文｜賀震

一直以來，政府城市管理部門有“協(xié)管員”、公安交警部門有“輔警”，這些活躍的社會(huì)力量承擔(dān)著大量輔助性工作，使得政府相關(guān)部門的工作得以順利開展。近年來，多地生態(tài)環(huán)境部門開始探索以購買服務(wù)方式引入第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)，借助第三方專業(yè)力量開展輔助執(zhí)法工作，以推動(dòng)提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能。未來，在我們的日常用語中或許會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新的詞匯：“輔環(huán)”。沒有規(guī)矩不成方圓。因此，迫切需要建立和完善第三方輔助執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)第三方輔助生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范管理，以制度化的形式提升第三方輔助執(zhí)法水平。

近年來，隨著人們對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需求的提高、全社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革的推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境部門的工作量急劇增大，在人少事多、“小馬拉大車”問題日益凸顯的情況下，日常執(zhí)法中“大事小事全部親力親為”實(shí)在難以做到；同時(shí)，當(dāng)前環(huán)境違法行為日趨呈現(xiàn)出隱蔽化、智能化、專業(yè)化的新特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)與查處難度加大，那種主要靠“人海戰(zhàn)術(shù)”“撒網(wǎng)式監(jiān)管”的傳統(tǒng)式執(zhí)法，投入人力、物力巨大，執(zhí)法效率卻低下，而運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段則易于查找、發(fā)現(xiàn)問題的蛛絲馬跡，對(duì)違法行為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊。有鑒于此，參照政府其他部門的做法，以購買服務(wù)的方式引入社會(huì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量輔助執(zhí)法，成為一種必然選擇和發(fā)展趨勢。2021年1月6日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）（環(huán)執(zhí)法〔2021〕1號(hào)）要求，“探索第三方輔助執(zhí)法機(jī)制。探索以政府公共采購方式委托第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)輔助執(zhí)法，開展污染源排查、污染防治設(shè)施運(yùn)行評(píng)估、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務(wù)加強(qiáng)遙感監(jiān)測、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段運(yùn)用，為精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法問題提供技術(shù)支持。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智庫建設(shè)，邀請(qǐng)專家、律師參與重大復(fù)雜案件辦理，為高效查處生態(tài)環(huán)境違法行為提供專業(yè)支持?！?/p>

事實(shí)上，在《意見》發(fā)布之前，多地在這方面已進(jìn)行了積極嘗試和探索實(shí)踐。其中，江蘇自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)蘇州片區(qū)于2020年首次探索第三方輔助執(zhí)法機(jī)制，聘請(qǐng)清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院承擔(dān)相關(guān)第三方監(jiān)理任務(wù)，輔助進(jìn)行園區(qū)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的管理工作。第三方監(jiān)理單位基于蘇州工業(yè)園區(qū)完善的自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，通過“大數(shù)據(jù)識(shí)別+人工判別”的方式，對(duì)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)巡查，摸索總結(jié)了一套現(xiàn)場檢查與數(shù)據(jù)平臺(tái)巡查的聯(lián)動(dòng)辦法。清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院承擔(dān)第三方監(jiān)理任務(wù)后，園區(qū)企業(yè)的自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)有效傳輸率一直位居全省前列。異常數(shù)據(jù)經(jīng)監(jiān)理人員人工判別篩選，平均兩次現(xiàn)場檢查就能確認(rèn)一個(gè)問題，不僅非必要的現(xiàn)場檢查大幅壓減，而且減輕了執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查壓力，必要的現(xiàn)場檢查執(zhí)法效率大幅提高。在此前后，江西省南昌市、湖北省鄂州市、貴州省六盤水市、山東省青島市等地生態(tài)環(huán)境局也都在輔助執(zhí)法的不同方面作了積極的探索與嘗試。

在政府其他相關(guān)部門實(shí)施的第三方輔助執(zhí)法實(shí)踐中，既有可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，也有應(yīng)汲取的教訓(xùn)。媒體屢有曝光的少數(shù)“輔警”“協(xié)管員”不當(dāng)用權(quán)、違法執(zhí)法、方法簡單粗暴、欺壓和刁難群眾、吃拿卡要等，既損害了群眾利益又損害了執(zhí)法部門的公信力及形象。就生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的輔助執(zhí)法情況看，有的地方也出現(xiàn)了一些苗頭性問題。其中，有的因幫助采樣、監(jiān)測的人員沒有法定資質(zhì)或采樣不符合規(guī)范要求，導(dǎo)致企業(yè)事實(shí)上存在的環(huán)境違法行為無法認(rèn)定、無法立案查處；輔助生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的第三方機(jī)構(gòu)大都是環(huán)保服務(wù)企業(yè)，有的曾為相關(guān)企業(yè)提供過環(huán)評(píng)、治理設(shè)施運(yùn)維等服務(wù)，存在著利益關(guān)系，執(zhí)法中容易“偏心”“放水”；有的到企業(yè)吆五喝六，對(duì)監(jiān)管對(duì)象態(tài)度不友好；等等。第三方輔助執(zhí)法中存在的問題，有的已經(jīng)引起地方黨委的重視，在對(duì)設(shè)區(qū)市局進(jìn)行政治巡察反饋情況時(shí)已列入整改問題清單。可見，建立和完善第三方輔助執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)第三方輔助執(zhí)法的規(guī)范管理，已成為生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)重要課題。

建立和完善第三方輔助執(zhí)法制度，重點(diǎn)應(yīng)規(guī)制以下幾個(gè)方面的問題：一是要細(xì)化、具體、明確規(guī)范第三方輔助執(zhí)法的范疇和事項(xiàng)，防止委托服務(wù)范圍界限不明，服務(wù)外包泛化濫用，不宜引入第三方服務(wù)的事項(xiàng)也“一包了之”。二是要明確納入政府采購、可提供第三方生態(tài)環(huán)境輔助執(zhí)法機(jī)構(gòu)的條件。三是要明確參與第三方輔助執(zhí)法的人員素質(zhì)（包括政治素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)、道德品質(zhì)）條件、執(zhí)法行為規(guī)范和管理要求。四是要明確輔助執(zhí)法人員對(duì)行政相對(duì)人的禁止性行為和回避情形，防止利益牽絆，以保證執(zhí)法公正。五是要明確輔助執(zhí)法人員不具有行政執(zhí)法資格，必須在生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員的指揮和監(jiān)督下開展行政執(zhí)法輔助性工作，以防止第三方“越位”單獨(dú)執(zhí)法。六是要明確輔助執(zhí)法人員依法履行職責(zé)時(shí)的權(quán)益保障，其輔助執(zhí)法行為受法律保護(hù)。七是要明確輔助執(zhí)法人員履行職責(zé)產(chǎn)生的法律后果由招用的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)，防止“甩鍋”推責(zé)。八是要明確對(duì)第三方輔助執(zhí)法的監(jiān)督與管理責(zé)任。制定這些措施的目的是通過制度化、規(guī)范化的管理，保障第三方輔助執(zhí)法能夠真正成為生態(tài)環(huán)境部門提高環(huán)境監(jiān)管效率與水平的一股強(qiáng)勁助力，能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)，能夠促進(jìn)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法合法規(guī)范、公正文明、效率提升。