰當(dāng)?shù)男姓卧歉咝瓿芍卫砟繕?biāo)的關(guān)鍵。推進(jìn)陸地邊疆治理體系與治理能力現(xiàn)代化，需要綜合考慮治理主體能力的輻射范圍、地理空間廣度以及治理效果等。同時(shí)需要指明的是，本文所指的“邊鎮(zhèn)”主要是指邊境“沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，我國(guó)的政策環(huán)境、邊境的現(xiàn)實(shí)狀況可能會(huì)鍛造出邊疆現(xiàn)代化治理的最佳空間格局。

首先，“權(quán)”“責(zé)”一致原則是“邊鎮(zhèn)治邊”的實(shí)踐基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)基層行政的“末梢”，作為國(guó)家基層治理最低一級(jí)的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)疑是國(guó)家連接社會(huì)的關(guān)鍵紐帶。一方面，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的變化歷程來(lái)看，20世紀(jì)90年代末以來(lái)，邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化與調(diào)整。興邊富民行動(dòng)計(jì)劃、西部大開(kāi)發(fā)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等計(jì)劃加大了國(guó)家對(duì)邊境地區(qū)財(cái)政、資源的投入，并以中央或上級(jí)行政機(jī)關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式填補(bǔ)著邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張的漏洞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力和自主性不斷擴(kuò)大，成為具有一定行動(dòng)空間的基層管理者。[18]新時(shí)代以來(lái)，賦權(quán)地方政府、逐步擴(kuò)大中心城鎮(zhèn)的管理權(quán)限，已經(jīng)成為激活基層治理活力的主要趨勢(shì)，權(quán)力的下放拓展了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)限，為“邊鎮(zhèn)治邊”提供了可能；另一方面，從實(shí)踐上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的權(quán)責(zé)關(guān)系來(lái)看，越接近基層，地方政府承擔(dān)的職能越與百姓生活密切相關(guān)。當(dāng)前邊疆的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著基層治理的大量具體事務(wù)，負(fù)責(zé)諸如疫情防控、邊境流動(dòng)人口管理等工作，在具體治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是邊疆地區(qū)社會(huì)治理的重要責(zé)任主體，上級(jí)政府在出臺(tái)相關(guān)政策方案時(shí)往往會(huì)要求鄉(xiāng)級(jí)政府根據(jù)本轄區(qū)的具體情況設(shè)計(jì)出與之相對(duì)應(yīng)的政策方案、相關(guān)預(yù)案?？梢?jiàn)，邊鎮(zhèn)的相關(guān)工作人員最了解轄區(qū)的基本情況，“邊鎮(zhèn)治邊”有其內(nèi)在必然性。

其次，治理的空間場(chǎng)域與主體能力輻射范圍相統(tǒng)一是“邊鎮(zhèn)治邊”的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。中國(guó)的邊疆地區(qū)地域廣闊、治理情況復(fù)雜，對(duì)于究竟選擇哪一級(jí)政府承擔(dān)邊疆治理的責(zé)任，現(xiàn)有研究仍存在爭(zhēng)議。經(jīng)驗(yàn)表明，邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)才是邊疆治理的“一線(xiàn)”，選取邊鎮(zhèn)作為治理的基本單元能夠確保治理的空間場(chǎng)域與治理行動(dòng)主體間的一致性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借對(duì)轄區(qū)的了解，能夠更有效地調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)力量。此外，邊疆地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于交通和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，一定程度上保有鮮明的熟人社會(huì)的特點(diǎn)，鄉(xiāng)賢、能人均構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府邊疆治理中的重要資源，一定程度上有助于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成本，較之州市縣，邊鎮(zhèn)能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)更為精細(xì)化的監(jiān)控和綜合管理。

最后，治理的可持續(xù)性和效能的最大化是“邊鎮(zhèn)治邊”的目標(biāo)方向。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要不斷夯實(shí)基層社會(huì)治理這個(gè)根基?！苯陙?lái)，國(guó)家越來(lái)越重視邊境基層政權(quán)的建設(shè)，不僅注重政權(quán)“下鄉(xiāng)”，還強(qiáng)調(diào)政權(quán)“到邊”，不少?lài)?guó)家政策規(guī)劃、意見(jiàn)都明確邊境基層建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)和重要意義?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中關(guān)于夯實(shí)基層政權(quán)建設(shè)部分提出“要加強(qiáng)邊境地區(qū)、民族地區(qū)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)相關(guān)工作”；《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》提出“邊境地區(qū)的發(fā)展要以沿邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)梯次推進(jìn)，形成邊境地區(qū)‘夯實(shí)前沿、以邊帶面、從線(xiàn)到片’的空間格局”，這為“邊鎮(zhèn)治邊”的提出提供了政策支持。對(duì)于邊疆的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，陸地邊疆治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理一體兩面，且邊疆的管理原本就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本工作，二者具有高度的一致性。而邊疆縣級(jí)政府同時(shí)承擔(dān)著“縣治”和“邊治”的雙重重任，陸地邊疆治理只是縣級(jí)政府工作部分而非全部。從這個(gè)角度來(lái)看，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在邊疆治理中的基礎(chǔ)性作用，能夠進(jìn)一步夯實(shí)邊疆地區(qū)的治理效果，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家陸地邊疆治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有獨(dú)特意義。

（三）“微治理”：“邊鎮(zhèn)治邊”的實(shí)踐特征

“邊鎮(zhèn)治邊”是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為推進(jìn)陸地邊疆治理能力現(xiàn)代化的行動(dòng)主體，以“微治理”實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)的有效治理。邊境地區(qū)的“微治理”聚焦于邊境重點(diǎn)事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的多元力量協(xié)作共治，形成高度配合的復(fù)合治理主體。不同于城市強(qiáng)調(diào)賦權(quán)社會(huì)和賦權(quán)居民的社區(qū)“微治理”，邊境地區(qū)由于地理空間的特殊性、涉及問(wèn)題的復(fù)雜性，邊鎮(zhèn)治邊的“微治理”離不開(kāi)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下多元主體的共同參與，其實(shí)踐特征包括：

其一，聚焦于邊鎮(zhèn)治理的組織架構(gòu)。如圖1所示，“邊鎮(zhèn)治邊”的治理力量包括“黨政軍警民”多元主體，并在實(shí)踐中相互磨合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成五位一體聯(lián)合共治的邊治組織架構(gòu)。在這一組織架構(gòu)中，鎮(zhèn)黨委居領(lǐng)導(dǎo)地位，以組織嵌入的方式內(nèi)置于邊境社會(huì)的各領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)對(duì)邊境基層社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)邊鎮(zhèn)的一切治理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)治理力量的多方整合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)府負(fù)責(zé)具體治理事務(wù)，包括民族事務(wù)治理、指導(dǎo)群眾自治以及外事交涉等方方面面，軍警和民眾作為一線(xiàn)人員具體維護(hù)邊疆的秩序，完成諸如邊境檢查、社會(huì)秩序維護(hù)等日常任務(wù)，形成了“軍管線(xiàn)，警管片，民協(xié)助”的軍警地協(xié)作共治的邊境治安管控模式。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，邊鎮(zhèn)能夠發(fā)揮其特有的本土優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)邊境的穩(wěn)定與發(fā)展。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委整合下的多元主體可以實(shí)現(xiàn)相對(duì)明確的分工合作關(guān)系，高效應(yīng)對(duì)陸地邊疆治理的各項(xiàng)具體任務(wù)；另一方面，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為邊疆治理的單元主體，能夠根據(jù)轄區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行更為精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，實(shí)施更為細(xì)致的治理舉措，從而提升整體的治理效果。

圖1 “邊鎮(zhèn)治邊”的治理結(jié)構(gòu)圖

其二，從治理方式來(lái)看，全面法治是“邊鎮(zhèn)治邊”的基本方式。習(xí)近平總書(shū)記在中央新疆工作座談會(huì)上指出，“保持新疆社會(huì)大局的持續(xù)穩(wěn)定長(zhǎng)期穩(wěn)定，要高舉社會(huì)主義法治旗幟，弘揚(yáng)法治精神，將全面依法治國(guó)落實(shí)到新疆的各項(xiàng)工作、各個(gè)領(lǐng)域”[19]。法治是基層穩(wěn)定有序的基石，在邊疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理實(shí)踐中，以法治建設(shè)不斷推動(dòng)邊疆的法治化，為邊疆的治理提供法律依據(jù)，同時(shí)，將依法行政的理念貫穿于邊疆治理實(shí)踐之中，實(shí)現(xiàn)陸地邊疆治理行為的程序化、規(guī)范化，確保邊疆地區(qū)的社會(huì)治理“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一“微陣地”，針對(duì)邊民開(kāi)展普法宣傳和法律教育，不斷引導(dǎo)邊民群眾轉(zhuǎn)變思想，培育邊疆地區(qū)民眾的法治觀(guān)念。

其三，就治理手段而言，“剛”“柔”結(jié)合是邊鎮(zhèn)治邊的主要手段。邊疆的治理離不開(kāi)一系列的剛性約束。邊疆治理包括了跨界事務(wù)管理、跨界社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理等，在諸多社會(huì)性事務(wù)上，特別是在打擊邊境犯罪、管理邊境偷渡等事項(xiàng)，邊鎮(zhèn)需要硬性的制度和力量來(lái)規(guī)范社會(huì)秩序。同時(shí)，邊疆地區(qū)普遍是多民族聚居的居住格局，邊鎮(zhèn)需要以文化引導(dǎo)、情感治理等柔性的方式不斷提升邊疆地區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感。柔性治理更強(qiáng)調(diào)邊疆治理需要把握意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)，依托于邊疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一宣傳陣地，以潛移默化的方式持續(xù)培育邊疆地區(qū)居民的共同體意識(shí)。

其四，就治理機(jī)制而言，“邊鎮(zhèn)治邊”以“協(xié)商共治＋自治”為基本運(yùn)行機(jī)制。一方面，在邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中黨政軍警按照“分領(lǐng)域分段負(fù)責(zé)”的方式合力治邊，圍繞邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)雜的治理對(duì)象和管控事項(xiàng)，堅(jiān)持在黨委的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)下，各主體主要負(fù)責(zé)人以協(xié)商討論、溝通協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行相關(guān)事宜的商定。另一方面，在黨委和政府的指導(dǎo)下，各村民委員會(huì)、村社小組依照村規(guī)民約實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治機(jī)制。在這一過(guò)程中，村兩委的領(lǐng)導(dǎo)班子作為村莊治理的“領(lǐng)隊(duì)人”和土生土長(zhǎng)的“村莊人”，能夠充分發(fā)揮引導(dǎo)監(jiān)督及協(xié)調(diào)的作用，協(xié)助黨、政、軍、警等力量動(dòng)員、引導(dǎo)邊民參與治邊，在協(xié)調(diào)多元治理主體與邊民的關(guān)系上發(fā)揮潤(rùn)滑劑的作用。

其五，“邊鎮(zhèn)治邊”以維護(hù)邊疆穩(wěn)定安全和鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為治理實(shí)踐的最終落腳點(diǎn)?！斑吔环€(wěn)，國(guó)防不固”，邊疆的穩(wěn)定與安全一直是國(guó)家治理的重要組成部分，黨的十九大明確指出要“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”。邊鎮(zhèn)是維護(hù)邊疆穩(wěn)定有序的第一道“防線(xiàn)”，邊境社會(huì)治安的維護(hù)與管理是邊鎮(zhèn)日常治理實(shí)踐的重要內(nèi)容。同時(shí)，陸地邊疆治理的現(xiàn)代化不只是政治、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，同時(shí)也包括了文化認(rèn)同心理的建設(shè)，即鑄牢中華民族共同體意識(shí)；因此，邊疆少數(shù)民族認(rèn)同感、幸福感的培育構(gòu)成了“邊鎮(zhèn)治邊”又一落腳點(diǎn)。

（四）“邊鎮(zhèn)治邊”的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)的行政末梢，是密切聯(lián)系群眾和落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)最直接、最有效的基層單位。在推進(jìn)陸地邊疆治理能力現(xiàn)代化上，“邊鎮(zhèn)治邊”的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為：

首先，“邊鎮(zhèn)治邊”能夠保證多元主體各司其職。在鎮(zhèn)黨委引領(lǐng)和監(jiān)督下，多元主體各負(fù)其責(zé)，一定程度上可以避免行政事務(wù)“甩包袱”現(xiàn)象的發(fā)生。從地方政府間的縱向關(guān)系來(lái)講，邊鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核、晉升等均受到上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督，邊疆地區(qū)和諧穩(wěn)定與否對(duì)于基層官員的晉升而言“一票否決”，強(qiáng)有力的考核約束機(jī)制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人會(huì)投入大量的“注意力”資源確保邊疆治理政策的貫徹與執(zhí)行。此外，鎮(zhèn)黨委作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手，也能影響到邊鎮(zhèn)基層工作人員的考核、晉升、評(píng)優(yōu)等，基層工作人員的利益訴求高度依賴(lài)于基層黨政組織?；诖?，基層黨委能夠統(tǒng)領(lǐng)邊鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的縱橫力量。就橫向各部門(mén)間而言，基層黨組織憑借其在政治體系和基層社會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威能夠高效地組織、協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)部門(mén)，確保治理目標(biāo)在基層得到貫徹落實(shí)。從縱向管理來(lái)看，作為下轄各行政村的直接領(lǐng)導(dǎo)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督、管理以及問(wèn)責(zé)導(dǎo)向是壓實(shí)陸地邊疆治理任務(wù)的關(guān)鍵。

其次，“邊鎮(zhèn)治邊”有助于提升陸地邊疆治理的效率。邊疆地廣、事雜，為了完成治理任務(wù)，需要將權(quán)力、資源、任務(wù)合理分配于相當(dāng)精細(xì)的空間。在空間相對(duì)較小的情況下，行政資源更加集中，治理任務(wù)才會(huì)被更高效地完成，而邊鎮(zhèn)的選擇無(wú)疑是邊疆打造“微治理”的空間格局，獲取治理效能的路徑之一。在治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)級(jí)政府較之于縣級(jí)政府而言轄區(qū)范圍較小，治理行為和治理目標(biāo)具有較強(qiáng)的集中性和針對(duì)性。鄉(xiāng)級(jí)政府是邊境治安、基本動(dòng)態(tài)等信息的第一接收者，在緊急性、突發(fā)性事件上能夠及時(shí)采取治理措施制止事件的惡化。鄉(xiāng)級(jí)主體熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)況，能夠?qū)⒂邢薜馁Y源用到他們認(rèn)為最需要的地方，能夠從體制外籌集各類(lèi)資源，以緩解基層資源匱乏的困境。換而言之，鄉(xiāng)級(jí)政府能夠?qū)崿F(xiàn)屬地資源的效用最大化，激活轄區(qū)內(nèi)的沉睡資源。[20]縣級(jí)政府的資源有限，面對(duì)轄區(qū)內(nèi)的多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要綜合考慮和統(tǒng)籌資源的分配問(wèn)題，從這個(gè)角度來(lái)講，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)在邊疆治理中的活力與主體作用，能夠從供給側(cè)更為有效地動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的人力、物力等資源，優(yōu)化邊疆治理中的資源配置結(jié)構(gòu)。

最后，“邊鎮(zhèn)治邊”能夠針對(duì)邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)治理。一方面，從短期內(nèi)組織基層治理力量上來(lái)看，邊鎮(zhèn)這一治理單元的機(jī)動(dòng)性更強(qiáng)。正如奧爾森對(duì)集體行為進(jìn)行研究時(shí)所指出“相對(duì)較小的集團(tuán)具有更大的有效性”[21]，從某種意義上來(lái)講，如果我們聚焦于邊疆治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一相對(duì)微觀(guān)的場(chǎng)域，能夠發(fā)現(xiàn)邊境鄉(xiāng)級(jí)政府作為治理對(duì)象的直接接觸者是村、組組織的直接指導(dǎo)者，具有較強(qiáng)的群眾性。換而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠在相對(duì)較短的時(shí)間將轄區(qū)內(nèi)的多元力量整合起來(lái)，以動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件，譬如疫情防控、專(zhuān)項(xiàng)治理等。另一方面，從邊疆地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展而言，邊鎮(zhèn)又表現(xiàn)出相對(duì)的穩(wěn)定性。在與邊民的互動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同民眾的接觸最為頻繁，邊民在與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的接觸中逐漸形成對(duì)政府的整體印象，以邊鎮(zhèn)為單元能夠更為直接地與邊民展開(kāi)互動(dòng)，進(jìn)而正向地引導(dǎo)和培育邊民參與邊疆治理。

四、結(jié)論與展望

習(xí)近平總書(shū)記指出：“在新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)的長(zhǎng)期探索和實(shí)踐基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)黨的十八大以來(lái)在理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新突破，我們成功推進(jìn)和拓展了中國(guó)式現(xiàn)代化?！笔聦?shí)上，中國(guó)邊疆的治理實(shí)踐與探索，既有世界各國(guó)邊境治理的共同特征，更有基于中國(guó)邊疆實(shí)際情況的中國(guó)特色。進(jìn)而言之，邊疆是各國(guó)普遍面臨的重要治理對(duì)象，陸地邊疆治理的難點(diǎn)既表現(xiàn)為邊疆地區(qū)在國(guó)家空間結(jié)構(gòu)上的邊緣性，使得中央政府面對(duì)廣闊的邊疆地域存在“鞭長(zhǎng)莫及”的困境，又表現(xiàn)為邊疆地區(qū)可調(diào)用的資源有限，給世界各國(guó)的邊疆治理提出了諸多難題和挑戰(zhàn)。在中國(guó)式現(xiàn)代化道路的邊疆治理實(shí)踐中，黨和政府探索性地給出了具有中國(guó)特色的邊疆治理新思路，即關(guān)注到了治理單元規(guī)模與治理有效性間的關(guān)系，以不斷提升基層治理能力來(lái)鞏固和提升邊疆整體的治理效能。

中國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，制度、組織與社會(huì)力量固然能夠從政策、資源等方面為陸地邊疆的治理提供基本保障，但歸根到底鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才是確保邊疆治理舉措有效落地的關(guān)鍵主體。只有持續(xù)不斷地提升邊疆地區(qū)基層的治理能力，才能夠有效地將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。從這個(gè)意義上講，“邊鎮(zhèn)治邊”立足于邊疆特殊的治理環(huán)境和具體的邊疆治理事務(wù)，有效地激活了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、軍、警、民等多元主體的作用。質(zhì)言之，面對(duì)有限的資源投入，激活邊疆地區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多元主體力量實(shí)質(zhì)上能夠?yàn)檫吔卫砟芰Φ奶嵘峁┯辛Φ闹С?。在這里，“邊鎮(zhèn)治邊”更加注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)在邊疆地區(qū)基層的治理實(shí)踐中所扮演的平臺(tái)紐帶作用，作為邊疆治理的最前線(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠更為充分地調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)力量，從而在邊疆治理實(shí)踐中合理配置自上而下的行政力量和來(lái)自民間的社會(huì)力量，優(yōu)化治理格局。特別是新時(shí)代以來(lái)，伴隨著基層黨組織力量的不斷下沉和延伸，多元主體的協(xié)作共治為邊疆地區(qū)基層治理的現(xiàn)代化提供了有力支撐，初步形成了中國(guó)式現(xiàn)代化的邊疆治理經(jīng)驗(yàn)。

值得注意的是，邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然在邊疆治理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于行政層級(jí)的最末端，在治理的邊疆實(shí)踐中承擔(dān)著繁雜的工作任務(wù)。因此，著眼未來(lái)推進(jìn)邊疆治理能力的現(xiàn)代化，需要從多個(gè)方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“充能”。一方面，推動(dòng)治理資源的不斷下沉，化解邊疆地區(qū)基層治理“懸浮”難題。不可否認(rèn)的是，邊疆地區(qū)的地理區(qū)位空間特殊，屬于各類(lèi)治理資源的“洼地”，卻承擔(dān)著保衛(wèi)國(guó)家安全和領(lǐng)土完整、社會(huì)穩(wěn)定等諸多責(zé)任。針對(duì)這一客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，需要向邊疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步傾斜更多的治理資源，在不斷貫徹黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，根據(jù)邊疆民族地區(qū)在治理實(shí)踐中的治理需求，合理、精準(zhǔn)地配置基層的人力資源、行政資源等，不斷鞏固推動(dòng)邊疆基層地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升基本公共服務(wù)供給水平。另一方面，向邊疆地區(qū)基層賦權(quán)增能。邊鎮(zhèn)更為迫切地需要破解基層工作中“權(quán)小責(zé)大”的問(wèn)題，要提升邊疆地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)能力和治理能力，應(yīng)當(dāng)提供與邊鎮(zhèn)承擔(dān)事項(xiàng)相匹配的權(quán)限，逐步搭建形成“人、事、財(cái)”相匹配、“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的邊疆基層治理格局。

總而言之，基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源，更是確保邊疆長(zhǎng)久穩(wěn)定有序的基石，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)是守邊、固邊、穩(wěn)邊、治邊的前線(xiàn)。當(dāng)前進(jìn)入了疫情的常態(tài)化管理階段，進(jìn)一步突顯了中國(guó)邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)在邊境管理中的關(guān)鍵作用，也呈現(xiàn)出大量的具有中國(guó)特色的邊境治理經(jīng)驗(yàn)與邊境治理智慧。但可惜的是，現(xiàn)有研究對(duì)邊疆地區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)注卻相對(duì)薄弱，未能充分揭示邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)在邊疆治理中的運(yùn)行機(jī)制及其內(nèi)在的治理邏輯。未來(lái)，有必要立足于中國(guó)邊疆地區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歸納和提煉具有中國(guó)特色的邊疆基層治理模式，進(jìn)而豐富中國(guó)式現(xiàn)代化的邊疆實(shí)踐。