陳禮超 云南省審計廳

當前，我國正持續(xù)加大對鐵路、公路、水利、機場、能源等重大基礎設施建設項目的資金投入力度，國有企業(yè)投資項目以及政府和社會資本合作等方式建設的其他公共工程項目也在快速發(fā)展。為加強對這些公共工程項目的審計監(jiān)督，國家審計、內(nèi)部審計、社會審計積極探索監(jiān)管機制和方法，實施各級審計部門提前介入、項目建設全過程監(jiān)控，創(chuàng)造性實施了公共工程項目跟蹤審計。近十多年來，公共工程項目跟蹤審計在促進控制建設成本、提高資金使用效益、規(guī)范工程項目管理、保障項目順利推進、預防腐敗等多方面取得顯著成效。

為達到對公共工程項目跟蹤審計方法應用的總結(jié)和梳理，進一步規(guī)范公共工程項目跟蹤審計工作開展，著力提高審計工作質(zhì)量水平，旨在思考與研究公共工程項目跟蹤審計的具體應用方法，提升跟蹤審計效率，本文就公共工程項目跟蹤審計特點和目標、跟蹤審計主要內(nèi)容、跟蹤審計成果運用等三個方面對公共工程項目跟蹤審計方法結(jié)合審計案例進行思考，以期體現(xiàn)一定的指導性和實用性，共同推動公共工程項目跟蹤審計的健康發(fā)展。

一、公共工程項目跟蹤審計的特點及目標

（一）公共工程項目跟蹤審計概念

2014年10月，國務院出臺《關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號），要求實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，對重大政策措施、重大投資項目等開展全過程跟蹤審計，因此必須對公共工程項目跟蹤審計范圍、內(nèi)容和方法等做出改進和規(guī)范。2015年3月，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕12號），對投資審計項目進行了明確的界定，提出了審計部門要加強對政府投資項目、國有投資項目以及政府和社會資本合作等方式建設的其他公共工程項目的審計監(jiān)督，對公共工程項目范圍進一步予以明確。

從含義上理解，公共工程項目主要包括：

（1）政府投資或以政府投資為主的重大建設項目；

（2）國有事業(yè)組織、國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)和金融機構(gòu)投資的重大建設項目；

（3）政府與社會資本合作建設的重大公共工程項目；

（4）貫徹落實國家重大政策措施情況的重大建設情況；

（5）其他涉及國家戰(zhàn)略和公共安全、重大社會公共利益的重大公共工程項目。

公共工程項目跟蹤審計是投資審計的一種業(yè)務分類，它是指審計部門依照相關(guān)規(guī)定對公共工程項目自立項到交付使用的建設管理活動進行持續(xù)的全過程審計行為。

（二）公共工程項目跟蹤審計特點

公共工程項目跟蹤審計是將審計監(jiān)督的環(huán)節(jié)前移、將事中監(jiān)督和事后監(jiān)督結(jié)合的建設項目全過程跟蹤審計，與常規(guī)的投資審計相比較，主要有以下幾個方面的特點：

（1）突出發(fā)揮預防作用：實施跟蹤審計不僅關(guān)注公共工程項目建設相關(guān)的建設事項，更要關(guān)注這些建設事項的發(fā)展過程，要在過程中發(fā)現(xiàn)項目建設管理活動中形成的苗頭性、突出性問題，及時提出審計整改建議，改變事后審計發(fā)現(xiàn)問題也無法完成改正的毛病，充分發(fā)揮主動的預警作用。

（2）強調(diào)時效性和及時性：跟蹤審計與公共工程項目的實施同步進行，通過動態(tài)掌控項目實施過程中的重大工程節(jié)點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，第一時間發(fā)現(xiàn)存在的傾向性問題，針對性提出審計建議，督促及時改正，持續(xù)跟蹤問題解決，有力保障項目建設規(guī)范推進。

（3）貫穿項目建設全過程：一般事后審計都是一次性完成，而跟蹤審計可以與項目建設各階段同步實施，貫穿建設項目的建設準備階段、建設實施階段、交付驗收階段等全過程，跟蹤審計次數(shù)較多、審計現(xiàn)場周期長，可持續(xù)對項目建設活動實行持續(xù)跟蹤，督促審計發(fā)現(xiàn)問題的持續(xù)整改。

（4）審計內(nèi)容范圍廣泛：與工程項目結(jié)（決）算審計不同，除了關(guān)注工程項目價款的結(jié)算以外，更要關(guān)注項目工程質(zhì)量、建設管理情況、工程資金使用、建設進度等方面，也就是說不僅審計項目建設的結(jié)果，更要審計項目的過程。

（三）公共工程項目跟蹤審計目標

（1）保障建設資金安全：通過審查項目建設管理和經(jīng)濟活動的文件資料、財務賬簿及憑證等，發(fā)現(xiàn)各項建設管理經(jīng)濟活動是否真實合法合規(guī)，各種建設成本、工程計量、工程變更、工程價款支付等是否真實有效。

（2）促進建設管理合法：通過對基本建設程序履行監(jiān)督，審查項目資金籌集管理使用情況，到達規(guī)范財務核算的目的，提高項目資金使用效率，持續(xù)關(guān)注項目工程結(jié)算情況，促進工程建設成本控制，實現(xiàn)節(jié)約公共工程項目建設資金的目標。

（3）保障項目投資成效：通過對公共工程項目的跟蹤審計，推進國家重大政策措施和公共工程項目的落實，緊緊抓住建設環(huán)節(jié)和交付使用環(huán)節(jié)，加強項目建設全過程的審計監(jiān)督，實現(xiàn)項目建設合規(guī)，達到發(fā)揮公共工程項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

（4）規(guī)范項目建設秩序：通過對公共工程建設管理內(nèi)部控制制度的跟蹤審計，規(guī)范管理活動遵循國家的相關(guān)法律法規(guī)，關(guān)注項目立項、招投標、工程質(zhì)量及資金是否合規(guī)，揭示建設管理的薄弱環(huán)節(jié)，大力促進項目建設秩序規(guī)范。

二、公共工程項目跟蹤審計內(nèi)容

（一）項目建設程序執(zhí)行情況

（1）項目建議書及可行性研究報告編制、項目評審等資料是否真實完整，是否符合國家相關(guān)規(guī)定，是否符合相關(guān)規(guī)劃和有關(guān)投資政策要求，是否存在設置前置審批或中介服務，項目審批周期長效率低等問題。

（2）項目規(guī)劃、土地、施工許可等事項是否在時限內(nèi)完成，招標投標制和合同制是否落實，施工程序是否根據(jù)規(guī)定進行，施工方案是否執(zhí)行到位，重大設計變更是否履行審批手續(xù)，驗收程序是否履行等。

（二）項目建設資金情況

（1）建設資金是否籌集到位，社會資本資金來源有無保障，是否存在舉債建設，重點關(guān)注項目資本金、地方政府債券以及 PPP 融資模式下社會資本的到位情況，是否存在因資本未按約到位影響項目進展。

（2）審查建筑安裝工程、設備投資、待攤投資支出情況，關(guān)注建安工程結(jié)算的真實性，支付工程款是否合理，支付手續(xù)是否齊全合法，是否按合同約定支付預付工程款、備料款、工程進度款等。

（3）竣工決算報表是否按規(guī)定期限完成編制，有無漏報、缺報，填列是否完整正確，鉤稽關(guān)系是否正確，概算數(shù)和計劃數(shù)是否與批準數(shù)一致。

（三）項目征地拆遷情況

（1）土地征收審批手續(xù)是否完備，補償方案是否審核，調(diào)查登記是否真實，補償費用是否及時到位，征收范圍是否真實，征地范圍及數(shù)量的測算是否準確，補償標準制定及兌付情況是否符合規(guī)定。

（2）補償資金撥付是否及時，有無挪用、截留、克扣等問題，耕地占用稅、土地復墾費等稅費計繳是否合規(guī)，被征地農(nóng)民社保體系是否建立健全。

（3）是否存在未批先用、超規(guī)征地、先征后批等問題，是否符合土地利用總體規(guī)劃，土地利用審批程序是否合規(guī)，是否存在搭車征地、改變土地用途、侵占耕地等問題，臨時用地復墾情況是否到位。

（四）項目招標投標過程情況

（1）招標審批手續(xù)是否完備，招標標段劃分、招標范圍和方式是否合規(guī)，招標程序是否合規(guī)，招標投標活動是否合法合規(guī)。

（2）開標程序是否符合國家及行業(yè)規(guī)定，是否按國家有關(guān)規(guī)定及招標文件進行評標，評標資料是否真實、完整，定標過程是否合規(guī)。

（3）關(guān)注承包單位資質(zhì)、施工組織能力、財務狀況等情況，合同條款是否與招標文件一致，是否按照招標文件和投標文件訂立合同，是否存在訂立背離合同的其他協(xié)議。重點關(guān)注預付款、進度款支付的約定是否清晰合理，違約責任條款是否明確具體，違約金、賠償金的數(shù)額和計算方法是否合理。

（五）項目質(zhì)量、安全與進度管理情況

（1）質(zhì)量管理、合同管理是否符合規(guī)定，是否履行變更索賠審批程序，驗收程序是否符合規(guī)定，事故處理方案是否切實可行，安全管理組織、制度是否建立落實，抽查相關(guān)人員資格證書，是否落實安全教育培訓，安全文明施工等費用提取是否符合規(guī)定、使用是否合規(guī)，進度計劃是否完整可行。

（2）檢查變更是否屬實、報價是否合理，關(guān)注進度款支付依據(jù)是否真實，進度款的計算是否符合合同約定；變更單審批是否完整，索賠金額是否合理。

（六）項目生態(tài)環(huán)境保護情況

（1）關(guān)注生態(tài)保護補償?shù)戎贫仁欠駡?zhí)行到位，環(huán)評水保文件編制和審批是否合規(guī)，內(nèi)容是否完整合理，設計文件是否落實水保方案要求，初設文件、施工圖設計是否符合環(huán)境保護規(guī)范要求。

（2）檢查環(huán)保水保措施工程內(nèi)容和工程量，關(guān)注環(huán)保水保措施是否建成，環(huán)保水保措施是否符合要求，是否依照國家規(guī)定規(guī)范編制驗收報告，驗收報告是否符合要求，驗收報告內(nèi)容是否真實，環(huán)保設施運行是否正常，監(jiān)測指標是否符合規(guī)定。

（3）關(guān)注環(huán)保水保設施工程量計量是否準確、套用單價是否合理，審查材料設備品種、規(guī)格、質(zhì)量是否符合設計要求，審查相關(guān)費用計取是否準確。

（七）項目預算執(zhí)行及投資績效情況

（1）設計概算結(jié)算工程量是否準確，定額套用、費用計取是否正確，編制依據(jù)是否適用，投資規(guī)模、建設內(nèi)容、建設標準等是否符合初步設計，概算調(diào)整程序是否履行，建安投資、設備投資、待攤投資的列支內(nèi)容是否真實、合法，材料價差調(diào)整是否合規(guī)，相關(guān)費用計取是否準確。

（2）設計變更、簽證、索賠是否合理，工程量計量是否準確，相關(guān)取費是否符合規(guī)定，價格是否合理，財務決算報表中資產(chǎn)負債是否真實，報表中所列金額是否正確估價和計量，表間鉤稽關(guān)系是否正確，報表反映賬戶余額的分類是否恰當、披露符合規(guī)范要求。

（3）待攤投資、其他投資支出是否合規(guī)，尾工工程、預留投資是否合理、真實，資產(chǎn)實物是否符合交付條件，交接手續(xù)是否齊全，應交使用資產(chǎn)是否真實、完整。

（4）投資績效是否達到減少損失浪費，提高管理水平，促進有效投資的目的，在合法性審計基礎上，促進公共工程項目科學決策、規(guī)范管理，提高效益、完善機制。

三、公共工程項目跟蹤審計成果運用

公共工程項目跟蹤審計的作用體現(xiàn)在多種形式的審計成果中。根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)、嚴重程度可以出具跟蹤審計報告、跟蹤審計情況通報、審計信息等多種形式的審計成果。

（一）跟蹤審計報告基本要求

（1）對審計事項及發(fā)現(xiàn)問題，就具體情況以及證據(jù)資料等與被審單位充分溝通交換，并將討論情況及結(jié)論予以記錄。

（2）對審計工作底稿和審計取證單進行復核，發(fā)現(xiàn)的主要問題應當如實體現(xiàn)，問題定性、處理建議和評價意見要準確恰當，發(fā)現(xiàn)的問題經(jīng)研究后決定不在報告中反映的，應當編制清單并做出說明。

（3）一般應當召開會議與被審單位交流意見，針對被審單位提出的書面意見進一步核實情況，對審計報告做必要修改。

（二）跟蹤審計信息基本要求

編制審計信息時應結(jié)合審計重點和項目實際情況，注重對重點問題揭示和體制機制問題做深入分析，從完善投融資領域改革及項目順利實現(xiàn)等方面揭示問題、分析背景和原因、分析風險和隱患，提出實事求是的建議和意見。

（1）要著眼于從總體上反映全面情況，提供全方位的信息，既要如實反映發(fā)現(xiàn)的問題，也要客觀地評價有關(guān)單位工作和取得的成績。

（2）編寫要抓住重點，選好選準角度，在分析被審對象結(jié)構(gòu)、特點的基礎上，抓住那些數(shù)額大、隱患大、后果大的，確需各級部門或單位重視或推動解決的問題。

（三）跟蹤審計情況通報基本要求

在公共工程項目跟蹤審計中，對于能夠整改、避免更嚴重后果發(fā)生的管理和資金使用問題，應當及時起草審計情況通報，按規(guī)定向建設單位及其業(yè)務主管單位通報。

（1）突出“短、平、快”優(yōu)勢：短，即情況通報應當簡明扼要，通常一事一報，篇幅不需過長；平，即情況通報文字必須寫實，不需過多描寫，更不能夾雜個人推斷；快，即情況通報辦理應當迅速，用最短時間走完流程，否則無法發(fā)揮跟蹤審計迅速改正的獨特作用。

（2）要避免過多使用情況通報。跟蹤審計情況通報形式簡潔，使用簡單，審計部門對其出具的情況通報也同時承擔相應的法律責任，應當謹慎使用。審計部門應加強質(zhì)量控制環(huán)節(jié)，加強業(yè)務指導規(guī)范，避免因追求時效性而忽略審計程序和審計質(zhì)量、增加審計風險等情況發(fā)生。

四、結(jié)語

進入新時代，我國經(jīng)濟由高速發(fā)展時期轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展時期，黨中央、國務院明確要求加強投資項目審計監(jiān)管，將投資管理工作重點從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后全過程監(jiān)督，這需要不斷緊盯人民群眾的關(guān)切，確實履行審計監(jiān)督職責，創(chuàng)新公共工程項目跟蹤審計方法，推進投資審計法治化、正規(guī)化建設。