孫鶴汀，高 千

(山東科技大學 馬克思主義學院，山東 青島266590)

一、問題提出與研究述評

(一)問題的提出

公共服務的有效供給是實現(xiàn)人民群眾美好生活及社會公平正義的主要路徑之一。我國脫貧攻堅任務如期完成，小康社會全面建成，已經(jīng)擺脫了絕對貧困問題，“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興上來。鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)共同富裕的必經(jīng)之路，農(nóng)村基本公共服務均等化則是鄉(xiāng)村振興的重要前提與支撐。尤其現(xiàn)階段我國正全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，公共服務的有效供給關(guān)系到社會主義現(xiàn)代化國家的建設以及農(nóng)村共同富裕的實現(xiàn)程度。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，雖然農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化體育等公共服務水平有了較大提升，但仍然存在著供給主體單一、供需結(jié)構(gòu)不平衡等問題，嚴重制約著農(nóng)村社會現(xiàn)代化進程和鄉(xiāng)村振興的全面推進。當前農(nóng)村公共服務供給仍然是以政府自上而下的公共服務供給為主，其他主體如社會組織、市場組織、公民個人等僅處于公共文化供給的邊緣或者外圍，屬于“旁觀者”的角色，沒有實質(zhì)性參與到農(nóng)村公共服務供給之中。這不僅導致農(nóng)村公共資源浪費，也在一定程度上出現(xiàn)公共服務供給主體力量分散、資源不能有效整合的問題。為改變這一現(xiàn)狀，將農(nóng)村公共服務供給問題置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的宏觀背景之下進行系統(tǒng)思考，對于分析當下農(nóng)村公共服務供給困境與治理路徑具有重要的現(xiàn)實意義與指導價值。

(二)研究述評

伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家對農(nóng)村公共服務供給的質(zhì)量和水平也提出了要求。學術(shù)界基于農(nóng)村公共服務供給對鄉(xiāng)村振興實施的重要作用，從不同的研究維度、研究立場出發(fā)，結(jié)合各自的研究內(nèi)容進行了廣泛而又深入的探討。概括來講，研究成果主要集中在以下幾個方面。

一是關(guān)于公共服務供給理論的研究。農(nóng)村公共服務供給的理論來源可追溯至西方公共服務理論，在19世紀末期德國社會學家Wagner最早提出“公共服務”概念。西方學者嘗試從公共服務供給主體和供給模式等方面豐富公共服務理論，如法國學者Leon Duguit認為公共服務的實施主體是“那些事實上掌握著權(quán)力的人”[1]。Robert Denhardt在反思和批判新公共管理理論的基礎上提出了“新公共服務”理論，認為要實現(xiàn)公共服務供給主體多元化，必須建立和完善民眾的需求表達機制，應該由民眾的需求決定供給。[2]

二是關(guān)于農(nóng)村公共服務供給模式的研究。隨著學術(shù)界對農(nóng)村公共服務供給探索的深入，主要供給模式可以總結(jié)為三類：行政主導供給模式、市場主導供給模式、多中心供給模式。其中，多中心供給模式是學術(shù)界研究的焦點，普遍認為這一模式能夠充分發(fā)揮政府、市場、社會組織的作用。如張菊梅認為“農(nóng)村公共服務改革實踐的基本方向是政府主導下的多元合作供給”；[3]有學者認為，主體多元化使得政府、企事業(yè)單位、民間組織和公民個人之間各司其職、協(xié)同運轉(zhuǎn)，在發(fā)揮各自作用的同時，又能夠做到優(yōu)勢互補[4]。

三是關(guān)于農(nóng)村公共服務供給現(xiàn)狀的研究。雖然我國農(nóng)村公共服務供給取得了諸多成就，但是伴隨著新的社會發(fā)展形勢，農(nóng)村公共服務供給也面對許多新問題、新考驗。許丹認為影響農(nóng)村公共服務高質(zhì)量發(fā)展的首要因素是主體間缺乏高效聯(lián)動與融通；[5]梁向東、梁朋從供需結(jié)構(gòu)偏差入手探尋農(nóng)村公共服務供給落后的原因，認為過去我國的公共服務投入偏向于硬件設施，而對價值實現(xiàn)、精神追求方面的公共服務需求有所忽略，導致公共服務需求結(jié)構(gòu)不平衡[6]。謝曉紅從供給側(cè)改革的視角出發(fā)，指出農(nóng)村地區(qū)公共服務與城市差距較大，雖然資金投入有所上升，但是投入總量與規(guī)模仍然無法滿足需要，并受到資金配置效率偏低、財權(quán)與事權(quán)不匹配等因素的影響，導致公共服務供給仍存在較多短板。[7]

四是關(guān)于完善農(nóng)村公共服務供給的對策研究。針對這一問題，國內(nèi)學者嘗試從多種角度給出答案，楊林、楊廣勇基于標準化建設的視角，運用數(shù)據(jù)模型分析評價公共服務的供給質(zhì)量，針對性地提出了改進措施。[8]劉偉忠著重強調(diào)基層政府力量在農(nóng)村公共服務中的效力體現(xiàn)，認為政府要發(fā)揮其在農(nóng)村公共服務建設中的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定和技術(shù)支持作用。[9]梁健認為非政府組織應該在農(nóng)村公共服務供給中發(fā)揮重要作用，希望通過發(fā)揮社會組織的作用推動基本公共服務均等化，改善供給主體單一的困境。[10]

總體而言，上述多視角、多維度的研究成果無疑為探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村公共服務供給困境與路徑優(yōu)化奠定了基礎，但也存在著不夠深入和全面的地方。主要表現(xiàn)：①研究視角上，當前的多數(shù)研究成果都是對農(nóng)村公共服務供給現(xiàn)狀、對策的單一探討。而本文基于黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興目標，把農(nóng)村公共服務供給置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的背景之下，具有一定的視角創(chuàng)新。②研究內(nèi)容上，當前研究成果多是理論層面上的邏輯推理，進行實證調(diào)研分析的較少。而本文則以實證調(diào)研為基礎，通過全面審視農(nóng)村公共服務供給中存在的問題，分析和挖掘現(xiàn)象背后的內(nèi)在張力與深層困境。③研究目標上，當前成果多是從各自的研究角度提出一些原則或方向性的策略，可操作性不強。本文則明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村公共服務供給優(yōu)化的思路措施和具體路徑，并由此構(gòu)建了本文研究的立足點和著力點。

二、農(nóng)村公共服務供給基本范疇與理論依據(jù)

(一)農(nóng)村公共服務供給的基本范疇

一般來講，農(nóng)村公共服務供給是指在農(nóng)村社會地域范圍內(nèi)，為維持農(nóng)村公共事務正常運轉(zhuǎn)，政府、自治組織、社會組織、第三部門、農(nóng)民個體等多元主體提供人、財、物、關(guān)系、資源的活動。這些活動不具有排他性和競爭性，并與農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相連；就供給內(nèi)容來看，不僅包括提供人、財、物等各種有形的服務，還包括提供的關(guān)系、網(wǎng)絡、權(quán)力等各種無形的資源。現(xiàn)就農(nóng)村公共服務供給主體、供給結(jié)構(gòu)、供給方式等基本范疇展開具體說明。

1.農(nóng)村公共服務供給主體。顧名思義，農(nóng)村公共服務供給主體是指能夠為農(nóng)村公共事務，如文化、教育、醫(yī)療、基礎設施建設等直接或間接提供產(chǎn)品或服務的組織或個人。具體到農(nóng)村地域范圍內(nèi)，農(nóng)村公共服務供給主體主要有基層政府、農(nóng)村自治組織、社會組織、第三部門與農(nóng)民個人等。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，農(nóng)村社會在經(jīng)濟發(fā)展、民主政治、社會進步、生態(tài)文明、文化振興等方面均取得了巨大進步，同時也需要提供更為多元化的公共服務。這就需要發(fā)揮政府、農(nóng)村自治組織、社會組織、市場組織和農(nóng)民個人等多元主體的優(yōu)勢和長處，加強主體之間的協(xié)同聯(lián)動，形成農(nóng)村公共服務供給的強大合力。

2.農(nóng)村公共服務供給結(jié)構(gòu)。農(nóng)村公共服務供給結(jié)構(gòu)是指在供給主體提供的一系列公共產(chǎn)品和公共服務中，根據(jù)農(nóng)民實際需求意愿，對各主體提供的產(chǎn)品與服務形成先后需求排序，每一種產(chǎn)品或服務占據(jù)所有主體提供所有產(chǎn)品、服務中的比例。由于農(nóng)村社會醫(yī)療、教育、基礎設施、文化場館等公共服務供給狀況不同，形成了不同的供給結(jié)構(gòu)。一方面，與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的醫(yī)療、教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)、基礎設施等服務供給相對不足；另一方面，與農(nóng)民生產(chǎn)生活聯(lián)系不夠緊密、需求程度處于次要地位的農(nóng)村書屋、文化館、體育設施等公共服務，由于利用率較低出現(xiàn)閑置或浪費的現(xiàn)象。

3.農(nóng)村公共服務供給方式。農(nóng)村公共服務供給主體的類型和特征，直接決定著農(nóng)村公共服務供給方式。大致來看，農(nóng)村公共服務供給方式可以分為政府供給、合作供給和社會供給三類。政府供給是指農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務是由政府直接或間接提供的。一部分公共服務由政府直接提供，如為維護國防安全和社會治安需要的裝備設施等；一部分公共服務是政府利用市場機制，引導其他主體參與提供，如自來水、煤氣、電力等。合作供給是指通過公共物品和私人物品的有效聯(lián)合，向社會提供公共產(chǎn)品，如政府在批復地產(chǎn)商樓盤時，要求地產(chǎn)商同時承建中小學校舍。社會供給是指由社會組織或公民個人向社會提供公共物品的方式，具有非政府性、自愿性的特征，如提供緊急救援服務的民間組織“藍天救援隊”、提供農(nóng)業(yè)播種與收割服務的專業(yè)合作社等。

(二)農(nóng)村公共服務供給的理論依據(jù)

1.協(xié)同治理理論與農(nóng)村公共服務供給

一般而言，協(xié)同治理是指多元主體通過運用各自的關(guān)系資源，采取不同的方式與手段，彼此之間協(xié)商合作，共同參與到公共事務治理中來，以最大效力增進公共利益。具有治理主體多元性、權(quán)威來源多樣性、自組織協(xié)調(diào)性和治理方式多樣化等特點。

農(nóng)村公共服務供給與協(xié)同治理理論在一定程度上存在著契合之處。伴隨著農(nóng)村社會城鎮(zhèn)化、市場化進程的加快，農(nóng)村社會組織、農(nóng)民個體等多元主體越來越多地參與到公共事務中來，形成了多元化的主體格局。事實上，鑒于政府財政限制、治理失靈等方面的局限，農(nóng)村公共服務供給需要政府、社會組織、公民個體等協(xié)同合作，通過多元主體合作共治，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務的有效供給。

2.結(jié)構(gòu)功能主義與農(nóng)村公共服務供給

結(jié)構(gòu)功能主義是當代西方政治學領(lǐng)域中重要的分析工具之一。把社會看作是具有一定結(jié)構(gòu)的整體系統(tǒng)，每個結(jié)構(gòu)均對應著一定的功能，正是由于這些功能的存在，使得政治體系得以有效運轉(zhuǎn)。第一個運用政治體系對政治生活進行分析的是美國政治學家David Easton，他認為政治體系由政治共同體、制度規(guī)則和權(quán)威力量三部分組成。[11]筆者分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會政治生活也包含這三部分內(nèi)容，二者存在一定的契合性。農(nóng)村社會是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、社會組織、市場組織以及村民個體組成的共同體，制度規(guī)則既包括農(nóng)村社會中正式的制度規(guī)范，也包括農(nóng)村社會文化傳統(tǒng)和風俗習慣等非正式規(guī)范。由于農(nóng)村社會共同體構(gòu)成的多元化，決定了權(quán)威力量來源的多樣性，如政府、村委會、社會組織、村民個體等，這為實現(xiàn)農(nóng)村公共服務供給主體多元化提供了可能。

三、農(nóng)村公共服務供給的現(xiàn)實困境：基于實證的調(diào)研分析

(一)農(nóng)村公共服務供給的實證調(diào)查

為分析總結(jié)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村公共服務供給的現(xiàn)實困境，本文進行了實地調(diào)研。文中所使用的分析數(shù)據(jù)來源于筆者2020—2021年度，在山東、河南、黑龍江、浙江、貴州、青海等省區(qū)開展的農(nóng)村公共服務供給現(xiàn)狀專項調(diào)研。依據(jù)各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，傳統(tǒng)文化習俗，政府與各類公共服務組織的財政、服務能力等方面的差異，在各省隨機抽取濟南市萊蕪區(qū)、青島市黃島區(qū)、安陽市滑縣、寧波市象山縣、銅仁市碧江區(qū)、西寧市大通縣、哈爾濱市方正縣等縣市區(qū)進行調(diào)研，通過問卷、訪談與相關(guān)部門、人員座談交流，梳理歸納當前農(nóng)村公共服務供給存在的問題。

調(diào)研內(nèi)容主要包括兩個方面，一是著重了解農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化、體育設施等領(lǐng)域公共服務供給的現(xiàn)狀；二是在鄉(xiāng)村振興背景下，了解基層政府、鄉(xiāng)村干部、社會組織等不同主體在農(nóng)村公共服務供給中面臨的挑戰(zhàn)與機遇。

調(diào)研采用“縣市區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊—受訪者”逐級抽樣和隨機選擇相結(jié)合的方式。依次在濟南市萊蕪區(qū)選擇牛泉鎮(zhèn)、和莊鎮(zhèn)、苗山鎮(zhèn)，青島市黃島區(qū)選擇張家樓街道、海青鎮(zhèn)、大場鎮(zhèn)，安陽市滑縣選擇王莊鎮(zhèn)、棗村鄉(xiāng)、桑村鄉(xiāng)，寧波市象山縣選擇茅洋鄉(xiāng)、泗洲頭鎮(zhèn)、石浦鎮(zhèn)，銅仁市碧江區(qū)選擇壩黃鎮(zhèn)、和平鄉(xiāng)、漾頭鎮(zhèn)，西寧市大通縣選擇樺林鄉(xiāng)、橋頭鎮(zhèn)、青山鄉(xiāng)，哈爾濱市方正縣選擇高楞鎮(zhèn)、天門鄉(xiāng)、松南鄉(xiāng)等21個具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；然后在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中依次選擇3—5個具有代表性的村莊，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村民、村干部、鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)賢等群體進行了訪談，根據(jù)訪談結(jié)果，設計了調(diào)查問卷；最后在每個村隨機選擇30位村民進行問卷調(diào)查；共發(fā)放調(diào)查問卷2 250份，剔除有效信息缺失或前后信息矛盾的問卷后，回收有效問卷2 195份，有效問卷回收率97.6%。同時借助互聯(lián)網(wǎng)和圖書館進行了相關(guān)資料和數(shù)據(jù)的查詢驗證，為本次調(diào)研的全面性和數(shù)據(jù)的準確度提供了重要保證。

(二)基于三大維度的農(nóng)村公共服務供給困境分析

在掌握調(diào)研“一手”數(shù)據(jù)的基礎上，分析發(fā)現(xiàn)在社會轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村公共服務供給現(xiàn)實困境表現(xiàn)在多個方面，如供給主體有限、城鄉(xiāng)農(nóng)村公共服務投入差距較大、忽視公共服務的運營維護等。筆者認為，這些都是直接原因的外在表現(xiàn)，要透過現(xiàn)象分析農(nóng)村公共服務內(nèi)在的運行邏輯，從而挖掘現(xiàn)實困境產(chǎn)生的內(nèi)在根源。結(jié)合上述調(diào)研中農(nóng)村公共服務現(xiàn)實困境的外在表現(xiàn)，本文主要從認知、結(jié)構(gòu)和參與三個方面加以探究。

1.認知困境：公共服務重視程度亟待提升

對于農(nóng)村公共服務而言，促進供給資源的有效整合與利用需要充分認識到其重要價值，然而當前由于對農(nóng)村公共服務的認知不清，嚴重制約著基本公共服務均等化的實現(xiàn)。首先表現(xiàn)為忽視農(nóng)民實際意愿的硬性思維。部分地方政府輕視農(nóng)村居民的現(xiàn)實需求，為了完成公共服務供給任務，盲目借鑒模式成熟地區(qū)的供給建設方案，在本地區(qū)實行“一刀切”建設規(guī)劃，設立不切實際的硬指標，“大水漫灌”式的建設造成了許多無效供給，浪費大量的人力、物力、財力，從而導致供給效率低下。

以“農(nóng)村書屋”為例，雖然政府投入資金為農(nóng)村配備了農(nóng)村書屋，但村民普遍反映的問題是“僅是一個擺設，利用率不高”。為探究原因，筆者以“為什么不愿去農(nóng)村書屋”一題進行調(diào)研(表1)，結(jié)果顯示，5.6%的村民認為自身文化水平較低，并且務農(nóng)多年不認識幾個字；16.3%的村民因為農(nóng)活太多忙不過來，沒有時間去農(nóng)家書屋看書；有35.2%的村民表示缺少養(yǎng)生、育兒、養(yǎng)殖類的書籍，書籍種類單一；42.9%的村民認為書籍中的農(nóng)業(yè)技術(shù)太過陳舊，不能及時更新，跟不上時代的發(fā)展。由此可見，在鄉(xiāng)村振興背景下，沒有從農(nóng)民自身需要出發(fā)，忽視農(nóng)民的內(nèi)在需求，是造成農(nóng)村公共服務供給與需求脫節(jié)的重要原因。

表1 “為什么不愿去農(nóng)村書屋”統(tǒng)計表 (N=2195)

其次，依賴政府投入而忽視社會組織等多元主體參與的慣性思維。改善農(nóng)村公共服務供給水平需要大量的資金投入，政府財政作為農(nóng)村公共服務供給資金的首要來源，無疑承擔著主要責任。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，雖然政府財政逐年加大支農(nóng)投入力度，但受制于農(nóng)村人口、村莊基數(shù)大等因素的影響，具體到每個村莊的平均投入仍很有限，并且各個村莊通過項目爭取財政資源的狀況也千差萬別。因此，僅僅依靠政府補貼無法滿足農(nóng)村公共服務的龐大資金缺口，必須在適當領(lǐng)域發(fā)揮市場與社會組織的作用。由于目前我國農(nóng)村公共服務項目呈現(xiàn)出“盈利少、投入大、周期長”的特點，私營部門投資動力不足，而社會組織普遍具有“專業(yè)化程度低，服務能力不足、服務水平不高”[12]的問題，在現(xiàn)階段經(jīng)濟活動中往往較少參與公共服務建設。如何調(diào)動多元主體積極性，吸引民間資本與社會組織參與其中以緩解政府壓力，成為當前亟待解決的問題。

最后，服務方式陳舊單一而缺乏多樣化服務的惰性思維。在提供農(nóng)村公共服務的方式上，地方政府往往按照上級部門的要求完成對基本健身器材等硬件設施的安裝，但在使用、維護等方面卻無人問津，對群眾提出的如剪紙、種植技術(shù)培訓、養(yǎng)生、保健等多元化需求也供給不足。如針對濟南市、青島市部分農(nóng)村公共服務供給實際利用情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)廣場是大多數(shù)農(nóng)村居民重要的休閑放松場所，時常能見到村民在此聊天、打牌、運動。(1)筆者分別對濟南市萊蕪區(qū)一村民、青島市黃島區(qū)一村干部的訪談(訪談記錄分別是20211002LHD、20211227ZHW)。與之形成鮮明對比的是，政府大力建設推廣的閱覽室、村史館等場所利用率較低，多數(shù)處于閑置狀態(tài)。(2)筆者對青海省民和縣一村干部的訪談(訪談記錄20200810SDH)。究其原因還是在于政府實際工作中仍舊受到傳統(tǒng)思維方式的制約，僅僅滿足于發(fā)展經(jīng)濟卻忽視開放社會情景中農(nóng)民多元化的公共服務需求，沒有認識到提升農(nóng)村公共服務水平對推動鄉(xiāng)村振興的重要意義。

2.結(jié)構(gòu)困境：社會民生領(lǐng)域供給短板突出

我國在城鄉(xiāng)發(fā)展上采取差異化政策，由此加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，影響制約著“三農(nóng)”問題的解決。雖然近些年農(nóng)村基礎設施建設已經(jīng)有了長足的進步，但是與城市相比，農(nóng)村公共服務均等化仍明顯落后，在供給總量不足的同時供給質(zhì)量也難以保證，農(nóng)村公共服務供給還存在一定的短板。

雖然農(nóng)村基礎教育資金投入不斷加大，硬件設施建設逐步落實到位，但是與本地區(qū)城鎮(zhèn)教育相比，鄉(xiāng)村中小學在資金投入、校舍環(huán)境、師資力量配置等方面仍差距較大。針對這一問題，正如銅仁市碧江區(qū)一鄉(xiāng)村小學校長所說，“城鎮(zhèn)學校資金投入占比明顯高于鄉(xiāng)村學校，我們經(jīng)費非常緊張，僅能應付學校日常開支，開展綜合素質(zhì)教育活動仍比較少?！?3)筆者對貴州省銅仁市碧江區(qū)一鄉(xiāng)村小學校長的訪談(訪談記錄20210508LGB)。這一現(xiàn)狀嚴重制約著鄉(xiāng)村學校的高質(zhì)量發(fā)展，進一步加劇了城鄉(xiāng)教育差距，不利于鄉(xiāng)村專業(yè)技術(shù)人才、致富帶頭人與農(nóng)民經(jīng)紀人等的培養(yǎng)，也因此從根本上阻礙鄉(xiāng)村振興的進程與建設步伐。

目前農(nóng)村交通、通信等基礎設施建設有了重大改善但仍有提升空間，從“能用”到“好用”還需不斷升級，特別是網(wǎng)絡基礎建設遠遠沒有滿足農(nóng)民現(xiàn)實需求。受制于經(jīng)濟發(fā)展的影響，農(nóng)村社會環(huán)境治理力度長期落后于城市，面臨“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、農(nóng)戶生活污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染等生態(tài)問題不斷惡化以及農(nóng)村環(huán)境治理體系不完善、治理能力不足”[13]等困境，不利于美麗鄉(xiāng)村的建設目標實現(xiàn)，也極大地影響了農(nóng)村居民生活的幸福感與滿足感。正如哈爾濱市方正縣一村民所說，“現(xiàn)在政府給村里投入很大，裝了健身器材，修建了公共廁所，老百姓高興得很，但仍存在環(huán)境衛(wèi)生、管理維護方面的問題?！?4)筆者對黑龍江省哈爾濱市方正縣一村干部的訪談(訪談記錄20200621WCH)?？梢姡谵r(nóng)村公共服務供給總量較低的情況下，政府對后續(xù)的服務管理投入不足，長此以往不僅會形成農(nóng)村公共服務的短板，而且會使城鄉(xiāng)發(fā)展差距越拉越大。

3.參與困境：公共服務參與路徑缺乏

在農(nóng)村公共服務供給中政府的角色主要是服務提供者，農(nóng)村居民則是農(nóng)村公共服務的首位供給對象，是最核心的受益群體，但是在實際公共服務建設過程中，農(nóng)民卻并沒有真正參與進來，往往被排斥在決策之外，相關(guān)機制的缺失使得農(nóng)民的主體地位未能得到充分彰顯。

一方面，村委會的“行政化”不能有效反映村民利益和訴求，導致村民參與積極性降低。受限于農(nóng)村居民的整體素質(zhì)與文化水平，村委會作為村民自治組織，發(fā)揮著傳遞農(nóng)民聲音、表達農(nóng)民意愿的功能，但現(xiàn)實中，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系并非制度規(guī)定中的“指導、支持和幫助”關(guān)系，而是“在運行過程中出現(xiàn)了偏離”[14]。在部分集體經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)，由于受自然、交通、資源等條件所限，在鄉(xiāng)村建設中，村干部有需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持和幫助的強烈要求。正如調(diào)研中貴州省銅仁市碧江區(qū)一村干部所說，“村里資金很少，遇到事情都得向鄉(xiāng)上請示，不然我們工作就沒法開展?！?5)筆者對貴州省銅仁市碧江區(qū)一村干部的訪談(訪談記錄20210502LDG)?？梢?，村委會表現(xiàn)出一定的“行政化”和“依附性”特征，難以充分尊重村民的“話語權(quán)”，村民參與議事決策的制度不可避免的流于形式、走過場，以致不能有效激發(fā)村民參與的積極性、主動性。

另一方面，缺少能代表村民利益、訴求的組織或機構(gòu)，導致村民參與不足。在公共服務供給中，因不了解農(nóng)民真實、急切的需求，各服務主體在提供公共服務時往往與農(nóng)民的實際需要出現(xiàn)偏差，提供服務不精準，導致資源浪費嚴重。針對“村里決定大事時，有無召開村民參加的會議”(6)此處的“大事”指諸如村委會選舉、村集體經(jīng)濟所得收益的使用、村公益事業(yè)的興辦等，需要村民會議討論決定的事情。一題，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示(表2)，僅有21.3%的村民認為每次決定都開會或經(jīng)常開會傾聽群眾意見，39.2%的村民認為很少開會研究重大事項，32.2%的村民認為不開，還有7.3%的村民表示不清楚是否開會。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，三分之二的村民認為村里有重大事項時，不開或者很少召開村民參與的會議。這說明大多數(shù)村民沒有參與到鄉(xiāng)村公共事務決策中來，村民參與不足成為當前鄉(xiāng)村治理過程中的一個重要問題。

表2 “村里決定大事時，有無召開村民參加的會議”統(tǒng)計表 (N=2195)

另外，村民缺少溝通平臺也是影響其參與的一個重要因素。農(nóng)村基層政府對公共服務有關(guān)信息的宣傳不到位，更新信息不及時，決策公布不透明，農(nóng)民難以即時掌握準確的公共服務信息。而在了解到相關(guān)信息后，由于溝通平臺的缺失也導致村民難以反饋對公共服務的評價，不利于政府及時調(diào)整政策、完善服務。

四、農(nóng)村公共服務供給困境化解：實踐策略建構(gòu)

習近平總書記2020年在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)：“必須看到，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎依然在農(nóng)村?！盵15]黨的十八大以來，我國大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，雖然工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，但從人民群眾的需求來看，我國農(nóng)村發(fā)展依然緩慢。尤其是在社會公共服務方面，仍然存在著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分的主要矛盾。因此，如何破解農(nóng)村公共服務供給困境問題，推動農(nóng)村公共服務均等化就成為迫切需要解決的問題。

(一)黨建引領(lǐng)，重塑對農(nóng)村公共服務供給的固有認知

一是進一步增強基層黨組織在農(nóng)村公共服務供給中的領(lǐng)導功能。基層黨組織是我國農(nóng)村社會建設與發(fā)展的領(lǐng)導核心，在農(nóng)村公共服務供給中理應發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，通過總攬全局、協(xié)調(diào)各方匯聚各供給主體的合力。這就要求充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導核心和廣大黨員干部的先鋒模范作用，在實際行動中產(chǎn)生輻射帶動作用，通過發(fā)揮自身組織優(yōu)勢凝聚農(nóng)村社會中各供給主體的力量，增強農(nóng)村公共服務的凝聚力、向心力。

二是針對當前農(nóng)村公共服務供給方面存在的局限、有偏認識，首先，要更新觀念，樹立現(xiàn)代思維方式。摒棄傳統(tǒng)意義上的“被動式”接受觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃邮健惫┙o觀念。堅持問計于民、問需于民，根據(jù)農(nóng)村發(fā)展實際制定農(nóng)村公共服務供給的方案政策，提前謀劃、精準研判。其次，政府要發(fā)揮好在農(nóng)村公共服務供給中的主導作用，積極扮演好“引路人”“領(lǐng)導者”的角色，提高農(nóng)村公共服務的供給質(zhì)量。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，一切從農(nóng)民實際需要出發(fā)，做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，增強農(nóng)村公共服務供給的精準性和針對性。再次，考慮到城鄉(xiāng)公共服務供給的差異性，政府要努力推進城鄉(xiāng)公共服務均等化建設，根據(jù)各地區(qū)城鄉(xiāng)居民對公共服務的差異化需求，增加公共服務供給的多樣性，全面推進城鄉(xiāng)公共服務的統(tǒng)籌銜接。要建立健全社會基層公共服務供給網(wǎng)絡，充分調(diào)動農(nóng)村居民參與的積極性，促進服務項目實施落地。

(二)破解結(jié)構(gòu)困境，補齊農(nóng)村公共服務供給短板

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)民的物質(zhì)生活、精神文化生活都有很大程度的改善和提高，基本上能夠滿足村民不同程度上的需要，但是距離人民群眾的美好生活需要還有一定的差距，仍需在教育、醫(yī)療等方面彌補農(nóng)村公共服務短板，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

第一，實現(xiàn)供給主體的多元化。農(nóng)村公共服務供給應克服主體單一、渠道有限的弊端，探索構(gòu)建“政府主導、多元聯(lián)動、社會參與”的供給模式。對于基本的公共服務供給，各級政府必須而且應當發(fā)揮主導作用，提供基本公共服務，確保滿足村民的基本需求。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，政府有義務保障人民的健康權(quán)，尤其對貧困地區(qū)農(nóng)民健康權(quán)的保護體現(xiàn)了平等和正義，這也正是我國推進基本公共衛(wèi)生服務均等化的目的和意義所在。[16]對于非基本公共服務，應鼓勵支持企業(yè)、社會組織、公民個人等社會力量以不同形式方式參與其中，提升服務本地區(qū)經(jīng)濟社會的水平，實現(xiàn)合作共贏與共同發(fā)展。第二，建立資金多元籌集渠道。首先，在市場經(jīng)濟條件下，“政府的主要職能包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”[17]。 因此，政府財政作為農(nóng)村公共服務支出的重要來源，應該不斷加大對農(nóng)村公共服務的投入力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化。其次，積極爭取本地區(qū)企業(yè)、社會組織、鄉(xiāng)賢等社會力量對農(nóng)村公共服務的資金支持，多渠道增加教育、衛(wèi)生等資源的有效供給，增加財政支持，彌補農(nóng)村公共服務短板。另外，借鑒西方國家的做法，在一定范圍內(nèi)慈善募捐也是農(nóng)村公共服務多渠道籌措資金的方式之一，既可以面向個人，也可以面向企業(yè)、社會組織等，探索農(nóng)村公共服務多元合作供給機制，使農(nóng)村公共服務得到快速、可持續(xù)發(fā)展。

(三)多元共治，拓寬農(nóng)民公共服務參與渠道

第一，轉(zhuǎn)變公共服務理念。進一步牢固樹立以人為本的發(fā)展理念，農(nóng)村公共服務供給的首要要求就是滿足人民群眾的多元需要，應以人民群眾最急需、最關(guān)心的服務需求為著力點，提前謀劃、未雨綢繆，在提供公共服務的過程中踐行“一切為了群眾、為了一切群眾”的宗旨。通過提供多樣化的產(chǎn)品和多類型的公共服務，讓人民群眾的多元需求得到滿足，增強人民群眾的獲得感、幸福感。第二，健全農(nóng)民需求表達渠道。要精準識別當前農(nóng)民對公共服務的不同需求，完善農(nóng)民需求的表達渠道就成為必然選擇。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，村民的服務需求更加復雜多樣，在表達渠道的建立上，應同步完善自上而下的“需求—收集”渠道和自下而上的“問題—反饋”渠道，在實施過程中應通過座談、交流、問卷、微信等進行民意調(diào)查，拓寬村民參與渠道，以便快速、精準地掌握村民多樣化需求。第三，公共服務供給要精準施策，以符合農(nóng)民需求為原則。在公共服務供給中，增強供給的精準性和實用性，針對不同農(nóng)村群體提供個性化服務，避免大水漫灌、貪大求全造成的資源浪費。如為農(nóng)村老人、留守婦女提供養(yǎng)生、保健服務和積極向上的娛樂文化活動；為農(nóng)村兒童開展送教上門、安全教育、心理疏導等關(guān)愛服務活動。

實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，固然受到多個方面的影響和制約，其中農(nóng)村公共服務的有效供給是不可忽視的重要方面。農(nóng)村公共服務的有效供給狀況，在某種程度上影響乃至決定著鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)程度。在正確認識當前農(nóng)村公共服務供給困境的基礎上，有針對性地采取差別化的方法策略，因地制宜，才能實現(xiàn)農(nóng)村公共服務有效供給，進而助力鄉(xiāng)村全面振興。