范思力 鐘 瓊 （貴州 貴陽 550081）

［內(nèi)容提要］

當(dāng)前我國綜合行政執(zhí)法已整合為城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)七大領(lǐng)域。從刑法及其司法解釋規(guī)定看，七大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域中的行政違法一般更易因社會危害程度上升成為行政犯罪，建立“兩法銜接”機(jī)制能夠幫助刑事司法機(jī)關(guān)打破行政執(zhí)法的行業(yè)壁壘，為更好發(fā)揮其應(yīng)有功能提供暢通渠道?！皟煞ㄣ暯印弊鳛橐粋€兼具刑事訴訟法、行政訴訟法、行政法、刑法等部門法理論要素的課題，在七大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域中既有共性困境，也有個性困境，有的困境在某個綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域中顯得較為突出、緊迫。梳理當(dāng)前七大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制存在的困境，有助于找準(zhǔn)下步完善銜接的“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”。

一、城市管理領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制的指引導(dǎo)向不夠科學(xué)合理

城市管理行政執(zhí)法涉及領(lǐng)域較為分散，包括城市規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生、水務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域部分違法行為行政處罰。雖然總體范圍一直在擴(kuò)展，但在優(yōu)化體制、專業(yè)建設(shè)等方面一直較為滯后，各地城市管理執(zhí)法模式、權(quán)限范圍至今也未能統(tǒng)一。相應(yīng)各地城市管理行政執(zhí)法活動與講求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序統(tǒng)一的刑事司法活動相銜接時，難免易出現(xiàn)重視程度不一、設(shè)計(jì)思路不清晰、機(jī)制缺位、規(guī)定操作性不強(qiáng)等問題，不能很好滿足準(zhǔn)確打擊城市管理領(lǐng)域犯罪，維護(hù)國家利益和社會公共利益的需求。

第一，城市管理領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制未能明示哪些行政違法行為可能演變?yōu)榉缸镄袨椤３鞘泄芾硇姓?zhí)法本質(zhì)是一種街頭執(zhí)法，很多行政處罰事項(xiàng)都是一些能及時發(fā)現(xiàn)，及時處置的輕微違法行為，比如占道停車、占道經(jīng)營、隨意傾倒城市生活垃圾等，這些行為一般社會危害性不大，不具備上升為犯罪行為的潛在條件，相應(yīng)也就沒有與刑事司法銜接的必要。加之城市管理領(lǐng)域犯罪相較破壞環(huán)境犯罪、侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪、危害食品藥品安全犯罪等在刑法條文中不夠明顯，需要城市管理領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制從眾多行政處罰事項(xiàng)中挑選出具備上升為犯罪可能的行政違法行為，以便執(zhí)法人員日常參照，幫助其準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)涉嫌構(gòu)成犯罪的違法事實(shí)。

從目前各地城市管理“兩法銜接”機(jī)制看，這一問題或被回避，或指向過于寬泛缺乏操作性。比如，《上海市城市管理行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》僅將需要銜接的犯罪行為表述為“城市管理領(lǐng)域涉嫌犯罪案件”，基本無助于提醒執(zhí)法人員需要注意哪些違法行為可能構(gòu)成犯罪。又如，《福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》將需要移送的住建領(lǐng)域涉嫌破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會管理秩序罪歸納為串通投標(biāo)罪、提供虛假證明文件罪、出具證明文件重大失實(shí)罪、拒不支付勞動報酬罪、偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)的公文、證件、印章罪、使用虛假身份證件、盜用身份證件罪、組織考試作弊罪。以列舉罪名的方式確實(shí)直接明了，不過并沒有歸納出城市管理執(zhí)法領(lǐng)域犯罪行為的基本特征。比如，對于建設(shè)單位采用虛假證明文件辦理工程竣工驗(yàn)收備案；工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位串通，弄虛作假，降低工程質(zhì)量；企業(yè)挪用專項(xiàng)維修資金等違法行為，雖可能構(gòu)成犯罪但難以直接對應(yīng)上述罪名的罪狀。因此以列舉罪名作為指引，不僅無助于明示特定領(lǐng)域獨(dú)有的犯罪行為，還容易掛一漏萬。

第二，城市管理領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制未能很好彰顯一些現(xiàn)代刑事訴訟理念。正如國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第1條對“兩法銜接”目的的闡述，“兩法銜接”是為了及時有效懲罰犯罪，其天然就帶有以打擊為主的傾向。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之所以移送案件，其立場就已經(jīng)預(yù)設(shè)認(rèn)為某行為已構(gòu)成犯罪。在城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域這種傾向則較為明顯。早在沒有成文“兩法銜接”機(jī)制之前，各地城市管理行政執(zhí)法已嘗試將街頭攤販等執(zhí)法對象“暴力抗法”、逃避處罰等行為與妨害公務(wù)犯罪相銜接?，F(xiàn)在一些地方的“兩法銜接”機(jī)制也繼續(xù)承襲這一思路。如《湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于建立城市管理領(lǐng)域事中事后監(jiān)管與行政處罰銜接機(jī)制的指導(dǎo)意見》中將“依法打擊妨礙城市管理執(zhí)法和暴力抗法行為，對妨礙城管執(zhí)法公務(wù)涉嫌違法犯罪的依法查處”作為城市管理領(lǐng)域“兩法銜接”重點(diǎn)之一。從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)定位看，現(xiàn)行法律并沒有要求城市管理執(zhí)法部門應(yīng)保障無罪的人不受刑事追究，作為銜接機(jī)制的一方僅有加大打擊違法犯罪力度的立場無可厚非。但反觀銜接機(jī)制另一方，刑事司法機(jī)關(guān)則應(yīng)考慮城市管理執(zhí)法對象相對弱勢，以及街頭執(zhí)法因簡單粗放造成法律程序正當(dāng)性不足等因素，所提司法措施不宜僅持便于打擊、便于定罪等立場，應(yīng)在銜接機(jī)制中主動采取遵循“無罪推定”“有利于被告”“不得強(qiáng)迫自證其罪”等現(xiàn)代刑事訴訟理念的抑制措施，防止重打擊犯罪，輕保障人權(quán)，防止犯罪圈不當(dāng)擴(kuò)張。遺憾的是，各地城市管理領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制并未有所體現(xiàn)，刑事司法機(jī)關(guān)在其中還是以配合打擊犯罪為主要目的。

二、市場監(jiān)管領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制還未能跟上復(fù)雜的執(zhí)法形勢

隨著國家構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場步伐不斷加快，市場監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的重要性也日漸突顯，在商品質(zhì)量、食品藥品安全、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域也隨之產(chǎn)生不少需要移送刑事司法的案件。從國家層面看，市場監(jiān)管領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制制定步伐也在不斷加快。從各地執(zhí)行情況看，市場監(jiān)管執(zhí)法作為一項(xiàng)涉及100多部法律，200多部行政法規(guī)，300多部部門規(guī)章，上千項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)的綜合性、專業(yè)性工作，在進(jìn)一步深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革過程中，該領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制還面臨一些困境。

第一，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)化程度難以匹配市場監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀?！皟煞ㄣ暯印备鞣N要求能在行政法和刑事法中得到互認(rèn)，其實(shí)包含一種能力預(yù)設(shè)，即刑事司法機(jī)關(guān)查明事實(shí)的能力強(qiáng)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。只有這個預(yù)設(shè)成立，偵查活動才能在發(fā)現(xiàn)行政違法基礎(chǔ)之上發(fā)現(xiàn)犯罪，畢竟能否查清事實(shí)真象是準(zhǔn)確適用刑事法律的基礎(chǔ)，誰掌握證明事實(shí)的證據(jù)誰就能掌握犯罪認(rèn)定的主動權(quán)。在市場監(jiān)管領(lǐng)域，光是具備法律知識并不夠，涉及食品標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑種類、特種設(shè)備技術(shù)參數(shù)、藥品成份、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范等行業(yè)專業(yè)內(nèi)容，不僅需要具備生物化學(xué)、機(jī)械電子、精細(xì)化工等專業(yè)學(xué)科知識，還要長期跟蹤行業(yè)業(yè)態(tài)，才能在需要查明事實(shí)時有清晰思路，不會遺漏必要細(xì)節(jié)。在專業(yè)化道路上，市縣兩級市場監(jiān)管部門自己都還在經(jīng)歷改革適應(yīng)期，執(zhí)法人員的素質(zhì)能力融合、執(zhí)法崗位的業(yè)務(wù)整合還未完全落地，刑事司法機(jī)關(guān)還不能依賴于市場監(jiān)管部門查明的事實(shí)，將自己簡單定位為法律審查者。

從現(xiàn)行法律規(guī)定看，市場監(jiān)管執(zhí)法部門并不是法定的偵查主體或偵查輔助機(jī)關(guān)，一旦某些隱蔽性、專業(yè)性、行業(yè)性較強(qiáng)的違法案件因未能查證清楚導(dǎo)致涉嫌犯罪事實(shí)不清，證據(jù)不充分，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要么不立案、不監(jiān)督，要么可能囿于專業(yè)水平、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)而查不清楚。

第二，國家層面的市場監(jiān)管領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制還有待完善。從覆蓋范圍看，目前國家層面的機(jī)制還有不少缺位。比如在藥品安全、反壟斷、商業(yè)秘密保護(hù)、質(zhì)量監(jiān)督、價格監(jiān)管等領(lǐng)域目前還未與刑事司法機(jī)關(guān)建立案件移送、證據(jù)收集、信息共享等工作機(jī)制。從市場監(jiān)管執(zhí)法特點(diǎn)看，下步究竟是按執(zhí)法類別分別制定“兩法銜接”機(jī)制，還是由國家市場監(jiān)管總局會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部對不同行政執(zhí)法條線的銜接作出統(tǒng)一要求，目前還未形成共識。從各地實(shí)踐情況看，分別制定的好處在于突出重點(diǎn)，因?yàn)橐恍﹫?zhí)法領(lǐng)域并不屬于市縣兩級市場監(jiān)管部門管轄范圍，相應(yīng)也就沒有必要制定銜接機(jī)制。比如反壟斷執(zhí)法由國家市場監(jiān)管總局和省級市場監(jiān)管局負(fù)責(zé)，市縣兩級沒有必要建立專門的“兩法銜接”機(jī)制。壞處在于不利于不同執(zhí)法條線的程序融合和職責(zé)整合，在對接刑事司法時易將已融合業(yè)務(wù)流程又重新打散。

另外，現(xiàn)在市場監(jiān)管的執(zhí)法管轄原則與刑事司法機(jī)關(guān)的偵查管轄原則、審查起訴管轄原則、審判管轄原則還無法做到直接對應(yīng)，也需要國家層面的“兩法銜接”機(jī)制予以統(tǒng)一回應(yīng)。比如《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》規(guī)定，電子商務(wù)平臺經(jīng)營者的違法行為由所在地縣級以上市場監(jiān)管部門管轄，發(fā)布違法廣告的由發(fā)布者所在地市場監(jiān)管部門管轄，刑事司法機(jī)關(guān)與之對應(yīng)時究竟采取指定管轄方式統(tǒng)一對應(yīng)，還是根據(jù)具體情況分別明確。又如，對于省級、地市級市場監(jiān)管部門移送涉嫌犯罪的案件，刑事司法機(jī)關(guān)是否需要與之對應(yīng)級別管轄。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制缺乏法理共識

近年來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的力量配置、制度保障得到顯著強(qiáng)化，行政處罰案件數(shù)量也隨之進(jìn)入快速增長期。與此同時，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“兩法銜接”的步伐也在加快。不過，在對應(yīng)相關(guān)罪名、案件移送、信息共享、證據(jù)轉(zhuǎn)化、分工協(xié)作等方面基本解決制度還存在著供給不足的問題。當(dāng)前污染環(huán)境犯罪案件普遍存在立案難、鑒定難等問題，環(huán)保部門移送涉嫌犯罪案件數(shù)量占比偏低。環(huán)境犯罪案件實(shí)際發(fā)生多、查處少，查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少，判緩刑多、判實(shí)刑少。生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“兩法銜接”在實(shí)體銜接與程序銜接兩個層面仍存在一定困境。

第一，生態(tài)環(huán)境違法行為與生態(tài)環(huán)境犯罪缺乏構(gòu)成理論的共識?！皟煞ㄣ暯印痹趯?shí)體層面表現(xiàn)為構(gòu)成行政違法行為如何轉(zhuǎn)化為構(gòu)成犯罪的行為。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政違法行為構(gòu)成等環(huán)境要素，刑法目前設(shè)置的罪名還未能在罪狀中予以全部明示，司法人員還需要在刑法條文中“找法”。從深層次看，能銜接的前提在于行政違法行為構(gòu)成與犯罪構(gòu)成之間應(yīng)有理論的互通性。可是長久以來，環(huán)保部門對行政違法行為已逐漸形成了一套有別于犯罪構(gòu)成的認(rèn)知邏輯。環(huán)境違法行為包括違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會影響；違法行為當(dāng)事人的主觀過錯程度；違法行為的具體表現(xiàn)形式；違法行為危害的具體對象；違法行為當(dāng)事人是初犯還是再犯；改正環(huán)境違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果。在生態(tài)環(huán)境違法行為自由裁量因素中各違法構(gòu)成要素之間是平行關(guān)系，對是否構(gòu)成違法行為都具有決定性作用。而我國犯罪構(gòu)成要素并無法與環(huán)境違法行為構(gòu)成要素一一對應(yīng)。沒有共同認(rèn)知基礎(chǔ)易造成“兩法銜接”實(shí)體層面難以統(tǒng)一兩類認(rèn)知邏輯。

第二，環(huán)保部門與司法機(jī)關(guān)在證明責(zé)任分配上未形成理論共識。為防止環(huán)保部門在收集證據(jù)只滿足于達(dá)到行政處罰的程度，缺乏收集涉嫌犯罪證據(jù)的意識，當(dāng)涉嫌犯罪的案件移送公安機(jī)關(guān)時，證據(jù)因時過境遷而失去最佳取證時機(jī)，影響刑事案件質(zhì)量，環(huán)保部門可與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合調(diào)查，根據(jù)各自職責(zé)分工協(xié)作。不過環(huán)保部門與司法機(jī)關(guān)在訴訟中的證明責(zé)任分配并沒有形成理論共識，造成取證行為與證明責(zé)任相分離，為執(zhí)法司法人員相互推諉扯皮、敷衍了事埋下隱憂。在刑事訴訟活動中，環(huán)保部門并無收集證據(jù)證明行為人有罪無罪、罪輕罪重的責(zé)任，相應(yīng)不承擔(dān)證明不能的法律后果，而“兩法銜接”機(jī)制中證明涉嫌環(huán)境犯罪的相關(guān)證據(jù)又要求由環(huán)保部門提供。在行政訴訟活動中，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)也并無證明行政處罰合法性的責(zé)任，對其移送的不構(gòu)成環(huán)境犯罪但需要追究行政責(zé)任的案件證據(jù)材料也不承擔(dān)不能證明后續(xù)行政處罰合法性的法律后果。

四、文化市場領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制的程序正當(dāng)性體現(xiàn)不充分

從文化市場執(zhí)法內(nèi)在要求看，執(zhí)法既要注重法律效果，更要注重政治效果、社會效果。文化市場并不是普通的商品市場，不僅具有市場經(jīng)濟(jì)的屬性，而且還具有特殊的意識形態(tài)屬性。文化市場領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制不光以文化執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的專門工作機(jī)制為載體，還需要文化執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通協(xié)作，共同治理文化市場，打擊侵權(quán)盜版、制販非法出版物等違法犯罪活動。目前文化市場領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制的程序正當(dāng)性還有進(jìn)一步完善空間。

第一，文化市場領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制對行政相對人的程序性保障還不夠?；谖幕袨榈目焖傺苌院土⒎ǖ臏笮?，很多文化行為在被認(rèn)定為違法行為之前就已在社會中滋生蔓延，給不同人群造成精神危害。文化市場執(zhí)法更多是一種緊隨其后的狀態(tài)，日常執(zhí)法很難實(shí)現(xiàn)同步全覆蓋，更多是一種以點(diǎn)帶面的運(yùn)動式執(zhí)法，每年黨政機(jī)關(guān)會將某些社會反映強(qiáng)烈的文化行業(yè)領(lǐng)域突出問題作為執(zhí)法重點(diǎn)進(jìn)行集中整治。每年啟動“清源行動、凈網(wǎng)行動、護(hù)苗行動、秋風(fēng)行動、固邊行動”五大專項(xiàng)行動對有害出版物、網(wǎng)上淫穢色情信息、非法有害的少兒出版物、假媒體假記者、宣揚(yáng)邪教、迷信非法出版物、煽動民族分裂、極端主義、恐怖主義思想非法出版物等集中執(zhí)法治理。在以各類領(lǐng)導(dǎo)小組名義開展的文化執(zhí)法專項(xiàng)行動中，“兩法銜接”機(jī)制容易受加強(qiáng)配合、提高效率、服從安排、形成合力等要求影響，“將違法事實(shí)轉(zhuǎn)化為犯罪事實(shí)”時，對行政相對人自由、財(cái)產(chǎn)有巨大影響的問題處理過程中容易忽視程序正當(dāng)性。比如，不注重通過行政程序讓公民參與到行政權(quán)行使過程，讓他在行政程序中行使應(yīng)有的程序權(quán)利，使自身人格獲得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的尊重，不注重移送涉嫌犯罪案件決定的公開性，缺乏讓行政相對人知情參與，缺乏防止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)恣意擅斷的程序設(shè)計(jì)。文化執(zhí)法部門移送司法機(jī)關(guān)的理由普遍缺乏必要的公開說明程序，也沒有給予行政相對人陳述、申辯機(jī)會，對移送司法機(jī)關(guān)立案偵查的結(jié)果則缺乏必要的提前告知程序。

第二，文化市場領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制對檢察機(jī)關(guān)介入行政執(zhí)法的程序不夠明確。檢察機(jī)關(guān)的介入更多是監(jiān)督糾正行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的不作為。文化執(zhí)法部門更強(qiáng)調(diào)與公安機(jī)關(guān)的銜接，對如何與檢察機(jī)關(guān)銜接的程序性規(guī)定不夠明確。檢察機(jī)關(guān)介入行政執(zhí)法活動并不是進(jìn)行司法審查，而是督促、引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在嚴(yán)格執(zhí)法基礎(chǔ)上再進(jìn)一步，自覺配合司法機(jī)關(guān)打擊犯罪，保障人權(quán)，其依據(jù)主要來源介入不夠明確不利于發(fā)現(xiàn)有案不移、有案難移、有案難立問題。若因文化執(zhí)法部門怠于履職，檢察機(jī)關(guān)想靠公民舉報控告來發(fā)現(xiàn)不太現(xiàn)實(shí)。加之在各種黨委政府協(xié)調(diào)溝通機(jī)制影響下，現(xiàn)實(shí)中文化執(zhí)法部門因公安機(jī)關(guān)不立案直接向檢察機(jī)關(guān)建議立案監(jiān)督的情況少之又少，若此時檢察機(jī)關(guān)主動介入機(jī)制不明確，文化市場領(lǐng)域刑事案件來源顯然難有保障。反過來看，對檢察機(jī)關(guān)介入的時機(jī)、范圍、程度等涉及檢察監(jiān)督邊界的問題沒有明確，也有可能造成檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督在文化市場領(lǐng)域介入過當(dāng)，引發(fā)不必要的權(quán)力沖突。

五、交通運(yùn)輸領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制對刑事司法機(jī)關(guān)如何反向銜接還未厘清

目前國家層面雖還未制定交通運(yùn)輸領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制，但部分地方已開始先行先試。由于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法帶有明顯區(qū)域地理特征，各地交通運(yùn)輸執(zhí)法執(zhí)法隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化建設(shè)情況差異較大，“兩法銜接”機(jī)制的建設(shè)進(jìn)度也不盡相同。從交通運(yùn)輸領(lǐng)域綜合執(zhí)法特點(diǎn)看，地方“兩法銜接”機(jī)制還存在其他突出困境。

第一，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)如何反向銜接還存在程序空白。具體到交通運(yùn)輸領(lǐng)域，行政違法案件主要包括公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)辦理水上交通肇事、重大責(zé)任事故、危險物品肇事等刑事案件中發(fā)現(xiàn)并移送違反有關(guān)法律規(guī)定的案件。反向銜接情形要順利得以實(shí)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)首先應(yīng)判斷交通運(yùn)輸違法的實(shí)體性要件、程序性要件，并與交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)的判斷達(dá)到某種程度契合，否則交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)也會不予受理。目前交通運(yùn)輸領(lǐng)域的“兩法銜接”機(jī)制在這方面還處于空白，對移送行政違法案件的受理?xiàng)l件、應(yīng)隨案移送哪些材料、移送的時限等程序性問題并沒有明確。以受理?xiàng)l件為例，實(shí)踐中并不是所有交通運(yùn)輸違法都需要行政處罰。對初次違法且危害后果輕微，當(dāng)事人及時改正、恢復(fù)原狀、修復(fù)損害的，依法不予行政處罰，并采取簽訂承諾書等形式教育、引導(dǎo)、督促其自覺守法。此時公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)還有無必要移送上述案件再讓當(dāng)事人接受一次公權(quán)力主體的程序性處置？若不移送，是由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)教育、引導(dǎo)、督促還是由交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)？

第二，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定層面能否發(fā)揮反向銜接作用還未明確。首先，交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)對行為人主觀過錯沒有查明責(zé)任。而在偵查活動中，當(dāng)事人主觀系故意還是過失直接關(guān)系其是否構(gòu)成犯罪，是偵查機(jī)關(guān)不可缺少的取證內(nèi)容，也是檢察機(jī)關(guān)的證明責(zé)任。其次，交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)對言詞證據(jù)的重視程度不夠。當(dāng)事人對違法事實(shí)無異議，視聽資料、電子數(shù)據(jù)足以認(rèn)定案件事實(shí)的，視聽資料、電子數(shù)據(jù)可以替代當(dāng)事人、證人的詢問筆錄。而在偵查活動中，詢問證人，訊問犯罪嫌疑人并形成筆錄是必經(jīng)環(huán)節(jié)，不能用其他方式替代?；诖?，交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)查明事實(shí)的方法從刑事司法機(jī)關(guān)角度看顯然不是一種常規(guī)、完整的方法。這種查明方法暫且不論能否滿足刑事案件查辦的及時性、準(zhǔn)確性需要，僅考慮偵查補(bǔ)充的事實(shí)對原先交通運(yùn)輸執(zhí)法部門認(rèn)定的違法事實(shí)結(jié)論是否有影響就很值得研究。當(dāng)刑事司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)不足以支撐原行政處罰決定，此時交通運(yùn)輸執(zhí)法部門能否依據(jù)刑事司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)主動改正原決定，亦或有權(quán)堅(jiān)持原認(rèn)定違法事實(shí)，仍有待明確。這些問題若處理不當(dāng)會直接影響行政處罰的穩(wěn)定性。

六、應(yīng)急管理領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理還未理順

應(yīng)急管理部門承擔(dān)的行政處罰權(quán)大部分來自安全生產(chǎn)監(jiān)管。安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)是集中體現(xiàn)。當(dāng)前應(yīng)急管理領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行存在的困境并不是新問題，更多承接了過去安全生產(chǎn)執(zhí)法與刑事司法銜接時一直難以解決的問題。

第一，在嚴(yán)格的安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任下，安全生產(chǎn)執(zhí)法人員移送涉嫌犯罪案件的內(nèi)生動力不足。地方黨委政府對安全生產(chǎn)責(zé)任事故的發(fā)生則一般將其作為政治責(zé)任的“一票否決”事項(xiàng)。政治責(zé)任、法律責(zé)任日趨嚴(yán)格細(xì)密使得安全生產(chǎn)領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行容易呈現(xiàn)另一種狀態(tài)：危害生產(chǎn)安全犯罪是類型化的結(jié)果犯，即只有出現(xiàn)刑法中規(guī)定的“重大傷亡事故”或者“造成其他嚴(yán)重后果”的客觀結(jié)果，才構(gòu)成危害生產(chǎn)安全犯罪，一旦安全生產(chǎn)執(zhí)法人員在日常執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)某個行政違法行為可能構(gòu)成安全生產(chǎn)犯罪并將其移送刑事司法機(jī)關(guān)，若成功立案、起訴、審判，說明違法已經(jīng)達(dá)到“重大傷亡事故”或者“造成其他嚴(yán)重后果”，隨之而來的很可能就是對自己不作為或作為不到位的追責(zé)問責(zé)。安全生產(chǎn)執(zhí)法人員為不被追責(zé)問責(zé)或者只受較輕追責(zé)問責(zé)，可能會不愿移送或者拖延移送、移送案件材料不全、不調(diào)取關(guān)鍵證據(jù)等待其自然滅失等，這樣要么造成刑事司法機(jī)關(guān)無法通過“兩法銜接”機(jī)制獲得案件線索，要么刑事司法機(jī)關(guān)能收到案件線索但是難以及時掌握、收集、補(bǔ)充必要關(guān)鍵證據(jù)進(jìn)行立案偵查、審查起訴。除非發(fā)生難以隱瞞的重特大生產(chǎn)安全事故，在社會輿論關(guān)注和監(jiān)督下由國家層面或省級層面組成調(diào)查組及時進(jìn)行強(qiáng)有力外部干預(yù)，否則即使安全生產(chǎn)執(zhí)法人員隱瞞不報、謊報的行為同樣屬于違法犯罪，其在僥幸心理驅(qū)使下也很難保證“兩法銜接”機(jī)制正常運(yùn)行。

第二，生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理程序與安全生產(chǎn)“兩法銜接”機(jī)制之間的關(guān)系還未厘清。一般情況下，“兩法銜接”機(jī)制的主體是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)。但在生產(chǎn)安全事故發(fā)生時，根據(jù)《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第20條規(guī)定，“兩法銜接”機(jī)制的主體變成了事故調(diào)查組與刑事司法機(jī)關(guān)。按權(quán)力屬性和功能，事故調(diào)查組至少不能認(rèn)為是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。而且從規(guī)定內(nèi)容看，刑事司法機(jī)關(guān)早已參與事故調(diào)查組開展相關(guān)工作，在事故調(diào)查結(jié)論出具前對是否存在涉嫌安全生產(chǎn)犯罪的情形應(yīng)已知曉。此時，生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理在肯定不屬于行政處罰的情況下，還能否歸屬為《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》定義的行政執(zhí)法行為？調(diào)查組將案件線索移送刑事司法機(jī)關(guān)的行為還能否視為“兩法銜接”？刑事司法機(jī)關(guān)在聯(lián)合調(diào)查中發(fā)現(xiàn)犯罪行為可以直接立案偵查。這樣的好處是便于厘清哪些材料屬于行政執(zhí)法證據(jù)，哪些材料屬于刑事證據(jù)，為后續(xù)認(rèn)定證據(jù)能力和審查證據(jù)證明能力奠定基礎(chǔ)。反觀生產(chǎn)安全事故調(diào)查組形成的調(diào)查事故報告，是否屬于“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料”？若屬于是否需按刑事訴訟標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行司法審查？若不屬于相關(guān)證據(jù)材料特別是調(diào)查事故報告是在“兩法銜接”機(jī)制中過濾轉(zhuǎn)化，還是單獨(dú)設(shè)定特別程序明確其法律地位？鑒于生產(chǎn)安全事故調(diào)查程序的必要性、重要性，這些問題未厘清將直接影響安全生產(chǎn)領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制的操作性。

七、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制中部分行政證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)方法有待明確

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革過程中，受制于執(zhí)法管轄范圍碎片化、基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)不規(guī)范、基層執(zhí)法手段落后、執(zhí)法裝備保障不夠、執(zhí)法人員量少質(zhì)弱等因素，各地農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制還存在一些證據(jù)轉(zhuǎn)化問題。

第一，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中形成的檢驗(yàn)、檢測、評估、認(rèn)定意見如何轉(zhuǎn)化為符合刑事訴訟法要求的證據(jù)還未明確。目前農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主要涵蓋25個方面。對此類證據(jù)如何進(jìn)入刑事訴訟流程，理論上有不同看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為移送的行政證據(jù)屬于舉報材料范疇，必須接受刑事司法機(jī)關(guān)審查認(rèn)定后才能作為證據(jù)使用。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為移送的行政證據(jù)就是刑事證據(jù)。證據(jù)只要收集手段合法就可使用。兩種觀點(diǎn)看似都需要刑事司法機(jī)關(guān)審查認(rèn)定，實(shí)際在審查《刑事訴訟法》規(guī)定之外的證據(jù)類別時就可以看出不同觀點(diǎn)的結(jié)論差異。按第一種觀點(diǎn)，此類證據(jù)作為舉報材料，經(jīng)刑事司法機(jī)關(guān)審查認(rèn)定后可將其歸為《刑事訴訟法》明確的一種或幾種證據(jù)類別。按第二種觀點(diǎn)，此類證據(jù)無需歸為書證、鑒定意見或勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)、偵查實(shí)驗(yàn)等筆錄，而是作為農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門收集到的證據(jù)材料，直接使用即可。進(jìn)一步看，沒有厘清證據(jù)轉(zhuǎn)化渠道，在評價上述證據(jù)材料在刑事訴訟中的證據(jù)能力和證明能力時又會形成截然不同思路，前者完全受刑事訴訟證據(jù)規(guī)則影響，后者可能要適當(dāng)考慮行政訴訟證據(jù)規(guī)則。

第二，農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門抽樣取證在刑事訴訟中如何審查認(rèn)定還未形成定論。實(shí)踐中，為保證行政效率，控制執(zhí)法成本，在面對大量實(shí)物時，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會按照一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或法律規(guī)定，抽取一定比例樣品作為證據(jù)證明全部實(shí)物性質(zhì)、功能的事實(shí)。刑事司法機(jī)關(guān)在辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪案件、走私犯罪案件、侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪案件時也會采取抽樣取證的方法。但這種方法在刑事訴訟中也有天然缺陷，容易成為案件審理的爭議焦點(diǎn)。抽樣取證不管設(shè)計(jì)什么樣的方法，結(jié)論都只能表達(dá)為一種概率，并不是同一性結(jié)論，客觀存在合理懷疑的空間。那么，此時農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門抽樣取證的方法和形成的證據(jù)材料在刑事訴訟中采取什么樣的方法審查認(rèn)定其合法性、客觀性？有無一套科學(xué)方法可用于說明該證據(jù)如何排除合理懷疑，以供法官裁判時參考？特別是抽樣取證在取證主體不是刑事司法機(jī)關(guān)時可能需要特別注意，防止抽樣證據(jù)進(jìn)入刑事訴訟程序后沒有排除合理懷疑，導(dǎo)致庭審時檢察機(jī)關(guān)證明不能。

八、七大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行困境帶來的啟示

從七大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制各自存在的困境看，實(shí)體和程序上反映出的技術(shù)性、細(xì)節(jié)性問題若只是就問題本身思考解決之策，會容易出現(xiàn)“只見樹木，不見森林”的情況?！皟煞ㄣ暯印被A(chǔ)性、根源性的法理問題缺乏深入研究，其法理將始終處于一種既不完全屬于行政法理論范疇，也不完全屬于刑事法理論范疇的尷尬狀態(tài)。實(shí)踐中，每年都有大量關(guān)于行刑銜接的規(guī)范性文件面世，就橫向?qū)用娑?，除國資委、教育部之外的國務(wù)院其他眾多組成部門都制定了相關(guān)的銜接規(guī)范性文件，就縱向?qū)用娑?，省級政府、地級市政府、縣級政府以及其職能部門也都制定有相關(guān)的銜接規(guī)范性文件，但銜接規(guī)范的執(zhí)行效力不足、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)缺乏移送案件的內(nèi)在動力等仍被作為難點(diǎn)問題被學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界屢屢提及。以標(biāo)本兼治為導(dǎo)向，筆者有以下幾點(diǎn)啟示：

第一，特定領(lǐng)域的行政犯罪偵查權(quán)可以考慮劃轉(zhuǎn)配置給專門的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。按照“行政執(zhí)法前置，立案偵查活動后置，檢察監(jiān)督適時介入”的程序設(shè)計(jì)思路，現(xiàn)階段提高“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行效能的路徑無非兩種。一種是讓行政執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)更大責(zé)任，在證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、法律判斷上盡可能傾向甚至等同于刑事司法標(biāo)準(zhǔn)。另一種是讓刑事司法機(jī)關(guān)更主動地介入行政執(zhí)法活動，通過聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合調(diào)查、信息共享、通報案情等方式，盡可能在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)決定是否移送前，固定證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)，形成法律共識。兩種路徑在實(shí)踐中都會引發(fā)一系列行政權(quán)與司法權(quán)各自權(quán)力邊界的擴(kuò)張與限縮，對行政相對人（犯罪嫌疑人）的人權(quán)保障，行政處罰與刑事處置各自的權(quán)威性、穩(wěn)定性都容易造成消極影響。從英美法系國家經(jīng)驗(yàn)看，解決思路并不一定局限于行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)相分離，對特定領(lǐng)域違法犯罪活動比較猖獗、行政執(zhí)法和刑事司法銜接不暢的行政執(zhí)法主體賦予偵查權(quán)，內(nèi)設(shè)刑事偵查部門也不失為一條捷徑。將特定領(lǐng)域偵查權(quán)配置給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的確會增加國家資源投入，可是現(xiàn)在各級公安機(jī)關(guān)增設(shè)食藥環(huán)衛(wèi)、證券金融等專業(yè)偵查機(jī)構(gòu)實(shí)際也增加了國家資源投入，可見是否增加國家資源投入不是調(diào)整偵查權(quán)配置的主要考量理由。從運(yùn)行效果看，公安機(jī)關(guān)一直認(rèn)為各行政執(zhí)法領(lǐng)域具有很強(qiáng)專業(yè)性，自己沒有相關(guān)專業(yè)知識，需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)密切配合，偵查活動并不能完全獨(dú)立開展，由專門的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)直接行使部分偵查權(quán)有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。從加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和刑事司法審查角度審視，與其將監(jiān)督審查鏈條延伸到不易把握干預(yù)尺度的行政執(zhí)法活動，不如賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定限度偵查權(quán)，不再將“移送涉嫌犯罪案件”作為審查監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否履職的內(nèi)容，只審查監(jiān)督其履行特定犯罪偵查權(quán)是否到位，“移送涉嫌犯罪案件”則順勢內(nèi)化為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部分工協(xié)作事項(xiàng)。

第二，可以考慮在七大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域建立附屬刑法體系。行政違法與犯罪之間的認(rèn)知鴻溝沒有填平也是造成銜接不暢的重要原因。如果行政法律中明確指出某些行為情節(jié)嚴(yán)重的，可以追究刑事責(zé)任，在刑法典中卻沒有對應(yīng)的刑法條款，這也是一種行刑割裂，是立法層面的行刑割裂。與此同時，刑法中大量涉及行政犯罪條款要么是空白罪狀，或只明確違反“國家規(guī)定”“國家某部門相關(guān)規(guī)定”。兩相比較不難發(fā)現(xiàn)，前者沒有指明具體刑法條款，后者沒有對應(yīng)具體行政法條款，預(yù)留的自由裁量空間過大。在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)體銜接更多依靠地方制定的工作機(jī)制為一線執(zhí)法司法人員提供指引，這樣對于統(tǒng)一司法尺度無疑容易產(chǎn)生消極影響。不過，通過行政法規(guī)“修正”“解釋”刑法罪狀還是存在效力位階不對應(yīng)的問題。畢竟即便需要構(gòu)建附屬刑法，其存在空間也應(yīng)首先定位為法律層面。長遠(yuǎn)看，在七大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域中，由于存在專業(yè)概念和精密技術(shù)性規(guī)定，統(tǒng)一的刑法典立法很難制造適合規(guī)制部門犯罪的語境，只有在行政法中設(shè)立附屬刑法條款，細(xì)化犯罪構(gòu)成，明示對應(yīng)刑法具體罪名，同時保證具體罪名的罪狀與附屬刑法條款內(nèi)容形成概括與詳細(xì)、包含與被包含、主要與補(bǔ)充等關(guān)系，才是解決七大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域“兩法銜接”實(shí)體認(rèn)識分歧的基礎(chǔ)。另外，在行政法中建立附屬刑法也能防止刑法對行政違法構(gòu)成形成過多“干擾”。畢竟行政執(zhí)法特別是行政處罰已逐漸形成一套邏輯體系，實(shí)踐中相當(dāng)部分的行政違法更關(guān)注社會危害結(jié)果而不是社會危險、社會風(fēng)險，以刑事不法邏輯套用行政違法可能會導(dǎo)致行政處罰范圍不當(dāng)擴(kuò)大。

第三，國家層面應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。作為一項(xiàng)對接刑事司法權(quán)的制度機(jī)制，“兩法銜接”應(yīng)是地方配合中央的制度機(jī)制，而不是中央放權(quán)地方的制度機(jī)制。地方自行探索的自主空間過大，既造成資源重復(fù)投入，也不利于國家維護(hù)刑事法制的統(tǒng)一。同時，從七大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域國家層面“兩法銜接”機(jī)制制定情況看，工作機(jī)制的效力層級大多停留在部門規(guī)章層面且未能覆蓋相關(guān)領(lǐng)域所有執(zhí)法種類，也很難說對刑事司法權(quán)有規(guī)范效力。長遠(yuǎn)看，“兩法銜接”機(jī)制作為規(guī)范行政權(quán)與刑事司法權(quán)運(yùn)行的頂層設(shè)計(jì)，不宜一直停留在行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章層面，最好制定專門的法律，比如國家層面可專門制定一部行政刑事法。具體而言，按現(xiàn)在行政執(zhí)法覆蓋的領(lǐng)域范圍，法律顯然難以做到對所有類別行政執(zhí)法與刑事司法銜接進(jìn)行規(guī)范，可先將立法重點(diǎn)放在七大綜合行政執(zhí)法與刑事司法銜接上，先以立法的方式一攬子解決一些共性問題。比如明確執(zhí)法案件移送管轄的基本原則、將履職中發(fā)現(xiàn)并移送行政違法案件作為刑事司法機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、對綜合行政執(zhí)法證據(jù)能力和證明能力進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范信息共享平臺的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。同時由于七大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域分屬國務(wù)院各部門負(fù)責(zé)管理，各領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法改革的進(jìn)度、難度也不一，按目前各部門自行與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部對接的情況，可在統(tǒng)一立法時賦予國務(wù)院各部門自行制定細(xì)化規(guī)范的空間，同時直接明確地方可就哪些問題立法，但前提是均不能突破專門法律設(shè)置的框架。