文｜ 謝玲 張厚美

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，全黨全國推動(dòng)綠色發(fā)展的自覺性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，美麗中國建設(shè)邁出重大步伐，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。自黨的十八屆三中全會(huì)把深化生態(tài)文明體制改革作為“五大體制改革”的內(nèi)容之一以來，四川省廣元市以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，以高水平保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

生態(tài)文明體制改革取得的成效

國土空間開發(fā)格局基本形成

為深入推進(jìn)國土空間總體規(guī)劃編制工作，高質(zhì)量推進(jìn)“三區(qū)三線”劃定工作，廣元市相繼出臺(tái)實(shí)施了《廣元市關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見》和《廣元市鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作方案》，推動(dòng)形成了廣元市國土空間規(guī)劃技術(shù)轉(zhuǎn)換成果。全面建成了以“三線一單”為核心的管控體系，環(huán)境分區(qū)管控全面施行。劃定永久基本農(nóng)田，建設(shè)占用耕地按規(guī)定落實(shí)占補(bǔ)平衡，全面完成耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)。

生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全

聚力打造最干凈的大氣、水、土壤環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，堅(jiān)持用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民的自覺行動(dòng)。四川省廣元市相繼頒布《廣元市白龍湖亭子湖保護(hù)條例》《廣元市飲用水水源地保護(hù)條例》《廣元市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》三部地方實(shí)體法。創(chuàng)新建立廣元市建設(shè)最干凈城市指標(biāo)體系，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)空間、生產(chǎn)生活方式、生態(tài)環(huán)境價(jià)值轉(zhuǎn)換五個(gè)方面，共設(shè)立5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、15項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)和67項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。持續(xù)深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，全國地下水污染防治試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、全國農(nóng)村黑臭水體治理試點(diǎn)有力推進(jìn)，廢棄礦企涌水治理“疏、堵、治、管”模式得到國家長江辦肯定，廣元市入選2021年中國最干凈城市十強(qiáng)榜單。

自然資源保護(hù)制度不斷完善

推進(jìn)自然保護(hù)地優(yōu)化整合，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。廣元市全面推行林長制，出臺(tái)《廣元市全面推行林長制實(shí)施方案》，初步建立“市縣鄉(xiāng)村四級(jí)林長+網(wǎng)格員”體系。頒布實(shí)施了《廣元市劍門蜀道保護(hù)條例》，明確“古柏按照樹干外五十米劃定保護(hù)范圍，禁止在古柏保護(hù)范圍內(nèi)從事除保護(hù)措施外的建設(shè)活動(dòng)”，蜀道古柏實(shí)行離任交接、接力保護(hù)。全市森林覆蓋率達(dá)57.63%。推行嘉陵江流域橫向生態(tài)保護(hù)，全面推動(dòng)環(huán)境損害賠償，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究，在四川省率先開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)刻繃緊生態(tài)環(huán)境保護(hù)這根弦。截至2022年2月，共實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目34個(gè)，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部58名，揭示自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域突出問題250余個(gè)，提出審計(jì)建議174條，移送案件線索15件，有力地推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。大熊貓國家公園廣元管理分局四川唐家河國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)編制社區(qū)共管規(guī)劃，改變落衣溝村原住居民的生產(chǎn)生活方式，啟動(dòng)“力爭每戶有1人就業(yè)計(jì)劃”，對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娒赓M(fèi)開展大熊貓保護(hù)等方面的知識(shí)培訓(xùn)，讓村民扮演好保護(hù)地“生態(tài)護(hù)林員”“勞務(wù)輸出員”“共建共管員”等角色，當(dāng)上“熊貓公園人”。

碳達(dá)峰碳中和等工作穩(wěn)步推進(jìn)

廣元市印發(fā)“十四五”綠色發(fā)展總體方案及工作任務(wù)清單，推動(dòng)編制碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策，出臺(tái)了《關(guān)于加快建設(shè)踐行綠水青山就是金山銀山理念典范城市做好碳達(dá)峰碳中和工作的實(shí)施意見》，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)低碳化、生產(chǎn)方式低碳化、生活方式低碳化。積極應(yīng)對(duì)氣候變化，廣元市獲批國家低碳城市及氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點(diǎn)。受邀參加2022年全國低碳日主場活動(dòng)，并就低碳城市建設(shè)作交流發(fā)言。深入推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值試點(diǎn)，廣元市被列為四川省首批僅有的兩個(gè)全行政區(qū)納入試點(diǎn)范圍的市州之一。發(fā)布了第一批22個(gè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目，聚焦物質(zhì)供給、調(diào)節(jié)支持、文化服務(wù)三大主要類型。啟動(dòng)柏林溝鎮(zhèn)廣元市首個(gè)GEP核算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，核算出柏林溝鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值為19.15億元；區(qū)域內(nèi)空氣清新、水質(zhì)潔凈，氣候資源和水資源開發(fā)潛力大，調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值高達(dá)13.87億元。廣元市成功入選全國第二批系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范城市，被國務(wù)院列為全國46個(gè)生活垃圾分類重點(diǎn)城市之一。

生態(tài)文明體制改革存在的主要困難和問題

國土空間開發(fā)和保護(hù)制度方面

廣元市在國土空間規(guī)劃編制工作中，由于空間規(guī)劃立法尚未出臺(tái)，導(dǎo)致空間規(guī)劃的制訂缺乏法律支撐。自然資源權(quán)屬不清，自然資源確權(quán)登記工作制度不夠完善，目前尚未確定由其直接確權(quán)登記的自然資源目錄，市、縣兩級(jí)承包地確權(quán)登記管理平臺(tái)建立工作滯后。

大熊貓國家公園管理機(jī)制方面

自然保護(hù)地、國家公園、大熊貓國家公園管理的相關(guān)法規(guī)建設(shè)滯后，因自然保護(hù)地優(yōu)化整合未完成，基層存在自然保護(hù)地管理部門、國家公園專設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、交叉重疊的情況，不利于國家公園的統(tǒng)一管理。

環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法管理機(jī)制方面

省以下生態(tài)環(huán)保監(jiān)測、監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革后，縣區(qū)生態(tài)環(huán)境局作為市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的派出機(jī)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)作為市支隊(duì)的派出機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立行政主體資格，未能真正達(dá)到測管協(xié)同要求。同時(shí)，也存在縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測能力薄弱，執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)與監(jiān)管實(shí)際需求矛盾突出難以滿足工作需要，基層執(zhí)法用車編制未明確，省駐市州環(huán)境監(jiān)測中心站和縣區(qū)生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)費(fèi)保障渠道不統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)保屬地權(quán)責(zé)與管理不匹配等問題。一些地方探索采用“局隊(duì)合一”等執(zhí)法監(jiān)管模式，這種做法不失為較好的應(yīng)對(duì)措施，但類似的嘗試尚無法從根本上解決基層生態(tài)環(huán)境分局的執(zhí)法主體資格問題。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面

廣元市生態(tài)產(chǎn)品動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度不完善，生態(tài)產(chǎn)品評(píng)價(jià)體系不健全，缺乏生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)價(jià)方法和量化具體標(biāo)準(zhǔn)，未與市場需求有效對(duì)接。缺乏生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值綜合考評(píng)辦法等應(yīng)用制度，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果尚未在編制規(guī)劃、政府決策、建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、績效考核、銀行融資抵押等方面應(yīng)用。生態(tài)產(chǎn)品供需渠道不暢，尚未形成完備的“線上+線下”生態(tài)產(chǎn)品交易體系。

深化生態(tài)文明體制改革的建議

健全國土空間規(guī)劃制度

加強(qiáng)國土空間規(guī)劃立法，完善國土空間法規(guī)政策體系。健全自然資源確權(quán)登記制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，分階段、分區(qū)域推進(jìn)廣元市自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)水流、森林、山嶺、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源登記全覆蓋，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，劃清所有權(quán)和使用權(quán)界限。

完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制

積極做好省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革“后半篇”文章，建議從國家層面推動(dòng)出臺(tái)司法解釋或修訂生態(tài)環(huán)保相關(guān)法律，賦予縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，強(qiáng)化監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動(dòng)。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府、產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的環(huán)保職責(zé)。加大基層監(jiān)測執(zhí)法能力建設(shè)，明確執(zhí)法車輛編制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更大的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管權(quán)力。

加快大熊貓國家公園建設(shè)

推進(jìn)大熊貓國家公園的正式設(shè)立和基層管護(hù)機(jī)構(gòu)的整合組建，明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員編制和職能職責(zé)，理順優(yōu)化管理體制，避免多頭管理和職能重疊，加強(qiáng)自然保護(hù)地、國家公園、大熊貓國家公園管理的相關(guān)法規(guī)建設(shè)，確保大熊貓國家公園的管理工作有法可依。建立以大熊貓國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，盡可能將碎片化的大熊貓棲息地連通起來，將現(xiàn)有散落在各級(jí)保護(hù)地中的自然資源統(tǒng)一收歸到一個(gè)管理主體下，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)大熊貓種群、棲息地、交流廊道進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測和追蹤，解決保護(hù)與發(fā)展的矛盾，平衡人與自然的關(guān)系，形成生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧共生的新局面。

推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)

開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查，建立健全安全可靠的生態(tài)產(chǎn)品數(shù)據(jù)共享開放新機(jī)制。建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估、總值統(tǒng)計(jì)、價(jià)格形成機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品核算規(guī)范化、統(tǒng)一化。建立生態(tài)產(chǎn)品供需信息共享和產(chǎn)銷對(duì)接機(jī)制，建設(shè)線上線下展銷平臺(tái)，開展生態(tài)產(chǎn)品線上云交易、云招商。推動(dòng)生態(tài)資源權(quán)益制度改革，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值考核機(jī)制，完善綠色金融政策支撐體系，全面推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制

目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入方向是重點(diǎn)支持解決重點(diǎn)流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境突出問題。而生態(tài)本底好、環(huán)境問題少的地方，保護(hù)需要的投入多，但得到的專項(xiàng)資金支持少，不利于調(diào)動(dòng)保護(hù)的積極性。建議對(duì)生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)，實(shí)行投入支持傾斜政策。同時(shí)，規(guī)范生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)費(fèi)保障渠道，切實(shí)解決省駐市州環(huán)境監(jiān)測中心站、縣區(qū)生態(tài)環(huán)境局人員工資在省、市級(jí)財(cái)政預(yù)算和支出，而基礎(chǔ)績效、考核績效又納入所在地財(cái)政統(tǒng)籌安排的問題。