鄒景華

（江西省豐城市泉港鎮(zhèn)人民政府，江西 宜春 331123）

黨的十九大報告中明確指出我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和深化體制改革已取得重大成就，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新階段，正在由高速發(fā)展階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。黨的十九大報告第五部分提出，若想加快我國治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，就要貫徹新型發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。第五部分第五點明確指出若想加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，應(yīng)發(fā)揮國家、政府宏觀調(diào)控作用，健全財政、貨幣、預(yù)算等管理機(jī)制，深化稅收體制改革，建立完善的稅收體系，建立科學(xué)的政府預(yù)算管理制度。由此可見，黨和國家在經(jīng)濟(jì)體制改革建設(shè)中將政府預(yù)算管理體制建設(shè)放在首位，并深刻認(rèn)識到預(yù)算管理體制建設(shè)在財政體制改革與管理中重要作用。下文從民主政治理念入手，闡述如何將現(xiàn)代民主政治理念融入到政府預(yù)算管理制度中，并提出從稅收法定到預(yù)算法定的設(shè)想，以此設(shè)想來推動我國政府預(yù)算管理制度建設(shè)，加快我國國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、將現(xiàn)代民主政治理念融入到政府預(yù)算管理制度中

（一）改革財稅體制

20世紀(jì)90年代中期我國大力推行分稅制改革，致使政府各項財政收支增長迅速。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，實施分稅制改革后，我國政府收支增長率明顯高于國民GDP增長率，且政府財政收支呈高速增長趨勢，而城鄉(xiāng)居民收支雖呈現(xiàn)著上漲趨勢，但增長速度緩慢。根據(jù)財政收支規(guī)模對比，政府財政收支規(guī)模明顯增大，是原有規(guī)模的19倍以上，而城鄉(xiāng)居民收支規(guī)模增長緩慢，僅是原有規(guī)模的6-7倍。由此可見，現(xiàn)階段我國政府部門收支規(guī)模、城鄉(xiāng)居民收支規(guī)模存在較大差距，政府部門收支增長迅速已導(dǎo)致政府收入、城鄉(xiāng)居民收入、企業(yè)收入嚴(yán)重失衡，具體表現(xiàn)為，居民消費(fèi)增長速度無法匹配高速發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)，呈增長緩慢趨勢；政府各機(jī)關(guān)單位存款攀升迅速、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入過高，且呈高速增長趨勢。

上述現(xiàn)象說明我國財稅體制并不完善，且與政府各項財政收支增長速度密切相關(guān)。筆者查閱大量文獻(xiàn)資料，總結(jié)導(dǎo)致我國財政收支增長迅速的主要有以下幾點原因：1.國家決策層、政府財政部門、稅務(wù)部門重視稅收收入，并在實際工作中不斷追求稅收收入高速增長[1]。國外相關(guān)報道指出，中國是稅收大國之一，常年居于負(fù)稅痛苦指數(shù)排行榜前三位，但國內(nèi)財政部門、稅務(wù)部門并不認(rèn)可其觀點，認(rèn)為中國稅負(fù)壓力并不高，其并沒有按照黨的十九大報告所規(guī)定的協(xié)調(diào)國民分配收入，減輕城鄉(xiāng)居民負(fù)稅等政策實施稅收。此外，政府財政部門、稅收部門在確定其財政目標(biāo)是，往往以增大稅收增長速度為主要動力，這樣一來就極易導(dǎo)致我國政府部門財政收支急速增長。2.現(xiàn)階段，政府財政部門、稅收部門并沒有明確認(rèn)識稅收本質(zhì)，各部門領(lǐng)導(dǎo)人將財政收支及稅收作為政績的主要依據(jù)，認(rèn)為財政收支和稅收增長越快，表明政府當(dāng)年政績越好。在每年的《政府財政報告中》可以清晰看到各地政府財政收支與稅收數(shù)據(jù)，將其與政府當(dāng)面財政收支預(yù)算對比，部分地區(qū)地方政府實際財政收支是預(yù)算收支的0.7倍，甚至有小部分地區(qū)地方政府實際財政收支是預(yù)算收支的2-3倍。這就導(dǎo)致政府部門將稅收及收支作為政績，加快了政府財政收支增長速度。3.隨著信息化、數(shù)字化技術(shù)不斷發(fā)展，政府財政與稅收部門建立完善的稅收數(shù)字化系統(tǒng)，從根本上杜絕偷稅漏稅情況，降低逃稅事件發(fā)生機(jī)率，這在一定程度上增加了政府收稅，加快政府收支增長速度。4.各稅務(wù)部門為完成上級制定的稅收目標(biāo)，通常會設(shè)置超額完成獎勵機(jī)制，稅收部門為得到相應(yīng)獎勵，往往會加強(qiáng)稅收監(jiān)控力度，追求超額完成稅收目標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致我國政府稅收和收支持續(xù)增高。

筆者分析上述原因發(fā)現(xiàn)，我國財稅體制并不完善，為推動我國現(xiàn)代化治理體系建設(shè)，應(yīng)充分遵循黨的十九大經(jīng)濟(jì)體制改革要求，完善社會主義經(jīng)濟(jì)體制，將民主政治理念融入到財稅體制中，加強(qiáng)預(yù)算民主制度建設(shè)，將民主政治理念和預(yù)算民主制度作為我國財稅體制改革依據(jù)。

（二）堅持稅收法定原則

黨的十九大報告中指出要建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束力強(qiáng)的預(yù)算制度，深化稅收體制改革?！岸愂辗ǘㄔ瓌t”是貫徹落實經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，深化稅收體制改革的理論基礎(chǔ)。要了解“稅收法定原則”首先要了解稅收實質(zhì)，不同學(xué)者所闡述的稅收實質(zhì)均不同，法學(xué)家與政治學(xué)家認(rèn)為，稅收是一個國家的君主、政府利用國家權(quán)力對民眾個人所得財產(chǎn)的一種強(qiáng)制掠奪與剝削，其實質(zhì)是具有侵犯意義的一種國家權(quán)力；稅法學(xué)家則認(rèn)為，稅收從根本上看是一種增加政府財政收入的手段，是國家、政府部門依照法律賦予的征收權(quán)力進(jìn)而獲取民眾勞動所得財富，其實質(zhì)上是納稅人對政府的無償付出。根據(jù)稅收實質(zhì)得知，稅收是一種無償且強(qiáng)制行為，因此，如何保證國家、政府不會濫用國家權(quán)力進(jìn)而大規(guī)模掠奪民眾財產(chǎn)，成為民主政治理念最核心的問題。

縱觀社會發(fā)展近現(xiàn)代史，由征稅問題所引發(fā)的戰(zhàn)爭、歷史事件數(shù)不勝數(shù)，如英國憲章運(yùn)動、法國大革命、美國獨立戰(zhàn)爭等[2]。這就表明，遵循“稅收法定理念”是近代各國民族政治制度建設(shè)開端。“稅收法定理念”明確規(guī)定，利用權(quán)力來制約權(quán)力是防止各國政府濫用國家權(quán)力征稅的主要手段?；诖?，海外各國大多由議會行使征稅決定權(quán)，并采取相應(yīng)的公示制度，確保民眾上繳的稅務(wù)財產(chǎn)不會被政府侵犯。

實踐表明，稅收法定主義已受到各國普遍認(rèn)可，大多數(shù)國家在其憲法、稅收法中明確規(guī)定“未經(jīng)法律許可，嚴(yán)禁濫用征稅權(quán)力”。因此，現(xiàn)代“稅收法定原則”已基本成型。基于此，我國政府在預(yù)算管理制度建設(shè)中，應(yīng)重視稅收制度建設(shè)，總結(jié)并借鑒歷史和西方國家稅收法定制度建設(shè)經(jīng)驗，將民主政治理念、稅收法定原則融入到預(yù)算管理制度建設(shè)中，使稅收法定觀念深入人心。

（三）堅持預(yù)算民主原則

預(yù)算民主是指國家對政府部門的預(yù)算、審計等工作實施監(jiān)督，政府實際開銷是由民眾所決定的，是現(xiàn)代民主政治國家基本性質(zhì)的具體體現(xiàn)，也標(biāo)志著國家逐步走進(jìn)現(xiàn)代化[3]。筆者查閱大量西方政治制度建設(shè)發(fā)展史，對議會產(chǎn)生的實質(zhì)進(jìn)行總結(jié)，西方國家在政權(quán)建設(shè)之初，如何有效監(jiān)督政府部門征稅、開銷等行為成為國家、政府部門急需解決的問題，為鞏固政權(quán)，國家、政府不得不建立一個具有行使監(jiān)督權(quán)力的部門，即議會。議會一經(jīng)確立，便行使監(jiān)督政府預(yù)算與征稅權(quán)力。調(diào)查研究表明，西方國家政府會議中，往往會在討論政府預(yù)算、開銷時耗費(fèi)大量時間與精力，這就表明預(yù)算民主的建設(shè)重點是預(yù)算管理制度。

現(xiàn)階段，我國的預(yù)算民主建設(shè)、預(yù)算制度管理建設(shè)仍處于萌芽時期，國家政府部門已明確認(rèn)識到預(yù)算民主建設(shè)是推進(jìn)現(xiàn)代化治理體系建設(shè)的重要途徑，但對預(yù)算民主是如何產(chǎn)生、如何制定、如何實施等情況并不了解。甚至無法將現(xiàn)階段我國預(yù)算民主制度建設(shè)與西方國家相比較，無法借鑒西方國家積極的預(yù)算民主建設(shè)經(jīng)驗。此外，我國政府、民眾對預(yù)算民主的了解并不透徹，甚至有些政府官員并不知曉預(yù)算民主概念。

究其實質(zhì)，預(yù)算民主不僅僅是法律和制度建設(shè)問題，也是政府稅收、開銷等情況的具體反映。由此可見，黨的十九大報告中所提出的全面建設(shè)預(yù)算管理體制是預(yù)算民主內(nèi)涵的主要體現(xiàn)，只有堅持預(yù)算民主原則，將預(yù)算管理建設(shè)與預(yù)算民主原則相結(jié)合，才能推動我國國家治理體系朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展。

二、修改預(yù)算法的歷程及新預(yù)算法的意義

筆者詳細(xì)介紹1994年-2021年我國預(yù)算法修改歷程，具體如下：

1994年3月第八屆全國人大常委會二次會議通過《預(yù)算法》，并于1995年1月1日正式實行《預(yù)算法》→2004年我國起草預(yù)算法修訂方案，但由于各部門意見不統(tǒng)一等問題，導(dǎo)致《預(yù)算法》修訂起草工作無法進(jìn)行→2009年2月在全國人大常委會帶領(lǐng)下建立《預(yù)算法》修訂小組，小組成員包括國家財政部、審計部等→2011年11月國務(wù)院第181次會議討論并起草《預(yù)算法》修正案→2011年12月十一屆全國人大常委會對《預(yù)算法》修正案進(jìn)行初審→2012年6月十一屆全國人大常委會二次會議向社會公開收錄《修正法》修改意見，超過1.9萬人次參與其中，提出意見數(shù)量超過33萬條，其中3.4萬條附帶了具體修改方案→2013年8月三審《預(yù)算法》修正法案并未出現(xiàn)在十二屆全國人大常委會中，致使《預(yù)算法》修正三審延期→2014年4月第十二屆全國人大常委會對《預(yù)算法》正案進(jìn)行三審→2014年8月31日第十二屆全國人大常委會通過《全國人大常委會關(guān)于修改預(yù)算法決定》。

經(jīng)過國家和社會十幾年來不斷努力，新預(yù)算法據(jù)《預(yù)算法》頒布已有20年之久，筆者將兩者仔細(xì)對比，總結(jié)新預(yù)算法意義，具體如下：

1.新預(yù)算法修正時間長達(dá)20年，受到社會各階層學(xué)者、民眾廣泛重視，民眾權(quán)力意識普遍覺醒。

2. 2012年6月-2014年4月，新 預(yù)算法在一審、二審、三審期間廣泛吸取民眾建議，且前三審的《預(yù)算法》修正法案均未通過，直到第四審才予以通過。人大常委會、財政部、審計部在會議中激烈討論，所提出的修正意見數(shù)量眾多，這是我國修正法歷史上從未出現(xiàn)過的現(xiàn)象。

3.新預(yù)算法在修正過程中，充分體現(xiàn)了全國人大常委會的立法權(quán)和管理權(quán)，是真正意義上的預(yù)算控制法。

4.新預(yù)算法為我國預(yù)算管理體制建設(shè)、稅收法定建設(shè)提供了基本依據(jù)，并明確了我國預(yù)算體制建設(shè)的重要目標(biāo)。

將新預(yù)算法與1994年《預(yù)算法》進(jìn)行對比得知，1994年預(yù)算法中強(qiáng)調(diào)國家在預(yù)算中的監(jiān)督與管理作用，強(qiáng)調(diào)國家宏觀調(diào)控對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與預(yù)算管理作用，其法律條款中更加傾向于管理。而新預(yù)算法中強(qiáng)調(diào)建立全透明的預(yù)算管理制度，強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府收支行為，其法律條款中更加傾向于控制。這就表明，新預(yù)算法實質(zhì)已改變，其立法宗旨更加符合我國政府“全心全意為人民服務(wù)”宗旨。

三、從稅收法定轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算法定

黨的十九大報告中明確規(guī)定，應(yīng)發(fā)揮國家、政府宏觀調(diào)控作用，健全財政、貨幣、預(yù)算等管理機(jī)制，深化稅收體制改革，建立完善的稅收體系，建立科學(xué)的政府預(yù)算管理制度。為遵循新預(yù)算法立法宗旨，大力推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程，完善預(yù)算管理體制，筆者從四方面提出相關(guān)設(shè)想，具體如下：

（一）建立人大預(yù)算委員會

我國的根本政治制度是人民代表大會制度，人大常委會是我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，若想充分發(fā)揮我國人大作用，建立健全預(yù)算管理機(jī)制，就應(yīng)在人大內(nèi)部建立“人大預(yù)算委員會”[4]。人大預(yù)算委員會應(yīng)全程參與并監(jiān)督政府部門預(yù)算管理工作的實施情況。充分貫徹落實黨的十九大報告中政府預(yù)算管理體制改革要求，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，嚴(yán)格審查國家財政部門、稅務(wù)部門，充分發(fā)揮人大立法作用，履行其立法職能，借鑒國外先進(jìn)的民主政治建設(shè)經(jīng)驗，將稅收法定原則、預(yù)算民主原則融入預(yù)算法律建設(shè)中，起到新的《預(yù)算法》修正案，并頒布新的《預(yù)算法》，為政府部門預(yù)算管理制度建設(shè)提供法律支持。例如：國家可增設(shè)預(yù)算委員會編制，將預(yù)算委員會設(shè)為各地方人大的常設(shè)委員會，政府部門若想產(chǎn)生資金流動應(yīng)通過人大預(yù)算委員會審批。此外，還可以借鑒美國議會制度，設(shè)立撥款委員會，使其全程參與政府部門預(yù)算管理工作，確保預(yù)算管理制度能夠順利實施，預(yù)算管理體系能夠朝著民主化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。

（二）強(qiáng)化財政部財政收支的統(tǒng)籌權(quán)力

應(yīng)強(qiáng)化財政部門財政收支的統(tǒng)籌權(quán)力，財政部門所起草的預(yù)算開支方案一經(jīng)通過，便不再受政府、相關(guān)部門干預(yù)。全面推進(jìn)財政體制改革，有利于最大限度上發(fā)揮國家與地方政府的財政收支權(quán)力，同時也增加了國家與地方政府的財政支出責(zé)任。新預(yù)算法頒布后，如何貫徹落實其中的法律條款，是現(xiàn)階段政府部門急需解決的問題。就目前情況而言，我國政府預(yù)算及財政支出大部分權(quán)力掌握在國家發(fā)改委手中，還有一部分權(quán)力掌握在財政部門手中，為確保國家治理體系朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展，建立完善的預(yù)算管理制度體系，國家應(yīng)明確發(fā)改委與財政部門職權(quán)，應(yīng)最大限度賦予財政部門財政收支統(tǒng)籌權(quán)力，降低發(fā)改委等部門對財政預(yù)算收支的控制權(quán)。

（三）建立獨立的審計督察機(jī)構(gòu)

審計督查機(jī)構(gòu)主要其監(jiān)督作用，在國家治理體系現(xiàn)代化、政府預(yù)算管理體制建設(shè)中應(yīng)建立獨立的審計督查機(jī)構(gòu)。例：應(yīng)整合審計局、反貪局、統(tǒng)計局，將其設(shè)置在審查督查機(jī)構(gòu)之下，建立全國人大審計督查委員會?？山梃b國外先進(jìn)的審計督查機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗，如英國所建立的NAO（英國國家審計署）、美國所建立的GAO（美國國家審計總署）。國內(nèi)可建立相應(yīng)的審計督查委員會，并將原本的審計局保留，起到“1=1＞2”監(jiān)督管理效果。此外，還可以借鑒日本制度建設(shè)經(jīng)驗，日本在審計監(jiān)督中設(shè)立專門的審計督察院，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督政府預(yù)算、支出，政府具體預(yù)算與開支需通過審計督察院審批。因此，我國可在人大常委會下設(shè)立一個“審計監(jiān)督委員會”，進(jìn)而確保政府財政收支速度與國民增長速度相匹配，加大中央對政府部門預(yù)算管理動作的監(jiān)控力度，加速國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程。

（四）完善“財政資金的國庫集中支付制度”

為貫徹落實新預(yù)算法，國家應(yīng)建立完善的“財政資金國庫集中支付制度”。我國現(xiàn)階段國庫體制為“單一國庫賬戶”，國務(wù)院等部門在會議上指出應(yīng)消除“財政專戶”制度，各地方政府不得設(shè)立“財政專戶”，這是財政體制的一項重大改革，從根本上改變了財政體制[5]。隨著“財政資金國庫集中支付制度”的完善，能夠加深中央與地方各政府的財政配合，全面貫徹落實黨中央所頒布的國庫現(xiàn)金管理辦法，提高財政資金利用率，加快政府預(yù)算管理制度建設(shè)進(jìn)度，推動國家治理體系朝著民族化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。

四、結(jié)束語

總而言之，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖已取得重大成就、經(jīng)濟(jì)體制改革雖已取得重大突破，但政府預(yù)算管理制度建設(shè)與國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中仍存在一些問題急需解決，如財稅制度不完善、預(yù)算管理制度缺少預(yù)算民主原則，稅收制度缺少稅收法定原則，政府收支增長速度過快等。若想推進(jìn)國家治理體系朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展，完善政府預(yù)算管理體制建設(shè)，就要將民主政治理念、預(yù)算民主原則、稅收法定原則融入到預(yù)算管理體制建設(shè)中。在充分借鑒西方國家制度建設(shè)積極經(jīng)驗的同時，結(jié)合我國實際情況使稅收法定朝著預(yù)算法定轉(zhuǎn)變。通過建立“人大委員會”、強(qiáng)化財政部財政收支的統(tǒng)籌權(quán)力、建立獨立的審計督察機(jī)構(gòu)、完善“財政資金的國庫集中支付制度”等手段，實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化。