頃璐 中海油能源發(fā)展股份有限公司

2019年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委公布了國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單[1]，明確將所屬企業(yè)的混合所有制改革方案（主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的子企業(yè)除外）的審批、國(guó)有參股非上市企業(yè)與非國(guó)有控股上市公司的資產(chǎn)重組事項(xiàng)的決定、中央企業(yè)集團(tuán)及所屬企業(yè)以非公開協(xié)議方式參與其他子企業(yè)的增資行為及相應(yīng)的資產(chǎn)評(píng)估（主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的子企業(yè)除外）的決定、中央企業(yè)對(duì)所持有非上市股份有限公司的國(guó)有股權(quán)管理方案和股權(quán)變動(dòng)事項(xiàng)（主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的子企業(yè)除外）的審批等事項(xiàng)作為中央企業(yè)的授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)，國(guó)有企業(yè)參股公司如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)。參股公司的成立，在一定程度上，為國(guó)企資本帶來(lái)了新鮮的血液，也為國(guó)有經(jīng)濟(jì)注入了活力，但同時(shí)，對(duì)于企業(yè)的合規(guī)化經(jīng)營(yíng)也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。本文通過(guò)整理對(duì)于參股公司股東方審計(jì)的相關(guān)案例，識(shí)別對(duì)于國(guó)有企業(yè)參股公司的管理風(fēng)險(xiǎn)，總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)為國(guó)有企業(yè)的規(guī)范出資提供管理建議，助力國(guó)有資本優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，為國(guó)有資本保值增值保駕護(hù)航。

一、國(guó)有企業(yè)參股公司給企業(yè)內(nèi)部審計(jì)帶來(lái)的新問(wèn)題

2019年10月31日，國(guó)資委發(fā)布了《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》[2]，對(duì)于中央企業(yè)所屬各級(jí)子企業(yè)通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、首發(fā)上市（IPO）、上市公司資產(chǎn)重組等方式，引入非公有資本、集體資本實(shí)施混合所有制改革的相關(guān)工作，給出了操作指引以供參考。在國(guó)企改革“雙百行動(dòng)”的進(jìn)一步深化之下，新設(shè)立的參股公司數(shù)量逐漸增多。如果說(shuō)控股公司的成立是為了引入非國(guó)有資本的新鮮血液，那么參股公司的成立則是為市場(chǎng)注入更多的國(guó)企資本活力。

國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理方面相較于社會(huì)資本有明顯的優(yōu)勢(shì)，但是由于管理層級(jí)較多，傳統(tǒng)的管理機(jī)制缺少市場(chǎng)的靈活性，在這種情況下，催生了更多的參股公司，參股公司的成立目的，一方面為了增強(qiáng)企業(yè)管理的靈活性；另一方面，也是想要結(jié)合國(guó)企的資本優(yōu)勢(shì)與非國(guó)企股東的市場(chǎng)及技術(shù)實(shí)力，為雙方股東帶來(lái)“1+1＞2”的企業(yè)效益。

了解了參股公司的成立原因，對(duì)于國(guó)有企業(yè)股東在做股東方審計(jì)時(shí)明確審計(jì)目標(biāo)以及確立審計(jì)重點(diǎn)等方面都有著引導(dǎo)意義。但是同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)也比以往的內(nèi)控審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要更加復(fù)雜和困難。

首先，從獲得股東方的理解，接受參股股東開展股東方審計(jì)的程度上，即存在一定的困難。受限制于所有制股權(quán)結(jié)構(gòu)約束，參股股東的股東方審計(jì)一般情況下要在公司章程中進(jìn)行約定，并且在審計(jì)之前需要通過(guò)股東大會(huì)討論，股東代表通過(guò)表決后方可開展。在股東方審計(jì)的過(guò)程中，審計(jì)的檢查內(nèi)容涉及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全過(guò)程，檢查內(nèi)容勢(shì)必涉及合資公司的部分商業(yè)秘密，甚至是關(guān)于對(duì)方股東的商業(yè)秘密，通常情況下，對(duì)方股東對(duì)于參股股東審計(jì)的反彈情緒比較大，配合程度往往也不高。

其次，從審計(jì)的相關(guān)制度依據(jù)方面，與內(nèi)部審計(jì)的差別也比較大。國(guó)有企業(yè)的制度體系有著較為清晰的管理邏輯，且通過(guò)每年進(jìn)行的內(nèi)部控制測(cè)試，能夠準(zhǔn)確識(shí)別管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并通過(guò)新增/修訂的方式完善制度，從而最大限度地應(yīng)對(duì)管理風(fēng)險(xiǎn)，參股公司的制度一般以董事會(huì)決策的形式進(jìn)行制定及發(fā)布，基于股權(quán)不占主導(dǎo)地位的原因，參股公司的制度大多以對(duì)方非國(guó)企股東的制度為依據(jù)，從制度設(shè)立的合理性和科學(xué)性方面，無(wú)法與國(guó)有企業(yè)制度同級(jí)別對(duì)比，且對(duì)于制度管理的顆粒度方面，也比較粗放。在審計(jì)時(shí)，需要充分調(diào)研參股公司制度，同時(shí)在對(duì)制度的研究以外，需要充分評(píng)估現(xiàn)有制度中對(duì)于國(guó)企股東的相關(guān)出資權(quán)益是否能夠有效保護(hù)，而這一工作，除了對(duì)雙方股東的制度進(jìn)行對(duì)比之外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際檢查，利用假設(shè)-推理-印證的方式去驗(yàn)證，對(duì)于雖與國(guó)企制度不符合，但從防控重大風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看不涉及經(jīng)營(yíng)方面的重大風(fēng)險(xiǎn)的制度，可以適當(dāng)放寬；通過(guò)對(duì)參股公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的檢查，對(duì)于可能存在的重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或者廉潔從業(yè)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)建議進(jìn)行制度方面的完善。

第三，從審計(jì)資料的獲取方面，存在比較大的難度。鑒于參股公司的扁平化管理，關(guān)于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面的統(tǒng)計(jì)以及分析數(shù)據(jù)往往較少；在從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中的資料記錄普遍存在不完整，留痕時(shí)間比較短暫等情形，在進(jìn)行股東方審計(jì)過(guò)程中，無(wú)法完整獲得參股公司的全部有效資料，需要審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中通過(guò)自身專業(yè)素質(zhì)及良好的溝通方式去逐步獲取資料，并且在有限的資料中識(shí)別管理風(fēng)險(xiǎn)。

第四，對(duì)于小、散、遠(yuǎn)、新的參股公司，多采用遠(yuǎn)程審計(jì)的手段，在審計(jì)過(guò)程中，需要處理大量的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)資料，審計(jì)工作勢(shì)必要通過(guò)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)線索，而這些非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，在有限的審計(jì)資料中，反而成了比較重要的審計(jì)線索，對(duì)于審計(jì)工作有著較大的參考意義，如何獲得非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，以及對(duì)于非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的處理能力的要求，對(duì)于審計(jì)人員的考驗(yàn)都是比較高的。通常非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)存在于銀行流水中，一般審計(jì)期間覆蓋為三年，過(guò)程中存在大量的交易數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)模式的數(shù)據(jù)處理顯然已經(jīng)不能夠應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜的數(shù)據(jù)量，所以需要審計(jì)人員熟練掌握非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的處理工具，做好數(shù)據(jù)處理。

第五，在對(duì)于參股公司的審計(jì)整改難度較大。鑒于國(guó)有企業(yè)監(jiān)督部門的管理職責(zé)，對(duì)于部分參股公司的股東方審計(jì)，往往選取的是發(fā)生虧損的參股公司，但是在日常參股公司的管理中，未對(duì)其日常經(jīng)營(yíng)形成一種常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)國(guó)有企業(yè)管理制度，對(duì)于處于虧損狀態(tài)的參股公司要及時(shí)收回投資，保證國(guó)有資本利益，所以后期整改往往以撤回股權(quán)投資為終，不能全面有效地解決審計(jì)提出的問(wèn)題；而對(duì)于經(jīng)營(yíng)情況良好的參股公司，提出的整改建議也需要按照《公司章程》的要求，提報(bào)股東大會(huì)進(jìn)行討論，整改建議可能影響到非國(guó)企股東的權(quán)益，往往在實(shí)際整改執(zhí)行時(shí)得不到有效的落實(shí)，并且由于管理權(quán)限的原因，實(shí)際整改成效無(wú)法進(jìn)行判定。

二、內(nèi)部審計(jì)在參股股權(quán)結(jié)構(gòu)下的監(jiān)督職能發(fā)揮

盡管在以上種種難度之下，通過(guò)開展股東方審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，在對(duì)于加強(qiáng)企業(yè)的投資管理、規(guī)范參股公司經(jīng)營(yíng)行為、規(guī)范國(guó)有企業(yè)派出人員的廉潔從業(yè)等方面，還是取得了重要的實(shí)踐意義。

根據(jù)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》規(guī)定，在對(duì)于企業(yè)混合所有制改革時(shí)，需要對(duì)可行性研究、混合所有制改革的方案制定、決策審批的程序履行、審計(jì)評(píng)估的開展、非公有資本投資者的引進(jìn)，以及企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的推進(jìn)等程序，給出了充分的指導(dǎo)。同時(shí)還要秉承“國(guó)有資本宜控則控、宜參則參”的原則，評(píng)價(jià)控股、參股決策制定的科學(xué)性，以此為主線，可以形成一套比較完善的參股公司股東方審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注重點(diǎn)，接下來(lái)進(jìn)行重點(diǎn)闡述。

通過(guò)對(duì)參股公司連續(xù)幾年的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行摸底，選取經(jīng)營(yíng)效果不佳的參股公司進(jìn)行檢查，普遍存在的問(wèn)題為：未達(dá)成可行性研究報(bào)告的預(yù)期。而形成這一問(wèn)題的原因，除了管理不善以外，還存在著可行性研究報(bào)告編制不科學(xué)、不合理的情況。如：某公司的可行性研究報(bào)告中的經(jīng)濟(jì)效益預(yù)測(cè)未嚴(yán)格按照市場(chǎng)需求進(jìn)行預(yù)測(cè)。

同時(shí)，通過(guò)對(duì)控股股東的背景調(diào)研以及對(duì)合資公司的業(yè)務(wù)范圍與國(guó)企股東的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行對(duì)比，通過(guò)后期經(jīng)營(yíng)合同的檢查，判斷是否形成同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

對(duì)于參股公司在經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)中的行為，需要重點(diǎn)關(guān)注關(guān)聯(lián)交易情況[3][4]。大量文獻(xiàn)表明，通過(guò)我國(guó)監(jiān)管部門出臺(tái)的一系列準(zhǔn)則等的約束下，遏制了部分非公允性的關(guān)聯(lián)方交易，但是仍有部分企業(yè)通過(guò)非關(guān)聯(lián)化手段躲避監(jiān)管，逃避關(guān)聯(lián)方交易的審計(jì)，比如以參股公司再次對(duì)外投資的方式，延長(zhǎng)投資股權(quán)鏈條，稀釋投資股權(quán)等方式，通過(guò)參股公司的參股進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易，以此來(lái)規(guī)避關(guān)聯(lián)交易審計(jì)，在這個(gè)過(guò)程中，如果國(guó)企派出人員履職不到位，則很容易忽略掉該類投資的上報(bào)，導(dǎo)致國(guó)企投資的資金流失。這部分的關(guān)注重點(diǎn)，一方面要明確合資目標(biāo)是否按照合資協(xié)議達(dá)成（比如，雙方股東合作初衷為通過(guò)非國(guó)企股東的技術(shù)，國(guó)企股東的市場(chǎng)開拓能力，共同取得目標(biāo)市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收目的）；另一方面，要檢查國(guó)企股東的關(guān)聯(lián)交易合理性，尤其關(guān)注收入來(lái)源于國(guó)企股東的關(guān)聯(lián)交易，從各方面去驗(yàn)證關(guān)聯(lián)交易的真實(shí)性及合理性，在避免形成對(duì)于國(guó)企股東市場(chǎng)的過(guò)度依賴的同時(shí)，也要避免參股公司股東方互相調(diào)節(jié)利潤(rùn)的情況，違背了合資的本來(lái)意義。

對(duì)于參股公司的財(cái)務(wù)報(bào)表真實(shí)性的審核，需要重點(diǎn)進(jìn)行關(guān)注。參股公司的成立目的即為獲取更大的經(jīng)營(yíng)效益，分紅也勢(shì)必是股東合作的基礎(chǔ)和前提，如果通過(guò)調(diào)節(jié)利潤(rùn)，虛假編制財(cái)務(wù)報(bào)表等情況進(jìn)行分紅，就涉及了國(guó)有資金的流失，所以在股東方審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)進(jìn)行關(guān)注，對(duì)于有分紅年度的分紅協(xié)議或股東會(huì)決議進(jìn)行檢查，對(duì)于有分紅年度的財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行核對(duì)。

在對(duì)于國(guó)企股東派出人員的檢查，重點(diǎn)關(guān)注人員履職是否到位以及派出人員廉潔從業(yè)等方面。首先需要明確派出人員在合資公司是全職還是兼職，明確了這一屬性之后，對(duì)于國(guó)企派出董事、監(jiān)事及高管的履職情況就可以進(jìn)行比較詳細(xì)的了解。如何評(píng)估派出董事、監(jiān)事及高管的履職是否到位，主要還是通過(guò)對(duì)規(guī)定參加的股東大會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)等高層會(huì)議中，是否充分發(fā)表意見，發(fā)表的意見是否充分代表了國(guó)企股東的權(quán)益，同時(shí)需要檢查合資公司在經(jīng)營(yíng)管理的過(guò)程中是否存在不可控的風(fēng)險(xiǎn)，如涉及派出董事、監(jiān)事或高管管理權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（如財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)、采辦管理風(fēng)險(xiǎn)以及其他經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)），是否及時(shí)反饋給派出公司并及時(shí)在合資公司會(huì)議上表達(dá)意見，提出修正。評(píng)價(jià)派出人員的履職情況，一方面可以檢查派出人員履職報(bào)告，通過(guò)報(bào)告的深度及反映的問(wèn)題判斷是否履職，另一方面，可以檢查派出人員分管工作的管理情況，通過(guò)分管工作的監(jiān)督管理情況，評(píng)估履職是否到位等。

對(duì)于派出人員履職費(fèi)用的檢查，需要明確一個(gè)大前提，即派出人員的薪酬以及福利發(fā)放的歸口。通常，根據(jù)現(xiàn)有制度的規(guī)定，派出人員的薪酬福利仍歸屬于該人員原所在單位，而因合資公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)往來(lái)產(chǎn)生的費(fèi)用由合資公司進(jìn)行報(bào)銷，派出人員的人工成本視派出人員的全職/兼職情況由國(guó)企股東向合資公司要求進(jìn)行合理分?jǐn)?。在這一前提明確之后，即可開展對(duì)于派出人員的履職費(fèi)用審計(jì)，同時(shí)對(duì)于國(guó)企制度中明確禁止的費(fèi)用以及違反八項(xiàng)規(guī)定的相關(guān)事項(xiàng)，要一并檢查，用以規(guī)范國(guó)企員工通過(guò)外派的形式違反工作紀(jì)律的情況。

同時(shí)，鑒于國(guó)有企業(yè)的特有品牌影響力，對(duì)于參股公司使用國(guó)有企業(yè)標(biāo)志及品牌的情況，要檢查其是否拿到商標(biāo)的使用授權(quán)，避免合資公司在生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)中借用國(guó)有企業(yè)品牌影響力承攬市場(chǎng)，同時(shí)要避免在從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)程中，利用國(guó)企品牌發(fā)生侵犯他人權(quán)利的事件。

三、國(guó)有企業(yè)參股公司監(jiān)管建議

加強(qiáng)對(duì)于出資股東方的盡職調(diào)查。選取實(shí)力較強(qiáng)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)，充分開展對(duì)于目標(biāo)股東的盡職調(diào)查，在盡職調(diào)查報(bào)告中明確劃分合資前各方的債權(quán)債務(wù)以及合資前已經(jīng)或者可能涉及的財(cái)務(wù)、稅務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于參股公司的投前論證及可行性研究報(bào)告的論證必須經(jīng)濟(jì)可行，要從投資規(guī)模、市場(chǎng)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)預(yù)測(cè)等方面論證公司的盈利能力。

在制定參股公司《公司章程》時(shí)，要充分保證國(guó)企股東的權(quán)益，明確參股股東進(jìn)行股東方審計(jì)的權(quán)利及對(duì)方股東配合審計(jì)的義務(wù)[5]，同時(shí)明確對(duì)于審計(jì)整改的支持與配合責(zé)任。

重點(diǎn)關(guān)注參股公司投資決策環(huán)節(jié)，尤其關(guān)注在參股公司的組織機(jī)構(gòu)下成立子公司、參股公司的情況，防止原參股公司被架空，導(dǎo)致資金流出的重大風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于財(cái)務(wù)監(jiān)管方面，要重點(diǎn)關(guān)注資金支付環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控，以“不相容崗位相分離”的原則規(guī)范資金支付行為，對(duì)于資金的審批及管理，需由雙方派出人員共同進(jìn)行管理，互相監(jiān)督，從而最大化的保護(hù)雙方股東的權(quán)益。

國(guó)有企業(yè)嚴(yán)格審核關(guān)聯(lián)交易事項(xiàng)，同時(shí)對(duì)于原經(jīng)營(yíng)范圍與合資公司經(jīng)營(yíng)范圍重合的合資公司，要密切關(guān)注同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)情況，以達(dá)到國(guó)有企業(yè)資本不流失、產(chǎn)值不流失的管理效果。

對(duì)派出董事、監(jiān)事及高管的相關(guān)人員進(jìn)行充分培訓(xùn)，同時(shí)完善派出人員履職待遇的相關(guān)制度，在保證派出人員的履職效果到位的前提下，保證派出人員的切身利益，從而更有效地履行派出的監(jiān)督管理責(zé)任。

只有通過(guò)內(nèi)部審計(jì)以及管理部門的聯(lián)合發(fā)力，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)參股公司的有效管理，避免“只投不管，以參代控，能參盡參”的管理現(xiàn)狀。才能夠真正實(shí)現(xiàn)混合所有制改革企業(yè)“完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率”的總體要求。