□文/鄭榮芹

（龍達恒信工程咨詢有限公司 山東·濟南）

［提要］措施費是工程造價的重要組成部分，因其不形成實體工程，缺乏統(tǒng)一執(zhí)行標準，審計結(jié)算時成為合同雙方的常見爭議點。本文通過分析清單計價模式下措施費的種類及措施費審計中常見的爭議問題和難點，提出工程建設各階段減少爭議的具體對策與建議，以供參考。

《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）規(guī)定，工程造價由分部分項工程費、措施項目費、其他項目費、規(guī)費、稅金組成。措施項目是為完成工程項目施工，在施工前和施工過程中采取的安全措施、文明施工措施、環(huán)境保護措施、技術(shù)措施、組織措施等。以建筑工程為例，措施費約占工程造價的15%～20%，與施工組織設計方案、施工現(xiàn)場條件和施工管理水平密切相關(guān)。由于措施項目不形成實體工程，相比分部分項工程較為抽象，清單計價規(guī)范對于措施項目的計量計價規(guī)則也相對籠統(tǒng)，措施費的計取對工程總造價影響較大，在工程招投標、合同簽訂、工程施工、變更簽證、工程結(jié)算各環(huán)節(jié)都是承發(fā)包單位爭議較多的談判內(nèi)容之一。

一、措施費分類與特征

（一）措施費的分類

1、按計價方式分類。根據(jù)能否準確計量，措施項目可以分為單價措施項目和總價措施項目。其中，單價措施項目能夠準確計量，總價措施項目不能準確計量。單價措施項目主要包括模板及支撐、腳手架、大型機械進出場及安拆、垂直運輸?shù)?；總價措施項目包括安全文明施工費、二次搬運費、冬雨季施工增加費、夜間施工增加費、已完工程保護費等。根據(jù)清單計價規(guī)范規(guī)定，措施項目費的計算公式如下：

單價措施項目費=單價措施項目工程量×綜合單價

總價措施項目費=計算基數(shù)×相應費率（計算基數(shù)和相應費率由地方造價管理機構(gòu)確定）

2、按可否競爭分類。按照能否競爭，措施費可分為可競爭費用和不可競爭費用。其中，安全文明施工費為不可競爭費用，包括安全施工費、文明施工費、環(huán)境保護費、臨時設施費等四項。編制招標控制、投標報價及結(jié)算時，應按照地方造價管理部門規(guī)定的計算基數(shù)和費率計算，不得隨意更改。安全文明施工費受政策及環(huán)境影響，自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，各地均要求工程費用中增加疫情防控費用，此費用通常包含于安全文明施工費中，體現(xiàn)了安全文明施工費的保障作用。除安全文明施工費外，其他措施費為可競爭費用，投標報價時，投標人可根據(jù)施工現(xiàn)場環(huán)境、工程規(guī)模、水文地質(zhì)條件、自身施工能力和管理水平競報。

（二）措施費的特征

1、非實體性。措施費發(fā)生于施工過程中，伴隨工程實體而產(chǎn)生，保障工程實體的形成，但在工程實體竣工后，措施項目卻無跡可尋?；炷翝仓^程中必然會產(chǎn)生模板及支架費用，混凝土澆筑完成后形成柱、梁、板等實體構(gòu)件，實體構(gòu)件形成后模板及支架卻需拆除。結(jié)算審計時，發(fā)承包雙方對措施費的計量計價依據(jù)容易產(chǎn)生爭議，因此，在施工過程中施工單位應做好過程記錄，保存影像資料及文字資料，做好過程結(jié)算，減少爭議。

2、風險性。措施費由于它的“非實體性”，設計單位在施工圖設計時不會專門設計，施工單位在編制預算和施工時就沒有統(tǒng)一的參考標準，取費較難，建設單位對于非實體項目支付意愿不強；措施費用還會隨著工程變更而變化，由于調(diào)價計算復雜，發(fā)承包雙方有時會簽訂措施費包干協(xié)議。由于上述原因，導致措施費具有一定的風險性。

3、特殊性。由于施工環(huán)境、水文地質(zhì)條件、施工地點的不同，每個工程項目都有特殊性。不同的工程要編制專門的施工組織設計，如要根據(jù)水文地質(zhì)條件編制施工排降水、基坑支護方案；根據(jù)施工地點交通位置等因素編制場地布置和場內(nèi)外運輸方案等。措施費的發(fā)生和計取與施工組織設計密切相關(guān)，不可照搬其他項目。

二、措施費計取常見問題及成因分析

（一）措施費取費常見問題

1、重復計算。分部分項工程費中已經(jīng)計取的費用又單獨在措施項目中列項，造價人員在編制混凝土清單子目套取定額時已考慮泵送，在措施項目又單獨增加泵送費用。已經(jīng)含在總價措施項目中的費用重復計取，未能規(guī)范使用安全文明施工費，如施工現(xiàn)場消防設施器材應含在安全施工費中，又把此部分工程量增加到分部分項工程項目中。

2、缺項漏項。編制預算或結(jié)算時，未將地上地下部分分開，超高部分未考慮施工降效；地下室或暗室施工時，只計取非夜間施工照明增加費，沒有考慮人工、機械施工降效；未將柱、梁、板模板分開計算，漏算基礎模板；單獨裝修項目未計取已完工程保護費。

3、計算標準錯誤。一個工程項目中包含建筑、裝飾、安裝、市政、園林幾部分，計算造價時未將幾部分分開，造成總價措施費的計算基數(shù)和取費費率混用；未正確對應工程類別取費；安全文明施工費未按照規(guī)定計??；套用腳手架定額時，未嚴格區(qū)分外腳手架、里腳手架、滿堂腳手架的適用范圍及系數(shù)。

4、實際未發(fā)生。編制招標控制價和投標報價時列取了夜間施工費、冬雨季施工費等總價措施項費，但是實際施工過程中并不一定發(fā)生，結(jié)算審計時，施工單位編制的竣工結(jié)算中仍含有此部分內(nèi)容；按規(guī)定計取了安全文明施工費，但是施工單位卻沒有全部使用，投入的安全文明和環(huán)境保護措施未達到規(guī)定要求。

5、工程變更。工程施工過程中如果發(fā)生工程變更，分部分項工程費可以按照計量計價規(guī)則計取，措施項目不形成工程實體，施工單位有時會高估冒算，漫天要價，建設單位卻認為變更不影響措施費，不應另外計取，雙方爭執(zhí)不下。有時合同雙方對措施費調(diào)整的計算方法沒有約定明確，也會產(chǎn)生爭議。

6、不可抗力。不可抗力引發(fā)的工程措施費審計爭議包含不可抗力發(fā)生前施工單位為預防不可抗力增加的措施費用和不可抗力發(fā)生后返工修復等增加的措施費用。發(fā)承包雙方如在合同中未明確不可抗力增加的措施費如何劃分，容易引起爭議。如，臺風來臨前施工單位增加的防范和抵御措施費用，臺風過后重新搭設腳手架、臨時設施的費用如何分擔，雙方各執(zhí)一詞。

（二）措施費風險成因分析

1、人員風險。一方面由于措施費的非實體性，較為抽象，造價工作人員雖然是專業(yè)的，但缺乏施工經(jīng)驗，對施工現(xiàn)場環(huán)境不熟悉，有時也無法預估措施費的風險性，導致無法準確計算措施費用，只能憑經(jīng)驗計取常見措施費用或套用同類項目措施費用；另一方面部分造價咨詢?nèi)藛T專業(yè)能力不夠或缺乏職業(yè)道德，認為措施項目無需準確編制，編制措施項目時糊弄了事，出現(xiàn)重復計算、錯項、漏項、收費標準錯誤等問題。

2、項目固有風險。任何項目都存在固有風險，固有風險不可規(guī)避。施工現(xiàn)場環(huán)境復雜、水文地質(zhì)條件未能充分勘測、施工圖紙設計深度不夠、工程量清單缺項或漏項、出現(xiàn)異常惡劣的自然條件等，都會增加項目的固有風險。如，項目基礎施工過程中出現(xiàn)濕陷性黃土，需要超挖換填地基，由此增加的基坑支護費用以及安全施工費用等無法事前充分預估。

3、信息風險。有些建設單位對施工現(xiàn)場情況介紹不清楚，地質(zhì)勘察報告以及其他施工現(xiàn)場資料提供不完整，施工場地位置、地理條件、運輸條件、政策規(guī)定等披露不清楚，這些影響施工排降水費、臨時設施費、二次搬運費、大型機械進出場及安裝費、成品保護費等，導致施工單位不能充分考慮和預估措施費用。有些施工單位在發(fā)現(xiàn)建設單位提供的地質(zhì)勘查報告和設計文件存在缺陷或漏洞時未及時告知，導致建設單位未充分預留措施費用。發(fā)承包雙方信息不對稱、不充分帶來的不確定性產(chǎn)生風險。

4、合同風險。建筑施工合同示范文本中較為詳細地約定了承包人和發(fā)包人各自享有的權(quán)利和承擔的義務，建筑施工相關(guān)的法律法規(guī)也比較系統(tǒng)全面地規(guī)范了建筑施工領域的方方面面和糾紛解決機制，但是這仍避免不了施工過程中產(chǎn)生的系列法律風險和糾紛。重視施工合同，合同簽訂時充分考慮各種不確定因素，可以有效地規(guī)避風險、提高效率、減少糾紛。如果發(fā)承包雙方風險防范意識較為淡薄，對施工過程中可能出現(xiàn)的風險問題未能充分預估，設置的合同條款不夠細致、科學、完整，就會不可避免地出現(xiàn)爭議糾紛。

5、道德風險。根據(jù)經(jīng)濟學相關(guān)理論，理性的經(jīng)濟人就是以完全追求物質(zhì)利益為目的而進行經(jīng)濟活動的主體，人都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲，并為此可不擇手段。道德風險是在信息不對稱條件下，不確定或不完全合同使得負有責任的經(jīng)濟行為主體不承擔其行動的全部后果，在最大化自身效用的同時做出不利于他人的現(xiàn)象。工程建設領域發(fā)承包雙方為了自身利益最大化，可能會做出不利于對方的行為，增加對方風險。尤其是對于措施費這種非實體項目，發(fā)包方極不愿意支付，而承包方習慣漫天要價，導致工程結(jié)算一再拖延。

三、措施費管控對策建議

（一）預算編制階段。建設單位編制招標控制價時，應結(jié)合地勘資料、設計圖紙和現(xiàn)場條件，充分考慮可能發(fā)生的措施項目，準確劃分分部分項工程費和措施項目費，避免重復計取和漏項?？捎嬃康拇胧╉椖浚瑧辞鍐胃袷搅忻黜椖烤幋a、項目名稱、項目特征、計量單位、工程數(shù)量。項目編碼和項目名稱應按照規(guī)范填寫；項目特征描述影響定額子目的套取，招標清單中應準確詳細描述，必要時可列明工程內(nèi)容；計量單位應使用國標計量單位；工程量計算應注意清單計算規(guī)則和定額計算規(guī)則的異同。不可計量的措施項目應以“項”為計量單位列明，按造價管理部門規(guī)定的費率計取。措施項目應充分考慮、充分計劃，詳細、完整列項，不得缺項漏項，還應在暫列金額項目中考慮預留部分金額，用于可能發(fā)生的措施費用，避免結(jié)算時資金不足。

（二）招投標階段。建設單位應在招標文件中詳細描述項目概況，提供完整的地質(zhì)勘察報告和施工圖紙，需要施工單位提供的服務也應列明。投標單位應認真研究地質(zhì)勘察報告和施工圖紙，并進行現(xiàn)場踏勘，對現(xiàn)場施工條件、地質(zhì)水文情況做到心中有數(shù)，對于地質(zhì)資料不完整、施工圖紙不詳細、招標清單錯漏等問題，應及時提出，不可盲目編制投標文件。投標單位應結(jié)合自身的施工能力編制施工組織設計，組織有經(jīng)驗的專業(yè)人員確定最優(yōu)方案，通盤考慮為完成項目施工所需要的措施項目，以及可能出現(xiàn)的風險，合理預估措施費，除安全文明施工費外，其他措施費可以結(jié)合自身條件競報，既要在投標過程中保持價格優(yōu)勢，又要保證合理利潤。

（三）合同簽訂階段。雙方在簽訂合同過程中，應本著公平平等、風險共擔原則，在專用條款中約定措施費的調(diào)整范圍和調(diào)整方法。按照清單計價規(guī)范，法律法規(guī)變化、工程變更、工程量清單缺項、項目特征不符、工程量偏差、不可抗力等情況發(fā)生時應調(diào)整合同價款。雙方應約定調(diào)整情形發(fā)生后，關(guān)于措施費用的具體調(diào)價方案。如，造價管理部門調(diào)整總價措施項目或費率時，合同是否調(diào)整應予以明確；工程變更或工程量變化后，如影響可計量的措施項目，應約定結(jié)算方式，工程量變化范圍超過一定幅度是否調(diào)整綜合單價也應明確；合同因不可抗力等原因不能正常履行后，應按照各方責任承擔各自費用，但是如安全文明施工費等前期投入較大，如果合同提前解除，按照取費基數(shù)計取，施工單位可能會有較大損失，雙方應約定此種情況下安全文明施工費如何結(jié)算。

（四）施工階段。專項工程施工前，施工單位應結(jié)合現(xiàn)場情況編制專項施工方案，并報監(jiān)理單位審批，監(jiān)理審批通過后方可施工。如果發(fā)生工程變更，應及時辦理簽證，并將變更后的施工方案和預估造價及時報監(jiān)理單位，預估造價應包含各項費用明細。監(jiān)理單位應做好現(xiàn)場旁站、巡視記錄，檢查施工單位是否按施工方案施工，是否按規(guī)定采取了安全文明和環(huán)境保護措施。建設單位應組織召開專項會議，審批措施項目及措施費用，監(jiān)理單位、施工單位、設計單位、造價咨詢單位等相關(guān)單位參加，論證合理的施工措施及相關(guān)費用。施工單位應將批準的施工方案、設計變更、現(xiàn)場簽證、會議記錄、工程量確認單以及施工影像資料等留存，作為結(jié)算的依據(jù)。

（五）竣工結(jié)算階段。工程結(jié)算過程中，各相關(guān)單位應以事實為基礎，以合同為依據(jù)，減少結(jié)算爭議。各方認真分析合同條款，分清單價措施項目和總價措施項目。單價措施項目費應按實際發(fā)生的工程量和投標報價中的綜合單價確定，還應結(jié)合合同約定的調(diào)價條款調(diào)整價格?？們r措施項目應按規(guī)定確定計算基數(shù)，按照投標費率計算費用，其中安全文明施工費應嚴格按照造價咨詢機構(gòu)公布的最新費率結(jié)算。施工單位應根據(jù)實際施工情況編制結(jié)算，不可高估冒算，漫天要價，不可在分部分項工程項目和措施項目重復計算，未發(fā)生的措施項目應主動扣除，按照工程類別、定額說明準確套用相應定額子目。審核人員應收集施工過程資料、隱蔽工程記錄等與竣工圖對比，對于合同未包含但確實發(fā)生的措施費用應予以認可，合理確定結(jié)算造價。

綜上，措施項目不確定因素較多，且不形成工程實體，建設單位和施工單位應在工程建設各個階段采取有效措施，規(guī)避措施費審計常見問題，按照清單計價規(guī)范共擔風險原則，合理確定措施費，確保措施費支出真實有效，既要保證施工單位合理利潤，又要維護建設單位利益，減少雙方結(jié)算審計爭議。