□文/高 月

（哈爾濱師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 中國扶貧開發(fā)政策發(fā)展是一個(gè)穩(wěn)中求進(jìn)的過程。改革開放以來，我國的扶貧開發(fā)政策先后經(jīng)歷五個(gè)階段，分別是以減少貧困為主的發(fā)展階段、以區(qū)域性扶貧為主的推進(jìn)階段、以解決溫飽問題為主的攻堅(jiān)階段、以改善生活條件為主的開發(fā)階段以及以全面實(shí)現(xiàn)小康為主的精準(zhǔn)扶貧新階段。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，以馬克思主義反貧困理論為指導(dǎo)思想，逐步探索形成中國獨(dú)特的扶貧模式，并取得令人矚目的成就。

中國扶貧開發(fā)政策是以習(xí)近平的精準(zhǔn)扶貧理念為指導(dǎo)思想，以全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)的脫貧攻堅(jiān)政策。得益于我國實(shí)施的一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和扶貧開發(fā)政策，我國的扶貧事業(yè)取得了突出的成績和效果，并向世界提供了貧困治理的中國智慧和中國方案。

一、改革開放以來扶貧開發(fā)政策的演進(jìn)

自1978 年改革開放以來，我國逐步形成了較完善的扶貧開發(fā)政策體系。從總體上來說，在社會(huì)主義發(fā)展的不同階段，我國的貧困治理政策也有所不同，經(jīng)歷了從解決溫飽問題到實(shí)現(xiàn)全面小康、從區(qū)域扶貧到精準(zhǔn)扶貧的不同政策傾向。具體來說，我國的貧困治理政策主要經(jīng)歷了五個(gè)不同的發(fā)展階段。

（一）通過農(nóng)村制度改革減少貧困的發(fā)展階段（1978～1985年）。建國初期實(shí)施的救濟(jì)式扶貧政策有助于減少貧困人口數(shù)量，但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性使得人民的溫飽問題尚未完全解決。而且“長期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制抑制了勞動(dòng)人民的生產(chǎn)積極性，制約著生產(chǎn)力的發(fā)展”。到1978 年底，農(nóng)村貧困問題日益嚴(yán)峻。隨著改革開放政策的發(fā)展，國家逐漸意識(shí)到解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重要性。

這一時(shí)期，國家采用一系列解放和發(fā)展生產(chǎn)力的方法和手段來減少貧困人口的數(shù)量。首先，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。受益于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策，農(nóng)民可以合法擁有土地經(jīng)營權(quán)，這可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民勞動(dòng)的積極性。其次，大幅度提高農(nóng)民的整體收入。一方面國家減少征購糧食的數(shù)量，讓更多的糧食和農(nóng)產(chǎn)品有機(jī)會(huì)進(jìn)入流通市場(chǎng)，并且逐漸提高農(nóng)產(chǎn)品的收購價(jià)格，讓農(nóng)民有更多的途徑增加收入；另一方面支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供就業(yè)崗位，使農(nóng)民有機(jī)會(huì)增加其他方面的收入。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，1978 年我國的貧困人口為2.5 億人，但是到1995 年，我國的貧困人口僅為1.25 億人。

（二）有組織有計(jì)劃大規(guī)模扶貧開發(fā)的推進(jìn)階段（1986～1993 年）。20 世紀(jì)80 年代中期，第一階段的扶貧工作使貧困人口數(shù)量減少，但是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展不均衡現(xiàn)象日益加劇。為了進(jìn)一步消除兩極分化、實(shí)現(xiàn)共同富裕，我國的扶貧工作被上升到一個(gè)新的高度，實(shí)現(xiàn)了從改善民生到維系國家穩(wěn)定的飛躍。

這一時(shí)期我國確立了專項(xiàng)扶貧機(jī)構(gòu)和扶貧制度，設(shè)立專項(xiàng)資金并制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策用于扶貧。首先，確立新的瞄準(zhǔn)機(jī)制，更新扶貧目標(biāo)。1986 年，國家將部分欠發(fā)達(dá)的貧困縣作為扶貧目標(biāo)，并且首次確定申請(qǐng)貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)。1990 年，在扶貧相關(guān)會(huì)議上把扶貧的目標(biāo)上升到一個(gè)新的高度，從解決多數(shù)群眾溫飽問題變?yōu)槊撠氈赂?。其次，建立農(nóng)村社保制度，為貧困戶提供生活保障。針對(duì)老年人群體，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；針對(duì)少年兒童和殘疾人群體，制定義務(wù)教育工程政策。但是，本階段的扶貧開發(fā)政策仍然沒有全面解決溫飽和生存困難的貧困問題。

（三）以全面解決溫飽問題為主要目標(biāo)的“八七扶貧”攻堅(jiān)階段（1994～2000 年）。我國的扶貧開發(fā)政策一直按照規(guī)劃順利進(jìn)行，但是到了1993 年底，全國范圍內(nèi)的農(nóng)村并沒有全面解決貧困人口的溫飽問題。中央意識(shí)到如果不采取特殊行動(dòng)，20世紀(jì)末全面解決農(nóng)村溫飽問題的任務(wù)可能無法順利完成，所以在1994 年國家出臺(tái)了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》。

這一階段的扶貧開發(fā)政策作為上一階段的強(qiáng)化階段，致力于在21 世紀(jì)到來之前，基本解決貧困人口的溫飽問題。八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃強(qiáng)化區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制，將中央撥放的扶貧專項(xiàng)資金用于援助國家認(rèn)定的貧困縣，并且強(qiáng)化或者新制定了以工代賑、財(cái)稅優(yōu)惠等多個(gè)相關(guān)的扶貧政策。雖然八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃從長遠(yuǎn)利益的角度來看并不利于推動(dòng)人的綜合發(fā)展，但是它作為新中國成立以來首個(gè)大型的扶貧開發(fā)工程，在短期內(nèi)可以有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國定貧困縣的糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)戶純收入增長高于全國平均水平，但扶貧投資對(duì)貧困人口的數(shù)量沒有表現(xiàn)出比較強(qiáng)的影響。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)研究顯示，1993 年我國的貧困人口為8，000 萬人，但是到2000 年，我國的貧困人口數(shù)量下降到了3，200 萬人。在“八七扶貧”攻堅(jiān)階段，“全國范圍內(nèi)的貧困人口溫飽問題基本得以解決，但是溫飽水平還有很大的上升空間”。

（四）以改善基本生活條件為主要目標(biāo)的多維度綜合扶貧開發(fā)時(shí)期（2001～2011 年）。隨著21 世紀(jì)的到來，八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃中提出的貧困人口溫飽問題基本妥善解決。但是，扶貧工作所面臨的挑戰(zhàn)也有了新的變化，從原本的區(qū)域貧困問題上升到階層貧困問題的高度，從原本的收入貧困問題上升到多元貧困問題的高度。面對(duì)新階段的新情況，黨的十六大確立全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，政府也制定并實(shí)施一系列措施致力于改善貧困人口的基本生活條件，從多個(gè)方面幫助其擺脫貧困。首先，實(shí)行“整村推進(jìn)”的參與式扶貧模式。“國務(wù)院扶貧辦根據(jù)相關(guān)指標(biāo)在我國確立了將近15 萬個(gè)貧困村，將扶貧對(duì)象及資金分配由貧困縣轉(zhuǎn)移至貧困村以及低收入的貧困戶”。鼓勵(lì)并引導(dǎo)貧困特征和文化特征相似的村落相互合作并進(jìn)行自我管理。在鼓勵(lì)人民群眾主動(dòng)參與的基礎(chǔ)上，發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。其次，在鞏固溫飽成果的基礎(chǔ)上促進(jìn)全面發(fā)展。這一階段側(cè)重于貧困人口綜合素質(zhì)的發(fā)展，采用小額信貸、產(chǎn)業(yè)扶貧等多種扶貧方式，致力于提高貧困人口的綜合素質(zhì)和持續(xù)發(fā)展能力。最后，建立健全社會(huì)保障體系。在推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的過程中，著力于改善貧困人口的生活水平。2003 年取消多種農(nóng)業(yè)稅，增加農(nóng)民的凈收入；2007 年推行農(nóng)村義務(wù)教育政策以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，減少貧困人口在教育和醫(yī)療方面的支出。這一階段的扶貧開發(fā)政策有效緩解了絕對(duì)貧困問題，并且為下一階段的脫貧奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（五）以確保全面小康為主要目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧新階段（2012年至今）。2013 年，習(xí)近平首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，強(qiáng)調(diào)扶貧工作應(yīng)該具體問題具體分析，實(shí)事求是。隨后精準(zhǔn)扶貧思想在豐富和發(fā)展的過程中，逐漸成為我國脫貧攻堅(jiān)的制勝法寶。在這一階段，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的工作重心是解決脫貧問題，相應(yīng)的，我國扶貧工作的重心也有了新的變化，從解決貧困人口的基本溫飽問題變?yōu)榫C合解決貧困人口的生存問題。首先，確立脫貧新目標(biāo)。我國扶貧工作的目標(biāo)變?yōu)椤皟刹怀?、三保障”，即確保扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，同時(shí)還要保障扶貧對(duì)象的義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。其次，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧政策。通過建立全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、建檔立卡等方式確保與扶貧對(duì)象精準(zhǔn)對(duì)接，為幫助貧困人口脫貧提供更加完善的制度保障。最后，引導(dǎo)全社會(huì)參與扶貧。動(dòng)員社會(huì)全體成員為國家扶貧工作的開展貢獻(xiàn)出自己的力量。通過以上舉措，我國扶貧開發(fā)政策的推行質(zhì)量在很大程度上得以提高。到2020 年，幫助符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口全部脫貧的任務(wù)順利完成，從根本上實(shí)現(xiàn)了“兩不愁、三保障”的扶貧目標(biāo)。

二、改革開放以來扶貧開發(fā)政策演變特點(diǎn)

國家把扶貧開發(fā)政策列入國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃，制定并實(shí)施了一系列利于推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展的措施和手段，在政治和經(jīng)濟(jì)層面加大對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度，確保中國特色扶貧開發(fā)政策的順利進(jìn)行，取得顯著成效。中國扶貧開發(fā)政策有三個(gè)特點(diǎn)，分別是開發(fā)式扶貧和社會(huì)救助相統(tǒng)一、外部干預(yù)與自力更生相統(tǒng)一，以及社會(huì)扶貧、專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧相統(tǒng)一。

（一）開發(fā)式扶貧和社會(huì)救助相統(tǒng)一。改革開放以來，我國在扶貧工作中取得的成就是開發(fā)式扶貧和社會(huì)救助共同作用的結(jié)果。一方面國家通過資源配給等方式對(duì)貧困人口進(jìn)行社會(huì)救助，從而為貧困人口的生存問題提供保障。通過五保供養(yǎng)制度，對(duì)沒有經(jīng)濟(jì)來源和勞動(dòng)能力的貧困人群給予社會(huì)救濟(jì)；通過農(nóng)村最低生活保障措施，對(duì)人均收入未達(dá)到國家最低標(biāo)準(zhǔn)的家庭給予經(jīng)濟(jì)救濟(jì)；通過特困戶基本生活救助措施，給予農(nóng)村符合標(biāo)準(zhǔn)的特困戶以基本生活救濟(jì)。另一方面國家通過對(duì)口幫扶等開發(fā)式扶貧政策為貧困人口的發(fā)展問題提供保障。區(qū)域開發(fā)扶貧是開發(fā)式扶貧的重心，只有在經(jīng)濟(jì)和政策上加大對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度才有可能幫助當(dāng)?shù)氐呢毨丝诟纳粕顥l件，早日擺脫貧困。經(jīng)濟(jì)和政策并行的救濟(jì)模式可以從根本上改善貧困人口的生活貧困問題。

（二）外部干預(yù)與自力更生相統(tǒng)一。建立健全扶貧的長效機(jī)制以及調(diào)動(dòng)貧困人口的主觀能動(dòng)性是改革開放以來扶貧開發(fā)政策能夠取得歷史性新成績的關(guān)鍵所在。一方面在不同的歷史時(shí)期，根據(jù)貧困地區(qū)和貧困人口的實(shí)際情況，實(shí)行了多種精準(zhǔn)扶貧的措施和手段，為實(shí)現(xiàn)全面脫貧提供了政策支持和物質(zhì)保障；另一方面引導(dǎo)和鼓勵(lì)貧困地區(qū)的群眾發(fā)揮主觀能動(dòng)性，把握政府提供的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)，通過提高自己的自力更生能力以及思想道德修養(yǎng)改變貧困落后的現(xiàn)狀。提高貧困人口的自我發(fā)展能力是推動(dòng)全面脫貧的主觀因素，建立健全扶貧開發(fā)政策是推動(dòng)全面脫貧的客觀因素，主觀因素和客觀因素并行才能確保全面脫貧的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

（三）社會(huì)扶貧、專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧相統(tǒng)一。社會(huì)扶貧指的是對(duì)社會(huì)上的弱勢(shì)群體給予貧困補(bǔ)助；專項(xiàng)扶貧指的是以實(shí)現(xiàn)全面小康為目標(biāo)，對(duì)貧困地區(qū)給予經(jīng)濟(jì)扶持，以此來縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕；行業(yè)扶貧指的是在落后地區(qū)引進(jìn)工廠或者旅游產(chǎn)業(yè)，在推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，為貧困人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助貧困地區(qū)脫貧。這就是“三位一體”大扶貧格局，將多方力量和多種措施有機(jī)結(jié)合，形成互為支撐的扶貧格局。社會(huì)扶貧、專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧相統(tǒng)一的“三位一體”的大扶貧格局的確立和發(fā)展為我國扶貧開發(fā)政策的順利實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的理論指導(dǎo)和政策支持。

三、改革開放以來扶貧開發(fā)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

中國扶貧開發(fā)政策的成功實(shí)踐證明了國家把扶貧納入中國特色社會(huì)主義建設(shè)的總體規(guī)劃的正確性，也證明了政府在扶貧工作中發(fā)揮作用的重要性。中國扶貧開發(fā)政策的調(diào)整和改革為我國實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)提供了有力的保障。改革開放以來，我國在推進(jìn)扶貧開發(fā)政策的實(shí)施過程中積累了成功的經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，確保扶貧政策有效執(zhí)行。我國推行扶貧開發(fā)政策取得的一系列成就，體現(xiàn)出中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，證明了堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的正確性和科學(xué)性。首先，中國共產(chǎn)黨作為扶貧工作的主導(dǎo)力量，可以根據(jù)不同貧困地區(qū)的具體情況對(duì)扶貧資源進(jìn)行有效的分配和整合；其次，人民群眾作為扶貧工作的主體力量，可以在黨的引領(lǐng)和組織下參與扶貧，這是實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)的重點(diǎn)；最后，不同時(shí)期的扶貧工作正是在有效政策的保障之下才能取得令人滿意的成績。我國的扶貧開發(fā)政策必須依靠中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以高標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)扶貧任務(wù)的落實(shí)。

（二）以人民為中心，發(fā)揮貧困群眾的主體作用。中國特色社會(huì)主義事業(yè)是億萬人民自己的事業(yè)，中國共產(chǎn)黨的宗旨和使命就是滿足中國人民對(duì)美好生活的期望。在扶貧開發(fā)政策的推進(jìn)過程中，以人民為中心的發(fā)展理念為扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)程度提供了保障。在推進(jìn)扶貧工作的過程中，國家致力于滿足貧困人口在不同階段的實(shí)際需求。在扶貧初期解決貧困人口的溫飽問題；在改革開放以后保障貧困人口的基本收入問題；在新時(shí)期注重提高貧困人口的生產(chǎn)生活條件和自我發(fā)展能力。每一階段的扶貧開發(fā)政策都把“以人民為中心”作為指導(dǎo)思想，都把人民利益放在首位，集中各方面力量使人民真正地過上好日子。

（三）構(gòu)建相對(duì)完善的扶貧開發(fā)政策體系。改革開放以來扶貧開發(fā)政策的發(fā)展經(jīng)歷了五個(gè)不同的階段，逐漸形成了相對(duì)完善的扶貧開發(fā)政策體系。首先，從職能部門的角度來看，各相關(guān)部門針對(duì)貧困問題的不同類型和成因制定了相應(yīng)的政策；其次，從權(quán)利層面的角度來看，針對(duì)貧困問題的共性和特性，中央層面有統(tǒng)一的要求和政策，地方層面也有具體的實(shí)施方法；最后，從歷史繼承和發(fā)展的角度來看，國家扶貧開發(fā)政策既對(duì)改革開放以來扶貧政策進(jìn)行有選擇性的繼承和連接，又根據(jù)貧困問題的結(jié)構(gòu)性變化而進(jìn)行政策創(chuàng)新。職能部門聚焦于“對(duì)癥下藥”，中央與地方的權(quán)利層面聚焦于“因地制宜”，歷史的繼承發(fā)展聚焦于“隨勢(shì)而變”，三者的結(jié)合充分體現(xiàn)了我國扶貧開發(fā)政策體系的完整性和科學(xué)性。