張旭勇

(浙江財經大學 法學院，浙江 杭州 310018)

一、引言

2020年11月24日，司法部公布了《中華人民共和國行政復議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡稱《行政復議法(征求意見稿)》)，公開征求社會各界意見?！缎姓妥h法(征求意見稿)》的制度設計有兩個特點：一是在受案范圍、申請復議的期限、復議決定的類型及其適用條件等方面，表現(xiàn)出高度與行政訴訟法趨同化的特點；二是舍棄《中華人民共和國行政復議法實施條例》(以下簡稱《行政復議法實施條例》)第50條關于調解的適用范圍限制，將調解、和解結案方式適用于所有行政案件，確立應調盡調、能調盡調的辦案原則(1)關于行政復議審理，“將調解確立為辦案原則，應調盡調，充分利用行政系統(tǒng)內的資源優(yōu)勢從根子上化解行政爭議”(《關于〈中華人民共和國行政復議法(修訂)(征求意見稿)〉的說明》)。，具有類似于信訪專注于個案化解的非正式治理傾向。(2)關于信訪專注于個案化解處理和“情理高于規(guī)則”的非正式治理特征，參見馬原：《基層維穩(wěn)實踐中的“規(guī)范化”形態(tài)與非正式治理——以信訪專項救助資金的運作實踐為例》，《公共行政評論》2014年第6期，第77頁。

由此引發(fā)我們對以下一系列問題的思考：行政復議與行政訴訟、行政信訪有何不同？行政復議承擔什么任務和使命，具體承載哪些功能？行政復議與行政訴訟的功能是否相同？怎樣防止行政復議與行政訴訟趨同化？如何避免行政復議制度及其運行信訪化？行政復議的特殊性及其制度優(yōu)勢是什么？如何與行政訴訟制度形成優(yōu)勢互補？等等。目前，學界對上述問題的探討不充分，甚至有些問題還沒有意識到或者明確提出來。(3)“毋庸置疑的是，有關行政復議功能定位以及與之相關的觀念認知等問題仍然語焉不詳，更遑論有切實可行的修法方案?！闭聞ι骸墩撟鳛闄嗬葷贫鹊男姓妥h》，《法學》2021年第5期，第48頁。

本文認為，《行政復議法(征求意見稿)》之所以既表現(xiàn)出高度類似行政訴訟法的特點，又具有信訪制度那樣專注于個案化解處理的非正式治理傾向，主要是因為對行政復議的制度定位以及與此相關的功能和性質缺乏清晰認識，模糊了行政復議制度構建的具體方向，進而喪失了自身在解決行政爭議方面獨特的制度優(yōu)勢。本文嘗試從行政復議在整體行政法制度體系中的角色定位入手，剖析其監(jiān)督行政、救濟權利與解決行政爭議的“三位一體”功能，在此基礎上，基于行政復議的行政性、層級監(jiān)督性以及單向裁判性，闡明行政復議獨特的制度優(yōu)勢，以期對《行政復議法(征求意見稿)》之完善有所助益。

二、行政復議的復審性正式救濟制度定位

法律體系是由功能上滿足整體需要從而規(guī)范和調整社會關系的各個部分組成的系統(tǒng)，每個組成部分各自承擔相應的功能。因此，行政復議制度的定位，決定行政復議的具體功能。具體而言，包括兩個方面：一方面，在行政法過程由“法制定—法適用—法裁判”構成的關聯(lián)框架下，行政復議屬于行政法過程中的哪個階段(4)關于行政法上由“法制定—法適用—法裁判”構成的過程性關聯(lián)框架，以及“法裁判”對“法適用”的復審性，請參見章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2019年版，第87-88頁。，這是行政復議制度的縱向定位；另一方面，在行政復議和行政信訪構成的行政救濟制度體系中，行政復議承擔何種任務或扮演什么角色，這是行政復議的橫向定位。

關于制度定位對功能的影響，有學者明確指出：“在定位行政復議制度的功能之前，必須要討論其與信訪和行政訴訟制度的區(qū)隔、關聯(lián)，特別是信訪制度的定位，否則無論《行政復議法》如何修改，也無法改變‘大信訪、中訴訟、小復議’的格局。”(5)高秦偉：《行政復議制度的整體觀與整體設計》，《法學家》2020年第3期，第84頁。還有學者認為，在討論行政復議目的時，要把行政訴訟、行政信訪和行政復議置于一個整體的觀念中加以考慮，使之在它們之間形成互補有實效的行政救濟制度體系。(6)參見章劍生：《行政復議立法目的之重述——基于行政復議立法史所作的考察》，《法學論壇》2011年第5期，第26頁。這兩個觀點，主要指出了行政復議的橫向定位及其對制度功能的影響，但是沒有涉及縱向定位這個問題。行政復議的縱向定位及其對制度功能的影響之所以被忽視，主要是因為在2018年2月《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行政訴訟法解釋》)施行之前，行政復議之復審性的縱向定位一直是清晰的，沒有受到質疑與挑戰(zhàn)，不構成一個需要探討的問題。

但是，目前，行政復議的制度定位面臨如下兩個方面的爭議：一是行政復議是對原行政行為的事后復審，還是對原行政行為的延續(xù)與補救？二是行政復議是依據(jù)普遍規(guī)則審查行政行為合法性的正式救濟，還是像信訪那樣專注于個案化解處理的非正式治理？前者是行政復議的縱向定位爭議，后者是行政復議的橫向定位爭論，兩者都影響行政復議的具體功能及其相互關系。

(一)復審性定位不容改變

在我國行政法體系中，從原行政行為與行政復議關系的角度看，行政復議的復審性定位一直清晰且穩(wěn)定不變。行政復議的復審性，指行政復議是對原行政行為的合法性、合理性審查，并以此為基礎作出肯定或否定原行政行為的復議決定。這就意味著，行政復議是對原行政行為的監(jiān)督與糾正；同時，行政復議是依申請啟動的，因此又是相對人的權利救濟制度。復審性定位強調，行政復議不是原行政執(zhí)法程序的延續(xù)，復議機關原則上不能對違法或不當?shù)脑姓袨檫M行補救，不能依職權調查取證，并作為證明原行政行為合法的依據(jù)。(7)參見張旭勇：《復議機關作共同被告的邏輯轉換與制度重構》，《浙江學刊》2019年第5期，第99、92-93頁。從監(jiān)督與救濟的復審性定位看，行政復議與行政訴訟并沒有本質區(qū)別。只不過，因為司法最終原則，復議決定仍然要接受司法審查，不具有最終性。(8)《行政復議法(征求意見稿)》第10條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，應當就原行政行為向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的除外。”這一規(guī)定，基于行政復議的居中裁判性，完全否定行政復議的可訴性。這個修改方案，盡管在理論上可以自圓其說，但是不符合行政復議的行政性，也不利于督促復議機關及時充分履行審查職責?！吨腥A人民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)的受案范圍、申請與受理、規(guī)范性文件附帶審查、舉證責任分配，以及撤銷、履行、確認違法復議決定等制度，充分體現(xiàn)了行政復議的復審性定位。這個定位，是我們修改行政復議法的邏輯起點，不容改變。

但是，有觀點明確否認行政復議的復審性定位，提出在《行政復議法》修改中要貫徹“行政一體”原則，重新設置行政復議機關和原行政機關之間的關系?！靶姓惑w”原則，是指將復議決定和原行政行為視為一個整體，將行政復議決定視為行政系統(tǒng)內部的最終處理意見，由復議機關作為單一被告代表行政體系接受司法審查。這種觀點，一方面，強調行政復議的行政執(zhí)法色彩，賦予復議機關獨立的調查取證權、事實認定權和法律適用權；另一方面，允許復議機關使用復議程序中收集的新證據(jù)證明原行政行為的合法性。(9)參見耿寶建：《行政復議法修改的幾個基本問題》，《山東法官培訓學院學報》2018年第5期，第8頁；耿寶建、殷勤：《〈行政復議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》，《河南財經政法大學學報》2020年第6期，第25-26頁。這個觀點的實質是把行政復議作為原行政執(zhí)法程序的延續(xù)和補救，否定行政復議的獨立性和復審性，是對《行政復議法》關于行政復議縱向定位的根本性顛覆。這樣的定位，必然弱化甚至否定行政復議的監(jiān)督與救濟功能，強調復議對原行政行為的補救和治愈功能。(10)參見張旭勇：《復議機關作共同被告的邏輯轉換與制度重構》，《浙江學刊》2019年第5期，第99、92-93頁。行政復議定位的這一改變，弱化甚至放棄了對行政行為的監(jiān)督救濟，與依法治國及法治政府建設的精神不符。如果行政復議全面遵循“行政一體”原則，理性的相對人就不會申請行政復議，轉而直接提起行政訴訟，行政復議作為行政爭議化解主渠道的目標必然落空。為避免這一后果，持“行政一體原則”的學者在邏輯上必然主張全面的行政復議前置原則，強制把所有行政爭議納入復議程序。(11)參見耿寶建、殷勤：《〈行政復議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》，《河南財經政法大學學報》2020年第6期，第25頁。

雖然這種學術主張并非通說或主流觀點，但是在《行政訴訟法》確立復議機關共同被告制度后，最高人民法院的司法解釋已經全面接受和體現(xiàn)了“行政一體”原則。根據(jù)《行政訴訟法解釋》第22條和第135條第3款的規(guī)定，最高院關于維持復議決定的內涵以及對復議機關為維持原行政行為而調查取證的態(tài)度發(fā)生了重大轉變(12)《行政訴訟法解釋》第22條規(guī)定：“復議機關改變原行政行為所認定的主要事實和證據(jù)、改變原行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)，但未改變原行政行為處理結果的，視為復議機關維持原行政行為?！逼涞?35條第3款規(guī)定：“復議機關作共同被告的案件，復議機關在復議程序中依法收集和補充的證據(jù)，可以作為人民法院認定復議決定和原行政行為合法的依據(jù)?！倍诖酥暗摹蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第61條規(guī)定：“復議機關在復議程序中收集補充的證據(jù)，不能作為人民法院認定原具體行政行為合法的依據(jù)。”，強調復議機關對原行政行為的治愈與補救，實質是否定行政復議的復審性。

由于行政訴訟的司法最終性，最高人民法院的態(tài)度轉向對行政復議定位的影響不言而喻，吸收“行政一體”原則的司法解釋對行政復議法修改的影響已經有所顯現(xiàn)?！缎姓妥h法(征求意見稿)》第52條第1款規(guī)定了復議機關的調查取證權，即“行政復議機構有權向有關組織和人員調查取證，查閱、復制、調取有關證據(jù)，向有關人員進行詢問”，但是沒有參照《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第40條，規(guī)定復議機關調查取得的證據(jù)不得作為證明原行政行為合法的依據(jù)。為貫徹落實行政復議的復審性定位，《行政復議法(征求意見稿)》第52條第1款應當參照《行政訴訟法》第40條之規(guī)定作相應修改。

(二)基于普遍規(guī)則的主導性正式救濟制度定位不能模糊

在我國行政系統(tǒng)內部，具有事后救濟功能的還有行政信訪制度。(13)《信訪條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！蹦壳?，關于行政復議與行政信訪的關系定位，仍然不夠清晰。(14)“從整體觀出發(fā)，為防止與行政復議同質化，信訪應以處理公民提出的不滿、申訴和冤屈，對不良行政等展開陳情更為適宜?！备咔貍ィ骸缎姓妥h制度的整體觀與整體設計》，《法學家》2020年第3期，第76頁。這里的“不滿”“申訴”“冤屈”以及“不良行政”等信訪處理事項，與行政復議受案范圍的關系仍然不清晰、不明確。但是，行政復議與行政信訪的制度角色分配，是行政復議法修改的一個前提性問題，對避免或防止行政復議制度及其運行信訪化，具有特別重要的意義。對此，可以從《信訪條例》和國家信訪法治化改革舉措入手，確定行政復議較之行政信訪的主導性正式救濟制度定位。

根據(jù)《信訪條例》第2條規(guī)定，信訪主要是公民、法人或其他組織向政府及職能部門反映情況，提出意見或建議，通過下情上達的信息傳遞，加強政府與人民之間聯(lián)系的溝通機制。(15)在行政管理實踐中，信訪已經演化為非常重要的權利救濟渠道。參見應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》2004年第3期。但是，《信訪條例》第1條規(guī)定了“保護信訪人的合法權益”立法目的，第2條規(guī)定了公民、法人或其他組織向政府部門“投訴請求”并“依法由有關行政機關處理”的信訪類型，所以信訪在某種程度上也具有救濟的功能。當然，較之行政復議，信訪救濟只處于補充性、輔助性地位，理由有二：一方面，信訪機構只行使復議機關的“剩余管轄權”?！缎旁L條例》第14條第2款規(guī)定：“對依法應當通過……行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出?！薄缎旁L條例》第21條第1款第1項規(guī)定：“對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，(信訪工作機構)不予受理”。另一方面，信訪權利主要是一種程序性權利(16)參見林來梵、余凈植：《論信訪權利與信訪制度——從比較法視角的一種考察》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2008年第3期，第27-28頁。，具體表現(xiàn)為行政機關對信訪事項作出登記、受理、交辦、轉送、復查、復核等程序性行為。依據(jù)《行政訴訟法解釋》第1條第2款第9項，這些程序性行為不具有可訴性。即使是有實體性權利救濟內容的信訪答復決定，最高人民法院也認為其不同于一般的履職行為，從而將其排除在行政復議和行政訴訟的受案范圍之外。(17)參見最高人民法院(2017)行申364號行政裁定書；最高人民法院(2016)行申42號行政裁定書。所以，從這個角度看，信訪救濟具有某種終局性，無法進一步獲得穩(wěn)定的司法保障，只能扮演輔助性、補充性救濟的制度角色。由此可見，行政復議救濟的主導性和信訪救濟的補充性、輔助性的定位清晰。盡管《信訪條例》自2022年5月1日起廢止，但是《信訪條例》上述條款的內容仍然在新的《信訪工作條例》中得以完整保留。這就表明，在我國行政救濟制度體系中，信訪的定位及其功能并沒有改變。

與此相關，行政復議和行政信訪的制度構建及其運行呈現(xiàn)出顯著差異?！缎旁L條例》主要規(guī)定政府部門的職責分工和信訪程序，并沒有規(guī)定信訪人實體權益救濟手段及其適用條件，也不需要明確將實體權利救濟手段制度化。2022年5月1日起施行的《信訪工作條例》，首次由中共中央政治局會議審議批準，由中共中央和國務院共同發(fā)布，提升了法規(guī)的權威性，但是仍然沒有也沒必要規(guī)定救濟信訪人實體權益的手段及其適用條件。信訪不是判定是非曲直，只是提出一個解決方案來平息爭議，謀求雙方的互讓與和平相處，聚焦于個案化解處理的非正式治理特征較為明顯。與此不同，行政復議是基于普遍規(guī)則的正式救濟制度，《行政復議法》從復議范圍、復議程序、復議決定類型及其適用條件等方面，為行政行為的合法性、合理性審查及相對人權利救濟提供了充足的制度準備。因此，復議機關應當依據(jù)法定程序、按照法定條件、適用法定手段作出復議決定，復議制度及其運行具有強烈的普遍的規(guī)則主義傾向。

行政復議的正式救濟制度定位，取決于行政爭議本身的公共性和公益性。行政糾紛的解決，不管是行政行為的合法性、合理性，還是賠償、補償?shù)木唧w數(shù)額確定，都普遍涉及社會公共利益，應當堅持和遵循法定原則。(18)參見張旭勇：《論行政訴訟和解的正當性困境及其化解》，《法商研究》2010年第5期，第71頁。即使是行政協(xié)議糾紛，也應當遵守已有的法定規(guī)則或標準。對違反普遍規(guī)則的行政協(xié)議，人民法院應當宣布無效，以保護國家利益和社會公共利益。(19)參見最高人民法院行政協(xié)議司法解釋十大參考案例第10號：“徐某某訴安丘市人民政府房屋補償安置協(xié)議案”。正因為如此，《行政訴訟法》第60條明確限制調解的適用范圍，不得損害國家利益和社會公共利益。而信訪救濟聚焦于個案化解的非正式處理，并不一定嚴格按照法定規(guī)則或標準處理糾紛。(20)“從受理信訪案件到回應訴求的過程中，正式規(guī)則所發(fā)揮的作用相當有限，與其相比更為關鍵的是上訪者與政府之間在正式規(guī)則之外的妥協(xié)議價與基層政府的自主裁量?！瘪R原：《基層維穩(wěn)實踐中的“規(guī)范化”形態(tài)與非正式治理——以信訪專項救助資金的運作實踐為例》，《公共行政評論》2014年第6期，第77頁。不過，由于其補充性、輔助性地位，作為權宜性的救濟在有限范圍內存在，可以視為維護社會和諧穩(wěn)定局面的一個必要代價。當然，由于這個制度弱點的存在，我們就不能放任或擴大信訪救濟的適用范圍，更不能把處于主導性地位的行政復議正式救濟制度及其運行信訪化。正因為如此，我國已經明確提出把涉法涉訴信訪從普通信訪中分離出去，納入法定的權利救濟軌道，淡化信訪制度的權利救濟色彩。(21)參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》(中辦發(fā)〔2013〕26號)。

綜上所述，較之行政信訪，行政復議的定位是清晰的，是處于主導地位的復審性的正式救濟制度。信訪制度不能像行政復議那樣充當權利救濟的主渠道，行政復議也不能像信訪那樣專注于個案化解處理的非正式治理運作。我們應當繼續(xù)堅持并體現(xiàn)行政復議的這個制度定位，防止行政復議制度及其運行信訪化?！缎姓妥h法(征求意見稿)》第81條、第82條規(guī)定的行政復議調解、和解制度，舍棄《行政復議法實施條例》第40條、第50條規(guī)定的適用范圍限制，確有不妥。在行政爭議實質性化解的大背景下，這些規(guī)定容易被誤讀為行政復議及其運行信訪化的信號，從而模糊行政復議與行政信訪的關系定位，漠視行政行為的合法性、合理性審查，潛藏著損害社會公共利益的風險。

三、基于復審性和普遍規(guī)則的“三位一體”功能

行政復議的功能是其制度定位的自然延伸，是立法者在立法過程中予以明確的，并通過具體的制度設計去體現(xiàn)和實現(xiàn)的預設目標。在行政復議法修改中，梳理確定行政復議的功能及其相互關系極為重要，因為它直接影響具體條款的設計與取舍。(22)有學者認為，“監(jiān)督行政”“維護權益”與“解決糾紛”三者之間的沖突，導致立法者在具體的條文設置上，經常感到手足無措，左右顧及不全，使得條文的具體內容失衡。參見周佑勇：《我國行政復議立法目的條款之檢視與重塑》，《行政法學研究》2019年第6期，第20頁。有部分學者認為，行政復議的性質決定功能，或者說確定行政復議的性質是探討其功能的前提。(23)參見章劍生：《論作為權利救濟制度的行政復議》，《法學》2021年第5期；耿寶建：《行政復議法修改的幾個基本問題》，《山東法官培訓學院學報》2018年第5期；曹鎏：《中國特色行政復議制度的嬗變與演進》，法律出版社2020年版，第133頁；徐運凱：《論新時代行政復議的功能定位及其評價體系》，《行政法學研究》2019年第6期，第26頁。這些觀點難以成立，至少是不準確的，因為行政復議的性質往往是指其行政性、司法性還是準司法性，這個性質與行政復議具體承載哪些功能無關，但與功能實現(xiàn)的程序、方式及其程度有關。一個簡單的例證是，行政復議與行政訴訟的性質存在顯著差異，但是兩者的功能相似甚至相同。(24)“目前學界和實務界普遍認為行政復議與行政訴訟的功能總體相似，兼具化解爭議、監(jiān)督權力和救濟權利三項內容。”徐運凱：《論新時代行政復議的功能定位及其評價體系》，《行政法學研究》2019年第6期，第30頁。那么，從前述已經確定的行政復議的制度定位出發(fā)，行政復議具體有哪些功能，不同功能相互之間是何種關系？

(一)行政復議立法目的與制度功能

在闡明行政復議制度的功能之前，需要明確其與立法目的的關系。目前，學界并沒有嚴格區(qū)分行政復議功能與立法目的，往往從《行政復議法》及其實施條例的立法目的條款出發(fā)確定行政復議功能，甚至直接把立法目的作為行政復議的功能。國內學者普遍圍繞救濟相對人權利、監(jiān)督依法行政和有效化解行政爭議三個方面展開，討論行政復議的立法目的和功能。(25)參見應松年：《對〈行政復議法〉修改的意見》，《行政法學研究》2019年第2期；徐運凱：《論新時代行政復議的功能定位及其評價體系》，《行政法學研究》2019年第6期；曹鎏：《中國特色行政復議制度的嬗變與演進》，法律出版社2020年版，第133頁。那么，行政復議的立法目的與功能到底是什么關系？為何呈現(xiàn)出高度一致性？

立法目的，指立法者在制定法律時確定的立法活動所要實現(xiàn)或達到的目標與結果。一般而言，立法者往往會在法典或單行法律中宣示立法目的，然后圍繞立法目的構建具體制度。法律制度的功能，是立法者為實現(xiàn)立法目的而預設的、期待法律制度運行能夠發(fā)揮的作用，是立法目的這一觀念性設想的制度落實與體現(xiàn)。(26)立法目的是立法者的主觀設想，法律制度客觀上是否具有立法者預設的功能，取決于立法活動的科學性；同樣，具有特定功能的法律制度實際上能否發(fā)揮出預期的作用，還受制于法律制度運行的外部環(huán)境。比如我國《刑法》第1條規(guī)定了“懲罰犯罪，保護人民”之立法目的，圍繞這一立法目的構建刑事法律制度，包括規(guī)定犯罪(構成)、刑罰以及刑罰的運用等，通過這些制度體現(xiàn)和落實“懲罰犯罪，保護人民”之立法目的，這樣的刑事法律制度具有“懲罰犯罪，保護人民”之功能。由此可見，立法目的決定法律制度的構建，同時蘊含了法律制度的功能，兩者緊密聯(lián)系并且內容高度一致。正因為如此，卡多佐明確指出：“哲學在告訴我們法律應當努力達到的目的之時，也將同時告訴我們法律的合理功能?！?27)本杰明·卡多佐：《法律的成長、法律科學的悖論》，董炯、彭冰譯，中國法制出版社2002年版，第63頁。

有學者認為，“《行政復議法》的立法目的描繪了行政復議制度的藍圖，而這幅藍圖也就相應地預設了行政復議制度的功能。因為目的不同，需要的功能也就不同。因此，通過立法目的，能夠預設行政復議制度的功能，即希望行政復議制度發(fā)揮什么樣的作用”(28)王青斌：《行政復議制度的變革與重構——兼論〈行政復議法〉的修改》，中國政法大學出版社2013年版，第26頁。。關于行政復議立法目的與功能之關系的這個認識，準確而且清晰。不過，應當進一步明確的是，從科學立法的角度出發(fā)，行政復議之立法目的與功能要保持一致。

(二)監(jiān)督行政、救濟權利與解決行政爭議功能一體化

基于立法目的與功能的高度一致性，根據(jù)現(xiàn)行《行政復議法》和《行政復議法實施條例》關于立法目的的規(guī)定，可以得出行政復議具有監(jiān)督行政、救濟權利和解決行政爭議三項功能。行政復議的這三項功能，已獲得學界的普遍認同，沒有明顯分歧?！敖涍^10余年的理論研究和實踐探索，應該說，現(xiàn)在的認識已經逐漸趨于一致。行政復議的功能應該是多元的，它既是一種監(jiān)督制度，又是一種救濟制度，還是一種解決行政爭議的制度?！?29)應松年：《把行政復議制度建設成為我國解決行政爭議的主渠道》，《法學論壇》2011年第5期，第6頁。但是，對于監(jiān)督行政、救濟權利和解決爭議這三項功能之間的相互關系，存在“主導論”“并重論”和“階梯論”等不同觀點?！半A梯論”認為，解決行政爭議為初級目的，監(jiān)督行政為中級目的，權利救濟為終極目的。(30)參見孔繁華：《從性質透視我國行政復議立法目的定位——兼與行政訴訟之比較》，《社會科學輯刊》2017年第4期?！安⒅卣摗闭J為，三種功能有相通的內涵，行政復議制度是監(jiān)督和救濟的集合，在制度設計上應注重不同功能的并重。(31)參見柏楊：《“權利救濟”與“內部監(jiān)督”的復合——行政復議制度的功能分析》，《行政法學研究》2007年第1期。主導論認為，對行政復議制度而言，權利救濟、內部監(jiān)督、解決行政糾紛這三種功能在地位上存在主次之分，三者之中有一種功能應當作為行政復議的主導功能。(32)參見甘藏春、柳澤華：《行政復議主導功能辨析》，《行政法學研究》2017年第5期。還有學者提出，把高效監(jiān)督行政的功能和公正解決糾紛的功能并列作為行政復議的首要功能或稱主導功能(33)參見梁君瑜：《行政復議的功能定位再辨——兼評〈行政復議法(修訂)(征求意見稿)〉》，《蘇州大學學報(法學版)》2021年第2期，第14頁。。之所以出現(xiàn)這些爭議，可能是因為現(xiàn)有研究沒有從行政復議的制度定位出發(fā)探尋具體功能，忽略了三大功能之間的一體化關系，甚至人為扭曲了糾紛化解功能的含義。所以，有必要從行政復議的復審性和基于普遍規(guī)則的正式救濟制度定位出發(fā)，梳理和澄清行政復議的各項具體功能及其相互關系，消除功能混亂造成的制度錯配或錯位。

基于復審性的制度定位，行政復議是復議機關對原行政行為進行合法性與合理性的事后審查，由此必然產生對原行政行為的監(jiān)督功能；同時，由于行政復議對原行政行為的審查是依申請啟動，是特定相對人保護自己合法權益的途徑與手段，所以行政復議同時具有救濟相對人權利的功能。行政復議對原行政行為的監(jiān)督和對相對人主觀權利的救濟，是其復審性定位在主客觀兩個方面的自然延伸。從某種意義上說，對原行政行為的復審必然包含了監(jiān)督與救濟兩項功能。行政復議的這兩項功能同時產生或存在，且呈正比例關系。對原行政行為的審查與糾正即監(jiān)督，就是對相對人主觀權利的救濟，監(jiān)督越嚴密就意味著權利救濟越充分。反過來，也同樣成立。這兩種功能沒有主次或先后之分，只是觀察制度功能的角度不同，相當于一枚硬幣的兩面，不可分割，不能完全獨立存在。

有學者認為，“行政復議的監(jiān)督功能是依附于其權利救濟功能的，它取決于權利救濟功能是否實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度，換句話說，權利救濟功能越到位，監(jiān)督效果越明顯，離開權利救濟來談監(jiān)督，則易陷入無源之水、無本之木的境地”(34)方軍：《論行政復議的性質界定與功能定位——兼議我國行政復議立法宗旨的變動》，《河南財經政法大學學報》2020年第6期，第17頁。。這個觀點沒有看到“監(jiān)督越充分，權利救濟越到位”的另一面，也沒有追問救濟功能越到位具體是如何實現(xiàn)的，從而錯誤地認為監(jiān)督功能依附于救濟功能。其實，行政復議的救濟功能是對申請人而言的，監(jiān)督功能是相對被申請人而言的，兩者無法完全獨立存在，共同取決于復議機關對原行政行為的合法性與合理性審查與糾正的力度或強度。

再進一步，行政復議監(jiān)督與救濟功能的發(fā)揮，必然同時伴隨著產生化解行政爭議的功能。行政爭議之所以發(fā)生，是因為相對人認為行政行為違法并侵害其合法權益。對行政爭議，申請人請求復議機關審查原行政行為，并根據(jù)審查結果糾正相應的行政行為，從而保護自身合法權益。所以，當復議機關對原行政行為的合法性、合理性審查后作出評判，并針對申請人的權利主張作出肯定或否定的復議決定，就意味著當事人之間的爭議在法律上得到了解決。從邏輯的角度看，解決行政爭議功能是行政復議發(fā)揮監(jiān)督與救濟功能過程中自然產生的另一種功能。(35)在2007年《行政復議法實施條例》出臺之前，1990年《行政復議條例》和1999年《行政復議法》都沒有規(guī)定“解決行政爭議”之立法目的，但是行政復議實際上一直發(fā)揮解決行政爭議的功能。從時間的維度看，監(jiān)督功能、救濟功能與解決行政爭議功能是同時產生的，伴隨著行政復議程序的終結而實現(xiàn)。當然，這里的解決行政爭議，僅僅是指在法律層面分清行政行為的是非曲直，或者進一步確定當事人行政法上的權利與義務關系。這個法律意義層面的解決行政爭議功能，符合我國行政復議復審性的正式救濟制度定位。

有觀點認為，“通過解決行政爭議，監(jiān)督行政機關依法行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，這是行政復議的整體目標。解決行政爭議是復議的基礎功能，監(jiān)督和保護是具體目標。此次復議法的修改，必須堅持這一功能定位，在此基礎上構建整個行政復議制度，不能后退?！?36)應松年：《對〈行政復議法〉修改的意見》，《行政法學研究》2019年第2期，第4頁。這個觀點顛倒了解決爭議與監(jiān)督、救濟功能的邏輯關系。在法律意義上，解決行政爭議就是審查糾正原行政行為(監(jiān)督功能)和明確當事人權利與義務內容(救濟功能)，所以，解決行政爭議是監(jiān)督行政與救濟權利的自然延伸，不是先于監(jiān)督功能、救濟功能而獨立存在的基礎功能。

綜上所述，從行政復議的復審性和基于普遍規(guī)則的正式救濟制度定位出發(fā)，可以確定其監(jiān)督行政、救濟權利、解決行政爭議的“三位一體”功能，相互間不存在緊張或沖突關系，也不存在主次或先后之分。行政復議的“三位一體”功能，指三項功能構成一個整體，無法獨立存在，任何一項功能的強化都在一定程度上依賴于其他兩項功能，同時也會促進和增強其他功能的實現(xiàn)?！半A梯論”“主導論”以及“并重論”等學說觀點，都不準確或不夠全面，主要是沒有從行政復議的制度定位出發(fā)看到三項功能之間的一致性和整體性，甚至人為制造或預設了三項功能之間的緊張沖突關系。(37)“行政復議立法目的之所以會產生不協(xié)調，根本原因在于其立法目的的多重復雜性，不同目的之間在內容上有著迥然的差異性，很難實現(xiàn)相互之間的圓滿協(xié)調。”周佑勇：《我國行政復議立法目的條款之檢視與重塑》，《行政法學研究》2019年第6期，第17頁。

(三)恢復解決行政爭議功能的本來含義

行政復議的監(jiān)督、救濟與解決爭議功能一體化的觀點，可能會受到質疑，因為學界除了對監(jiān)督功能與救濟功能存在主次或先后之爭外，有學者對監(jiān)督和救濟功能與解決行政爭議功能的兼容性持否定態(tài)度，甚至據(jù)此否定“解決行政爭議”作為行政復議的目的與功能。(38)“其實，‘解決行政爭議’與‘監(jiān)督’‘保權’之間，應當是一種手段與目的的關系，即通過解決行政爭議的手段，達到‘監(jiān)督’‘保權’的立法目的?！眳⒁娬聞ι骸缎姓妥h立法目的之重述——基于行政復議立法史所作的考察》，《法學論壇》2011年第5期，第25頁。對這個觀點，應該予以重視，因為它不僅直接涉及行政復議的功能定位，還影響和解、調解以及撤回復議申請等具體制度的建構。

關于解決行政爭議功能的兼容性，有學者認為，“以這幾年的行政復議實務觀察看，以‘解決行政爭議’作為立法目的的行政復議制度，有時不能同時兼顧這兩個立法目的，甚至這兩個立法目的可能被犧牲。尤其是在‘大調解’工作思路引入之后，在各種‘維穩(wěn)’指標的壓力下，‘監(jiān)督’變成了是非不分的‘和稀泥’，‘保權’則成為花錢買平安的替換詞”(39)參見章劍生：《行政復議立法目的之重述——基于行政復議立法史所作的考察》，《法學論壇》2011年第5期，第25頁。。仔細分析這段論述可以發(fā)現(xiàn)，這里使用的“解決行政爭議”概念，已經不是復議機關在法律上對行政行為合法性、合理性以及當事人權利與義務內容作出評判的含義，而是指實踐中復議機關為了“維穩(wěn)”而不分是非曲直、不惜代價地促成申請人同意撤回復議申請的糾紛解決方案。(40)有學者認為，爭議獲得實質性解決的內涵之一，是未再啟動新的法律救濟程序。參見王萬華：《行政復議法的修改與完善——以“實質性解決行政爭議”為視角》，《法學研究》2019年第5期，第104頁。把行政糾紛的實質性解決，等同于當事人尤其是相對人的同意，這是對行政糾紛實質性解決概念含義的嚴重扭曲。這個含義的“解決行政爭議”已經超越法律普遍規(guī)則的范疇，與監(jiān)督依法行政和救濟相對人權利的法律功能產生不可調和的矛盾?！叭绻晃蹲非笮姓幾h的解決，而不顧解決行政爭議的合法性、正當性，那么，即使行政爭議被解決了，行政復議的‘監(jiān)督’‘保權’等立法目的也仍然無法實施?！?41)參見章劍生：《行政復議立法目的之重述——基于行政復議立法史所作的考察》，《法學論壇》2011年第5期，第25頁。

由此可見，解決行政爭議功能之所以與其他兩項功能沖突，主要是因為該功能的含義在“大調解”背景下被嚴重扭曲，被錯誤地理解為申請人同意或接受游離于正式普遍規(guī)則約束之外的“擺平”方案。這種扭曲違背了我國行政復議是基于普遍規(guī)則的正式救濟制度定位，導致行政復議制度以犧牲社會公共利益為代價及其運行信訪化。正因為如此，有學者認為，“片面追求平息爭議、化解矛盾、維護穩(wěn)定，就容易使行政復議法律規(guī)范成為政策工具，過于功利化地追求案結事了，相對忽視了合法性和公民權利保護的問題”(42)沈巋、何于彬：《行政復議的性質與功能》，載應松年等：《“行政復議法修改”課題研究報告》，第12頁。。

由于行政復議是基于普遍規(guī)則的正式救濟制度，所以應當糾正并恢復解決行政爭議功能本來的法律含義，使監(jiān)督行政、救濟權利與解決行政爭議都以明確的、穩(wěn)定的、普遍的規(guī)則為評判標準，從而實現(xiàn)三項功能一體化。這樣，體現(xiàn)或承載不同功能的具體制度相互間才能形成合力，有效實現(xiàn)行政復議的“三位一體”功能。

四、行政復議實現(xiàn)“三位一體”功能的獨特優(yōu)勢

如前所述，行政復議與行政訴訟的功能基本相同，即具有監(jiān)督行政、救濟權利和解決行政爭議的“三位一體”功能。(43)“與行政訴訟的關系，無論是從屬關系還是并列關系，行政復議的立法目的不可能是行政訴訟的復制加粘貼，否則，行政復議的存在意義就會被質疑?！闭聞ι骸缎姓妥h立法目的之重述——基于行政復議立法史所作的考察》，《法學論壇》2011年第5期，第25頁。其實，從立法目的與功能的角度看，行政復議與行政訴訟并無差別，但兩者實現(xiàn)目的與功能的方式、程序、手段及其程度與效率不同，具有各自獨立的存在價值。但是，行政復議不是行政訴訟的簡單復制，不能喪失自身獨特的存在價值。(44)“作為行政訴訟的解決爭議的替代方式，行政復議應發(fā)揮其快速，低成本等優(yōu)勢，在審查范圍、重點、程序以及當事人的資格等方面形成與行政訴訟不同的制度安排?！睏顐|：《復議前置抑或自由選擇——我國行政復議與行政訴訟關系的處理》，《行政法學研究》2012年第2期，第76頁。具體而言，行政復議具有行政性、層級監(jiān)督性以及單向裁判性，是明顯不同于行政訴訟的高效、便捷、有效的權利救濟與糾紛化解渠道。修改行政復議法，非但不能借鑒行政訴訟法而全面走向司法化，而且還應該進一步優(yōu)化、強化行政復議的行政性優(yōu)勢，與行政訴訟共同形成差異化的、優(yōu)勢互補的相對人權利救濟制度格局。

(一)行政復議的行政性、層級監(jiān)督性與單向裁判性

行政復議與行政訴訟的最大區(qū)別，是兩者的性質不同。“行政復議的性質是行政復議的根本問題，它關系到設置行政復議制度、程序的內容、方式與模式，只有明確而恰當?shù)亩ㄐ裕艜凶猿梢惑w的而不是自相矛盾的、正確的而不是偏差的制度模式與制度內容?！?45)楊小君：《我國行政復議制度研究》，法律出版社2002年版，第1頁。因此，剖析行政復議的性質，是充分發(fā)揮行政復議獨特制度優(yōu)勢的前提。

關于行政復議的性質，《關于〈中華人民共和國行政復議法(草案)〉的說明》中有兩段說明：一是“行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度……對于加強行政機關內部監(jiān)督，促進行政機關合法、正確地行使職權，維護社會經濟秩序，維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會穩(wěn)定，具有重要意義”；二是“行政機關進行行政復議……根據(jù)被申請人提交的當初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對該具體行政行為進行審查，不再重新取證”。根據(jù)這兩段說明，結合《行政復議法》的管轄、申請與受理等制度設計，可以得出行政復議具有行政性、層級監(jiān)督性以及單向裁判性三個屬性。行政復議的這三個屬性，共同決定了我國行政復議制度的特色與優(yōu)勢。

1.行政性

行政性，指復議機關是行政機關，行政復議權是一種行政權，最后作出的復議決定是人民法院可作合法性審查的特殊行政決定。(46)參見(2018)最高法行再6號行政判決書。行政性，表明復議機關與復議被申請人以及被申請復議之行政行為的專業(yè)技術共通性。有學者對此持否定態(tài)度，認為判斷行政復議的性質，應以其權力的性質為標準，而不是以主體為標準，行政機關居中裁決行為是運用司法權的活動，具有司法性質，并不具有行政性。(47)參見田勇軍：《行政復議裁決主體不應作訴訟之被告——以行政復議制度性質為視角》，《河南財經政法大學學報》2015年第2期，第69頁?！八痉ㄕf”的實質是把一切居中裁判性的權力都歸為司法權。(48)“行政復議權是行政機關享有的用以解決行政爭議的糾紛裁判權，從實質內容角度講是司法裁決權?！辟R奇兵：《論行政復議機構設置的模式選擇——以行政復議有限司法化為邏輯起點》，《政治與法律》2013年第9期，第70頁。按照這一觀點，行政機關依法享有的裁決權、民事權利義務關系的確認權等權力，都屬于司法權。這個結論顯然無法成立，因為行政裁決行為、行政確權行為都屬于可訴的行政行為。(49)最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2011〕20號)第6條第1款規(guī)定：“土地權利人認為鄉(xiāng)級以上人民政府作出的土地確權決定侵犯其依法享有的農村集體土地所有權或使用權，經復議后向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理?！贝送猓罁?jù)《國家賠償法》第8條規(guī)定，復議機關的復議行為加重損害的，作為行政賠償義務機關承擔相應的行政賠償責任。所以，盡管行政復議具有居中裁判性，但是仍然是一種行政權，這一點確鑿無疑。

強調行政復議的行政性，就是要重視行政復議在解決專業(yè)性、技術性問題方面的經驗和人才優(yōu)勢，這是行政復議充分發(fā)揮自身獨特作用的基礎。值得注意的是，行政復議體制改革和《行政復議法(征求意見稿)》規(guī)定的管轄體制取消了地方政府部門的復議職責，由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一行使復議職權。這一管轄體制改革，在一定程度上削弱了行政復議的專業(yè)技術共通性。為此，《行政復議法(征求意見稿)》第62條規(guī)定，組織建立政府主導、專家學者參與的行政復議委員會，為辦理復議案件提供咨詢意見。從浙江省及各市、縣已經組建的行政復議委員會看，政府職能部門法制機構的負責人往往以咨詢委員的身份繼續(xù)參與復議工作，在一定程度上彌補了管轄體制改革造成的專業(yè)性弱化之不足。(50)2020年5月11日，浙江省行政復議咨詢委員會成立，在首批聘請的17名委員中，政府職能部門法制機構負責人6名。

2.層級監(jiān)督性

層級監(jiān)督性，指行政復議是上級行政機關對下級行政機關行政行為的審查與糾正，復議機關與復議被申請人之間存在領導與被領導或指導與被指導的關系。按照前述關于行政復議法草案的說明，將其概括為內部層級監(jiān)督更合適。但是，這里的內部監(jiān)督，并非指行政復議活動是內部行政行為，而是指行政復議是行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督；不是行政系統(tǒng)外部的人民法院監(jiān)督，是相對于行政訴訟這一外部監(jiān)督手段而言的內部監(jiān)督。有學者認為，行政復議是依申請啟動解決外部行政爭議的活動，具有鮮明的外部性，因此并非是內部監(jiān)督機制。(51)參見王萬華：《行政復議法的修改與完善——以“實質性解決行政爭議”為視角》，《法學研究》2019年第5期，第106頁。這個認識，混淆了監(jiān)督主體的內部性和監(jiān)督行為性質的外部性。當然，這個監(jiān)督主體的內部性，實際上已經被行政復議的行政性包含或吸收。行政復議的層級監(jiān)督性，是行政復議監(jiān)督有效性的重要保障。

3.單向裁判性

裁判性，指復議機關只能根據(jù)被申請人提交的當初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對該具體行政行為進行合法性審查，不能為了證明原行政行為的合法性而重新調查取證。但是，基于行政復議的行政性和層級監(jiān)督性，為了直接有效保護申請人的合法權益，以及為了一次性實質性化解行政爭議，應當允許復議機關依職權調查補充雙方當事人沒有提交的新證據(jù)，并據(jù)此作出有利于申請人的撤銷、變更、履行等復議決定。這意味著行政復議的裁判性是僅相對于被申請人而言的，對申請人而言可以突破被動裁判者的身份，積極轉變?yōu)楸簧暾埲寺殭嗟奶娲呓巧?。行政復議單向裁判性的基礎，是行政復議的單向監(jiān)督性，即原則上只監(jiān)督被申請人行政機關的行政行為，不直接監(jiān)督相對人的違法行為。當相對人確有違法行為，但是行政機關對其作出的行政行為證據(jù)不足時，復議機關應當撤銷并責令重作，不能在補充調查取證的基礎上予以維持?！缎姓妥h法(征求意見稿)》第75條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，行政復議機關決定變更該行政行為：(一)事實不清、證據(jù)不足，但是經行政復議機關審理查明事實清楚、證據(jù)確鑿的……”這一規(guī)定，明確了復議機關調查收集證據(jù)并變更原行政行為的法律制度，是行政復議單向裁判性的一個制度表現(xiàn)。

(二)行政復議救濟權利與解決糾紛的制度優(yōu)勢

當下，行政復議的行政性、層級監(jiān)督性、單向裁判性并沒有獲得普遍認同。其中，行政復議的行政性與(內部)層級監(jiān)督性，往往被批評者稱為應當予以改造的“反司法化定位”(52)參見王萬華：《行政復議程序反司法化定位的思考及其制度重構》，《法學論壇》2011年第4期。，而行政復議的單向裁判性則面臨“行政一體”原則和行政復議信訪化的顛覆性挑戰(zhàn)。(53)參見耿寶建：《行政復議法修改的幾個基本問題》，《山東法官培訓學院學報》2018年第5期；耿寶建、殷勤：《〈行政復議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》，《河南財經政法大學學報》2020年第6期。因此，有必要進一步闡明行政復議基于這三個方面屬性產生的獨特制度優(yōu)勢，澄清或糾正現(xiàn)存的一些誤解及相應的制度錯配。

1.基于行政性的救濟范圍、審查力度和救濟強度優(yōu)勢

行政復議的行政性，是行政復議區(qū)別于行政訴訟的特色和優(yōu)勢，是彌補行政訴訟救濟之不足的制度基石。在行政復議法修改過程中，對行政復議之行政性的認識及其制度化程度，在某種意義上影響甚至決定修法的成敗?！靶姓嘣诮鉀Q糾紛方面有許多天然優(yōu)勢，但是立法和政策者有意無意忽視這一優(yōu)勢，大量原本可通過行政復議解決的糾紛，自覺或不自覺地引入法院?！?54)耿寶建：《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談〈行政復議法〉的修改路徑》，《中國法律評論》2016年第3期，第230頁。這種認知缺陷及相應的制度實踐應當予以重視和糾正。

如前所述，行政復議的行政性意味著復議機關與復議被申請人及其作出的原行政行為之間的專業(yè)技術共通性。這個“專業(yè)優(yōu)勢是復議相較于行政訴訟具有的特別優(yōu)勢”(55)王萬華：《行政復議法的修改與完善——以“實質性解決行政爭議”為視角》，《法學研究》2019年第5期，第109頁。。在行政復議中，既不存在人民法院審查行政行為時可能面臨的專業(yè)技術障礙和政策判斷風險，也不存在人民法院難以對被告行政機關作出實體性履行判決、變更判決等直接救濟手段的權力分工障礙。(56)關于人民法院行政裁判權的有限性，參見張旭勇：《行政判決原論》，法律出版社2017年版，第4頁。因為消除了這一系列障礙，行政復議機關可審查的行政行為范圍、審查力度以及救濟的強度等方面都可以顯著擴大或提高。這是行政復議實現(xiàn)監(jiān)督行政、救濟權利以及解決行政爭議“三位一體”功能的獨特優(yōu)勢。具體而言，行政復議的制度優(yōu)勢表現(xiàn)為三個方面：一是可以大幅度擴大受案范圍，把行政處分等內部行政行為、規(guī)章及以下規(guī)范性文件等抽象行政行為以及具有公共管理職能的組織行使公權力的行為，都直接納入行政復議受案范圍；二是復議機關的審查可以擺脫被申請人行政自由裁量權的束縛，對行政行為作全面深入的合理性審查，哪怕涉及政策的好壞判斷或決定質量的高低分析(57)參見余凌云：《論行政復議法的修改》，《清華法學》2013年第4期，第68、64頁。；三是復議決定可以突破行政行為障礙，直接確定復議申請人在行政法上的權利義務內容，作出一次性徹底解決糾紛的變更決定、實體性的履行決定或重作決定，提高行政復議的救濟與解紛效果?？偠灾姓妥h對原行政行為的監(jiān)督和對相對人權利的救濟更全面、更充分、更有效。

正因為如此，《行政復議法(征求意見稿)》第75條借鑒吸收了《行政復議法實施條例》第47條，突破《行政訴訟法》第77條規(guī)定的變更判決僅適用于行政處罰明顯不當或其他行政行為款額認定錯誤的范圍限制，將變更決定適用于所有違法或不當行政行為。這一規(guī)定，是對行政復議之行政性優(yōu)勢的充分運用，值得肯定。但是，除此以外，《行政復議法(征求意見稿)》第11條規(guī)定的受案范圍，第74條和第76條規(guī)定的履行決定和撤銷責令重作決定，不僅沒有體現(xiàn)出救濟范圍和救濟強度的擴大與提升，反而把《行政訴訟法》第70條規(guī)定的行政行為明顯不當排除在撤銷事由之外，也沒有參照《行政訴訟法》第73條設置解決實體行政法律關系糾紛的給付決定(58)關于行政訴訟給付判決的實體性特征及其意義，參見黃鍇：《行政訴訟給付判決的構造與功能》，《法學研究》2020年第1期。，實際上是弱化了行政復議的審查力度和救濟強度。

2.層級監(jiān)督的效率和效力優(yōu)勢

行政復議的層級監(jiān)督性，指復議機關與復議被申請人之間領導與被領導、指導與被指導的關系，這是行政復議的權力基礎。對行政復議作為行政系統(tǒng)內部的一種層級監(jiān)督機制，有學者批評其與相對人權利救濟的定位不符，并認為從內部監(jiān)督、自我糾錯向權利救濟、化解爭議轉變，才是行政復議制度完善的方向。(59)參見王萬華：《行政復議程序反司法化定位的思考及其制度重構》，《法學論壇》2011年第4期，第115頁。其實，這是一種誤解，層級監(jiān)督也是一種救濟，只是更貼近“糾紛解決的管理型模式”或者“官僚正義模式”，更加注重成本和效益。(60)參見余凌云：《論行政復議法的修改》，《清華法學》2013年第4期，第68、64頁。不僅如此，這里的層級監(jiān)督性更是復議機關直接從實體法律關系角度徹底解決行政爭議不可或缺的權力基礎。(61)“復議機關與行政行為作出機關之間是領導與被領導的關系，具有更大空間對行政法律關系直接進行調整?！蓖跞f華：《行政復議法的修改與完善——以“實質性解決行政爭議”為視角》，《法學研究》2019年第5期，第109頁。行政審判的公正性可能主要取決于其獨立性，而行政復議的公正性要更多地依賴于復議機關“居高臨下”的層級優(yōu)勢，這種層級優(yōu)勢可以保證復議機關的實質性獨立?，F(xiàn)行《行政復議法》規(guī)定的“條塊結合”的管轄制度，不管是上級政府部門對下級政府部門的“條條管轄”，還是同級人民政府對其職能部門的“塊塊管轄”，都直接體現(xiàn)了行政復議的層級監(jiān)督性，奠定了行政復議厚實的權力基礎。由于行政復議決定是上級行政機關對下級行政機關領導或指導的意思表示，被申請人行政機關對復議決定不服的，不能提起行政訴訟。從保護相對人權利和監(jiān)督依法行政的角度看，這是行政復議的比較優(yōu)勢。

當下，《行政復議法(征求意見稿)》對現(xiàn)行“條塊結合”的管轄體制作出了修改，取消地方政府部門的復議職責，原則上由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一行使復議職權。這一規(guī)定表明，行政復議的權力基礎仍然是層級權力優(yōu)勢。但是，在行政復議體制改革把管轄權統(tǒng)一交給地方人民政府之后，國家機構改革把各級政府的法制辦撤銷，縣級以上地方人民政府的復議職權實際上由司法行政部門行使，弱化甚至抹殺了行政復議監(jiān)督的層級性，對行政復議工作開展極為不利。(62)參見王萬華：《行政復議法的修改與完善——以“實質性解決行政爭議”為視角》，《法學研究》2019年第5期，第111頁。行政復議體制改革和國家機構改革兩個因素的疊加，動搖了行政復議縱向層級監(jiān)督的權力基礎，由此造成的困難和弊端已經有所體現(xiàn)。對這一問題應當重視，建議在各級人民政府內部直接設立行政復議機構，統(tǒng)一行使行政復議職權，保證和強化行政復議層級監(jiān)督的權力基礎。

3.實質性化解行政爭議的優(yōu)勢

基于行政復議的行政性和層級監(jiān)督優(yōu)勢，復議機關可以在否定原行政行為的基礎上，直接對當事人之間行政實體法律關系爭議作出復議決定，從而有效化解行政爭議。所以，行政復議機關可以通過作出變更決定、實體性履行決定和重作決定等方式實質性化解行政爭議。但是，在行政訴訟中，由于司法權和行政權的分工，實質性化解糾紛主要以調解、和解的方式進行。在行政訴訟調解、和解中，作為原告的相對人一方往往會提出超額的利益訴求，損害社會公共利益的風險較大。更為重要的是，人民法院以調解、和解方式化解行政爭議，也會在一定程度上弱化規(guī)則的地位、模糊規(guī)則的含義，不利于法律規(guī)則指引作用的充分發(fā)揮。所以，在行政訴訟中過度強調調解、和解這類解紛方式，會在一定程度上傷害法治的規(guī)則治理之根基。由此觀之，行政復議以決定的方式實質性化解行政爭議的法治意義重大，符合以規(guī)則為核心的法治思維和法治意識。也就是說，行政復議決定，不僅僅可以實質性化解行政爭議，而且還可以進一步明確未來解決類似行政爭議的規(guī)則，起到預防或減少類似爭議發(fā)生的反射效果，是真正的訴源治理手段。所以，行政復議具有化解行政爭議的制度優(yōu)勢，應該成為行政爭議實質性化解的主渠道。

此外，基于行政復議的單向裁判性，為保護相對人合法權益和一次性化解行政爭議的需要，復議機關可以調查收集證據(jù)，進而在查明事實、分清是否的基礎上作出變更、實體性履行與重作等復議決定。這樣，行政復議機關不局限于雙方當事人提供的證據(jù)材料，極大提高了實質性化解行政爭議的概率和比例。在依申請的工傷認定、行政確認、行政許可等案件中，復議機關基于單向裁判性的補充調查證據(jù)顯得尤為必要。可以說，行政復議的單向裁判性，進一步強化了行政復議實質性化解行政爭議的能力。

五、結語：反思行政復議程序司法化

行政復議是基于行政系統(tǒng)內部層級監(jiān)督的權利救濟和糾紛化解機制，既有受理范圍更廣、審查力度更大、救濟手段更強更直接的專業(yè)優(yōu)勢，又有快速便捷的效率優(yōu)勢。這樣才能彰顯行政復議定位與制度設計自身獨立的存在價值，彌補行政訴訟救濟的有限性和信訪制度專注于個案化解處理的局限性，協(xié)同為行政相對人提供多元化、有實效的救濟。

因此，行政復議不是司法救濟，復議程序也不需要司法化。《關于〈中華人民共和國行政復議法〉(草案)的說明》明確指出：“行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度……不宜也不必搬用司法機關的辦案的程序，使行政復議‘司法化’?！辈粌H如此，行政復議程序的司法化會使其與行政訴訟趨同，同時失去簡便、廉價、專業(yè)、低成本等行政復議的固有優(yōu)勢。(63)參見曹康泰主編：《中華人民共和國行政復議法釋義》，中國法制出版社1999年版，第3-5頁。因此，行政復議法修改的出發(fā)點，不是發(fā)現(xiàn)其較之行政訴訟的缺陷或不足，再以司法化的手段予以補救，而是充分挖掘行政復議自身的獨特優(yōu)勢，與行政訴訟形成制度的優(yōu)勢互補。所以，行政復議應當繼續(xù)堅持行政性方向。(64)參見梁鳳云：《也談行政復議“司法化”》，《國家檢察官學院學報》2013年第6期，第90頁。

理論與實務中提出的各種復議程序司法化學術主張和改革舉措，都存在明顯的合法性、合理性以及有效性等方面的問題。比如2008年國務院法制辦開展試點的，引入外部專家學者組成并賦予其審查裁決職能的行政復議委員會，缺乏憲法、組織法與行政復議法依據(jù)；而且由于行政復議委員會的組成及其運行，都是在政府的主導下進行的，通過復議委員會提高復議中立性、公正性的期待必然落空。對此，有學者提出改造行政復議委員會的四點建議，即外聘專家學者不少于二分之一、票決制、審裁合一、委員任命任職的法律保障。(65)參見余凌云：《論行政復議法的修改》，《清華法學》2013年第4期，第68頁。還有學者提出，經復議委員會審理的案件，行政首長不能行使否決權。行政首長對復議委員會的決定有異議的，只能提請復議委員會另行組成案審會再表決一次。對復議委員會的再次表決結果，行政首長不得再次異議。(66)參見黃學賢：《行政復議委員會機制新論》，《蘇州大學學報(法學版)》2021年第2期，第7頁。這兩個改造方案，確實可能會增強行政復議中立性，但它是行政訴訟合議制度的翻版，與行政復議的行政性和行政機關首長負責制不符(67)參見楊海坤、朱恒順：《行政復議的理念調整與制度完善——事關我國〈行政復議法〉及相關法律的重要修改》，《法學評論》2014年第4期，第22頁。，也與行政復議提供快速、便捷行政救濟的制度定位不符。與其說是提高了行政復議的中立性，還不如說是改變了行政復議的行政性。正因為如此，《行政復議法(征求意見稿)》第62條和第71條，把行政復議委員會定位為咨詢機構，而不是復議審理機構。所以，對作為復議機構的行政復議委員會以及審理的直接言詞原則等復議程序司法化的主張和舉措(68)參見王萬華：《行政復議法的修改與完善——以“實質性解決行政爭議”為視角》，《法學研究》2019年第5期，第111-112頁。，應當始終保持謹慎和警惕的態(tài)度。“在‘司法化’的法院也尚不能有效地解決行政爭議的情況下，寄望于通過行政復議的‘司法化’來有效化解行政爭議，的確有點過于理想?！?69)章劍生：《行政復議立法目的之重述——基于行政復議立法史所作的考察》，《法學論壇》2011年第5期，第25頁。

當然，反思行政復議程序司法化，并不意味著行政復議程序不需要進一步優(yōu)化。在行政復議中，案件承辦人有必要通過靈活多樣的方式聽取雙方當事人意見，增加申請人與被申請人意見交鋒的回合，提高復議程序的公開透明度，增強行政復議決定的可接受性?！缎姓妥h法(征求意見稿)》第42條規(guī)定：“行政復議機關審理行政復議案件，原則上應當聽取申請人、第三人意見……聽取意見可以當面進行，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)渠道、電話等方式進行?！边@是對書面審查模式下當事人交鋒不足之弱點的克服，強化事實認定和法律適用的準確性，在不改變復議性質、不增加復議成本的前提下，提高行政復議的解紛質量，值得充分肯定。