文/陳莉莉 朱小露 倪舒凡 延子晴 徐方成

梳理東海區(qū)伏季休漁政策，不僅可以了解東海區(qū)伏季休漁政策的調(diào)整脈絡(luò)，而且對(duì)于進(jìn)一步完善中國伏季休漁政策、保護(hù)海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)東海漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文以東海區(qū)2011年～2020年伏季休漁政策文本為研究對(duì)象，借鑒政策工具分類理論，運(yùn)用政策文本分析方法，得出東海區(qū)伏季休漁政策工具運(yùn)用存在命令—控制型政策工具使用過溢、市場(chǎng)機(jī)制型政策工具使用不足、公眾參與型政策工具運(yùn)用有待完善等問題，并就此提出一些可行建議，以期為后續(xù)伏季休漁政策的調(diào)整和有序?qū)嵤┨峁﹨⒖肌?/p>

一、研究背景

自20世紀(jì)90年代以來，隨著現(xiàn)代化漁業(yè)生產(chǎn)器械和捕撈工具的發(fā)達(dá)，人類的海洋捕撈能力、效率不斷提高，造成了對(duì)海洋漁業(yè)資源的盲目、過度捕撈，帶來了漁業(yè)資源的嚴(yán)重衰竭以及海洋捕撈業(yè)的蕭條。走海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展道路、維護(hù)海洋漁業(yè)生態(tài)多樣性、保護(hù)海洋漁業(yè)資源環(huán)境、積極養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源逐漸成為人類共識(shí)。1995年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于修改<東、黃、渤海主要漁場(chǎng)漁汛生產(chǎn)安排和管理的規(guī)定>的通知》，規(guī)定每年7月1日至8月31日在東海實(shí)施全面休漁，相關(guān)漁業(yè)主體不得在國家規(guī)定的禁漁海域進(jìn)行捕撈作業(yè)，標(biāo)志著伏季休漁作為一項(xiàng)國家制度得以在我國正式確定，成為我國漁業(yè)制度的重要組成部分。

伏季休漁政策是指經(jīng)國家相關(guān)部門批準(zhǔn)、由漁業(yè)行政主管部門組織實(shí)施，規(guī)定在每年一定時(shí)間、一定水域內(nèi)不得從事海洋漁業(yè)捕撈作業(yè)的一系列規(guī)范性文件。根據(jù)《2019中國漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，東海區(qū)界線為，北起中國長(zhǎng)江口北岸到韓國濟(jì)州島一線，南以閩粵省界經(jīng)東山半島南端至臺(tái)灣省南端的鵝鑾鼻燈塔連線與南海為界，東至對(duì)馬海峽日本琉球群島與我國臺(tái)灣省。東海區(qū)具有漫長(zhǎng)而曲折的海岸線，同時(shí)優(yōu)良港灣、島嶼眾多，海洋漁業(yè)資源富饒，海洋漁業(yè)資源捕撈量占全國40%～50%，在我國海洋漁業(yè)中占據(jù)著重要地位。東海區(qū)確立伏季休漁政策以來，政策數(shù)量總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，政策內(nèi)容也進(jìn)行了多次微調(diào)。

二、理論基礎(chǔ)、政策文本來源與研究方法

（一）理論基礎(chǔ)與分析框架

1.理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代以來，公共政策學(xué)和行政管理學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)了大量關(guān)于政策工具研究的學(xué)說，大多數(shù)研究按照政府作用的強(qiáng)弱程度將政策工具分為管（控）制型、市場(chǎng)機(jī)制（激勵(lì)）型、社會(huì)安排型等三大類。其中，管（控）制型政策工具，是指政府對(duì)個(gè)人、機(jī)構(gòu)及某種行為做出規(guī)定或提出要求，并進(jìn)行持續(xù)性的行政管理活動(dòng)，主要表現(xiàn)為一系列規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、特許、法令、執(zhí)行令等。市場(chǎng)機(jī)制（激勵(lì)）型政策工具基于“庇古稅”“科斯定理”的邏輯定義，以補(bǔ)貼鼓勵(lì)正外部性，以征稅扼制負(fù)外部性，通過明確的產(chǎn)權(quán)，使相關(guān)主體通過交易和談判實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化，可以細(xì)分為稅收、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、使用者付費(fèi)等。社會(huì)安排型政策工具則主要包括信息公開和公眾參與。

2.分析框架

本文以政策工具理論為基礎(chǔ)，建立政策分析三類型框架（見圖1）。命令—控制型政策工具，即對(duì)應(yīng)的管（控）制型政策工具，是指政府通過制定、發(fā)布與實(shí)施各類管制措施來推動(dòng)伏季休漁政策的施行，主要表現(xiàn)為政策對(duì)東海區(qū)伏季休漁的強(qiáng)制性約束，其具體手段類型多樣，主要包括標(biāo)準(zhǔn)、許可證制度、使用限制、禁令、區(qū)劃、配額等。市場(chǎng)機(jī)制型政策工具是指運(yùn)用各類經(jīng)濟(jì)手段來推動(dòng)伏季休漁政策的實(shí)施，主要表現(xiàn)為在東海區(qū)伏季休漁中引入市場(chǎng)，具體手段有產(chǎn)權(quán)拍賣、補(bǔ)貼、使用者付費(fèi)、稅收等。社會(huì)安排型政策工具主要表現(xiàn)為在東海區(qū)伏季休漁過程中公開相關(guān)信息，同時(shí)完善各類渠道以鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，具體手段包括社區(qū)參與、信息公開、志愿者服務(wù)等。

圖1 基于政策工具分類理論的東海區(qū)伏季休漁政策文本分析框架

（二）政策文本來源與研究方法

1.政策文本來源

本文搜集的政策文本主要來源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、各?。ㄊ校┱块T網(wǎng)站、北大法寶、白鹿智庫等數(shù)據(jù)庫。東海區(qū)伏季休漁政策文本的選取主要遵循三個(gè)原則。一是相關(guān)性原則。本文選取的政策文本與東海區(qū)伏季休漁政策直接相關(guān)。某些政策文件名稱里雖無專門的“伏季休漁”字樣，但是其所規(guī)定的內(nèi)容與伏季休漁密切相關(guān)或存在一定影響關(guān)系，因此也在本文研究范圍內(nèi)。二是完整性原則。政策文本選取主要從三個(gè)層面進(jìn)行，確保不遺漏和完整性。首先是中央層面，主要是國務(wù)院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布的東海區(qū)伏季休漁政策；其次是東海區(qū)內(nèi)相關(guān)?。ㄊ校┘?jí)層面，主要是各?。ㄊ校┏雠_(tái)的伏季休漁政策；最后是東海區(qū)內(nèi)相關(guān)地級(jí)市層面，本文選取了寧波市和廈門市兩個(gè)計(jì)劃單列市作為地級(jí)市代表。三是時(shí)間性原則。近年來，東海區(qū)范圍內(nèi)政府及漁業(yè)部門陸續(xù)出臺(tái)了伏季休漁政策，政策數(shù)量總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，政策內(nèi)容也進(jìn)行了多次微調(diào)。本文政策文本選取的時(shí)間范圍為2011年～2020年，共計(jì)70份文本。

2.研究方法

政策文本分析的單元是由字、詞匯或句子編錄的最小信息單元，本文采用內(nèi)容分析法對(duì)東海區(qū)伏季休漁相關(guān)政策進(jìn)行梳理分析，以每篇政策文本為一個(gè)基本記錄單位，將含義相同的部分視為一個(gè)單元，利用NVIVO 11軟件進(jìn)行編碼，編碼格式為“政策編號(hào)—具體單元—具體條款”，共獲得252個(gè)分析單元，包含3個(gè)一級(jí)類目和12個(gè)二級(jí)類目。

三、東海區(qū)伏季休漁政策工具分析

（一）東海區(qū)伏季休漁政策基本情況

通過梳理10年來東海區(qū)伏季休漁政策的發(fā)展情況，圍繞政策層次、類型、發(fā)布時(shí)間、背景、核心內(nèi)容等進(jìn)行分析，可以看出，政策層次上，77個(gè)政策文本中，屬于省級(jí)層次的政策最多，為31個(gè)，占比40.26%；其次是地方性政策24個(gè)，占比31.17%；再次是中央級(jí)政策22個(gè)，占比28.57%。政策發(fā)布時(shí)間上，2011年～2015年，發(fā)布相關(guān)政策比較少，平均每年約5個(gè)；而近五年為政策的集中發(fā)布期，政府共頒布53個(gè)東海區(qū)伏季休漁政策。77份政策文本按照標(biāo)題類型主要可分為“方案類”“制度類”“意見類”“辦法類”“通知（通告）類”等五種，其中，通知（通告）類政策66個(gè)，占比高達(dá)85.71%；意見類政策5個(gè)，占比6.49%；方案類4個(gè)，占比5.19%；制度類和辦法類各1個(gè)，均占比1.30%。占比較大的通知政策類主要發(fā)揮傳達(dá)政策的作用。

（二）東海區(qū)伏季休漁政策工具類型化分析

通過文本分析的研究方法，對(duì)東海區(qū)伏季休漁政策開展工具類型化分析，統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1。

表1 東海區(qū)伏季休漁政策工具類型化統(tǒng)計(jì)表

1.命令—控制型政策工具類型

根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，命令—控制型政策工具占比62.4%，在東海區(qū)海洋伏季休漁政策中占據(jù)主導(dǎo)地位，一定程度上反映出政府仍以管控為主選擇政策工具。海洋漁業(yè)資源從某種程度上來說是一個(gè)公共產(chǎn)品，其使用上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，收益上具有非排他性。政府是社會(huì)這個(gè)有機(jī)體的“心臟”，擁有資源、法律、權(quán)威等多方面優(yōu)勢(shì)，在海洋漁業(yè)資源保護(hù)中自然承擔(dān)著較大責(zé)任。同時(shí)，政府的命令—控制措施對(duì)公眾而言具有強(qiáng)大政治感染力，民眾對(duì)政府的依賴為政府命令—控制政策工具的實(shí)施提供了良好氛圍。

2.市場(chǎng)機(jī)制型政策工具類型

市場(chǎng)機(jī)制型政策工具使用僅占比7.5%?，F(xiàn)行的伏休補(bǔ)貼主要是對(duì)漁民休漁進(jìn)行油價(jià)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼類型并不完善，突出問題是伏季休漁期間缺少針對(duì)困難漁民的生活補(bǔ)助政策。同時(shí)，東海區(qū)市場(chǎng)機(jī)制型政策工具在具體應(yīng)用形式上以發(fā)放漁業(yè)生產(chǎn)成本補(bǔ)貼和收取違規(guī)捕撈罰金為主，運(yùn)行過程中存在補(bǔ)貼無法及時(shí)且全額發(fā)放到漁民手中和難以確定合理罰金水平等問題，也尚未運(yùn)用產(chǎn)權(quán)拍賣、使用者付費(fèi)等其他市場(chǎng)機(jī)制型政策工具形式和手段，反映了市場(chǎng)機(jī)制型政策工具細(xì)化程度不足的問題。

3.社會(huì)安排型政策工具類型

統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果顯示，社會(huì)安排型政策工具占整個(gè)政策工具的30.1%，比例相對(duì)命令—控制型政策工具來說較低。目前，東海區(qū)伏季休漁在公眾參與方面尚缺乏完善的引導(dǎo)與激勵(lì)體制機(jī)制，同時(shí)存在著實(shí)施細(xì)則缺失等問題，相關(guān)政策舉措的實(shí)施仍以政府強(qiáng)制執(zhí)行為主，形成了“政府在做，公眾在看”的局面。在伏季休漁政策文件中，涉及社會(huì)參與的政策表述主要為原則性、鼓勵(lì)性表述，未規(guī)定具有實(shí)操性的政策措施。社會(huì)化激勵(lì)舉措的缺失引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)政府的依賴，面對(duì)伏季休漁，公眾缺乏自發(fā)、自覺參與伏季休漁的意識(shí)。同時(shí)，政府部門的信息公開機(jī)制仍有待完善，社會(huì)公眾往往難以及時(shí)有效地獲得關(guān)于伏季休漁方面權(quán)威的信息。此外，相關(guān)社會(huì)組織發(fā)展的不成熟，一定程度上制約了社會(huì)安排型政策工具的有效實(shí)施，主要表現(xiàn)在社會(huì)組織知名度不高、公眾對(duì)其認(rèn)同度不夠、對(duì)政府決策的影響作用不大，對(duì)相關(guān)伏季休漁主體沒有制約，在維護(hù)相關(guān)主體權(quán)益上不能起到應(yīng)有的作用。

四、結(jié)論和建議

總體而言，我國東海區(qū)伏季休漁政策逐步完善，呈現(xiàn)出政策工具運(yùn)用綜合化的特點(diǎn)和發(fā)展趨向，一系列政策法規(guī)的頒布使東海區(qū)漁業(yè)資源得到有效保護(hù)，下一步應(yīng)針對(duì)具體問題，開展行之有效的法規(guī)完善工作。

（一）適度降低命令—控制型政策工具使用

一是注重“差異化”，關(guān)注各相關(guān)主體之間的實(shí)際情況，減少因“一刀切”方式進(jìn)行規(guī)制帶來的制度成本。二是加強(qiáng)政府信息搜集、分析、整合能力，建立統(tǒng)一的伏季休漁信息平臺(tái)，破除“信息孤島”，為必要的命令—控制型政策工具的實(shí)施夯實(shí)信息基礎(chǔ)。三是注重結(jié)合其他政策工具，適當(dāng)降低命令—控制型政策工具的使用頻率，減少命令—控制型政策工具帶來的較高的強(qiáng)制成本。四是強(qiáng)化命令—控制型政策工具的執(zhí)行力度，輔之配套的制度舉措，加大人力、物力和財(cái)力的有效投入，對(duì)海洋漁業(yè)資源違法捕撈行為實(shí)施“零容忍”，確保執(zhí)法剛性，提高海洋漁業(yè)資源違法捕撈的違法成本。

（二）細(xì)化市場(chǎng)機(jī)制型政策工具運(yùn)用

一是積極引導(dǎo)相關(guān)市場(chǎng)的發(fā)展，將市場(chǎng)引入伏季休漁的方方面面，減少政府直接干預(yù)。建立一套完善的市場(chǎng)規(guī)則，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、退出規(guī)則、市場(chǎng)主體資質(zhì)規(guī)則以及市場(chǎng)交易規(guī)則等，推動(dòng)?xùn)|海區(qū)伏季休漁市場(chǎng)機(jī)制走向成熟，為市場(chǎng)力量進(jìn)入東海區(qū)伏季休漁做好前期準(zhǔn)備。二是在財(cái)政補(bǔ)貼方面，進(jìn)一步完善海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放，綜合考慮不同作業(yè)類型、不同規(guī)格漁船實(shí)行海洋伏季休漁制度和負(fù)責(zé)任捕撈制度對(duì)降低捕撈強(qiáng)度、養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源的成效，對(duì)國內(nèi)海洋捕撈漁船按照船長(zhǎng)和作業(yè)類型進(jìn)行分類分檔補(bǔ)貼。三是盡快出臺(tái)伏季休漁期間困難漁民生活補(bǔ)助政策，保障困難漁民在伏季休漁期間的收入水平。四是在稅費(fèi)方面，建議加快研究步伐，確定合理的稅率水平，制定更加完善的漁業(yè)資源稅費(fèi)舉措。

（三）完善社會(huì)安排型政策工具運(yùn)用

漁民是伏季休漁政策的直接參與者，其對(duì)政策的理解和需求，直接決定了政策目標(biāo)與政策內(nèi)容。因此，要不斷加強(qiáng)漁民的政策參與力度，鼓勵(lì)并創(chuàng)造渠道，引導(dǎo)漁民群體適當(dāng)參與休漁政策的制定、執(zhí)行與評(píng)估等過程。一是要加強(qiáng)宣傳教育，積極引導(dǎo)漁民加深對(duì)伏季休漁政策的理解，增強(qiáng)漁民的民主法制意識(shí)及依法維權(quán)意識(shí)，并不斷疏通和拓展公眾參與渠道，通過新媒體平臺(tái)等多渠道為漁民反映政策訴求提供便利。二是要充分發(fā)揮漁業(yè)協(xié)會(huì)及村委會(huì)等基層組織作用，壯大漁業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的力量，彌補(bǔ)執(zhí)法力量的不足，保障伏休政策的有效執(zhí)行。同時(shí)，可以探索成立企業(yè)，打造休閑漁船低價(jià)租給轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民，推動(dòng)當(dāng)?shù)匦蓍e漁業(yè)發(fā)展，還可以幫扶他們以股份制形式參與休閑漁船的建造與生產(chǎn)。三是可以探索聘用漁民及其漁業(yè)船舶作為海上執(zhí)法協(xié)作船，鼓勵(lì)漁民直接參與伏休監(jiān)管。四是要重視法律保障體系的建設(shè)，為社會(huì)公眾參與提供程序保障。建議政府及時(shí)出臺(tái)政策法規(guī)，明確社會(huì)公眾參與的范圍、權(quán)利與義務(wù)，建立健全社會(huì)公眾參與東海區(qū)伏季休漁管理的政策保障機(jī)制。

（四）強(qiáng)化區(qū)域間政府協(xié)同合作，增強(qiáng)政策工具運(yùn)用的協(xié)同性

東海區(qū)伏季休漁政策工具運(yùn)用應(yīng)注重整體性規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策工具間有效組合和整體協(xié)同運(yùn)用，使政策工具的效力得到最大限度的發(fā)揮。東海區(qū)沿岸分布著江蘇省、上海市、浙江省和福建省等三省一市，與長(zhǎng)三角區(qū)域存在重疊之處，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展注重區(qū)域內(nèi)政府間的協(xié)同合作，東海區(qū)伏季休漁政策的制定也應(yīng)遵循長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展的規(guī)律，加強(qiáng)東海區(qū)內(nèi)各省、市的協(xié)同合作。一是決策層面，建議建立共同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，開展對(duì)話協(xié)商、協(xié)議簽署等工作，達(dá)成共識(shí)，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。二是協(xié)調(diào)層面，東海區(qū)沿岸省、市之間橫向府際合作關(guān)系的關(guān)鍵在于注重整合各方利益訴求，建議探索和建立能實(shí)現(xiàn)利益最大公約數(shù)的利益共享補(bǔ)償機(jī)制。三是執(zhí)行層面，監(jiān)控是政策執(zhí)行過程中的一個(gè)重要保障環(huán)節(jié)，建議探索搭建執(zhí)行反饋監(jiān)督平臺(tái)，推動(dòng)?xùn)|海區(qū)伏季休漁各省、市合作機(jī)制的良性運(yùn)行，提升東海區(qū)各省、市伏季休漁工作效率。

作者單位：1.浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 2.浙江省泰順縣自然資源和規(guī)劃局3.浙江舟山綠色漁業(yè)發(fā)展有限公司

項(xiàng)目課題：2021年度浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題《長(zhǎng)三角沿海區(qū)域漁業(yè)海洋垃圾治理體系研究》（編號(hào)21NDJC091YB）