尹西明，聶耀昱，林鎮(zhèn)陽，陳勁

（1.北京理工大學管理與經(jīng)濟學院；2.清華大學五道口金融學院；3.河南省工業(yè)和信息化廳大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展局；4.清華大學計算機科學與技術(shù)系；5.清華大學經(jīng)濟管理學院）

當前，以數(shù)據(jù)為核心生產(chǎn)要素的數(shù)字經(jīng)濟正在快速和深刻地改變著生活方式、生產(chǎn)方式和社會治理模式，成為拉動我國經(jīng)濟增長的主引擎，對進一步發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟驅(qū)動中國式現(xiàn)代化進程的效能具有重大意義。2022年國務院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》明確指出，要規(guī)范數(shù)據(jù)交易管理，培育規(guī)范的數(shù)據(jù)交易平臺和市場主體，提升數(shù)據(jù)交易效率，營造安全有序的市場環(huán)境。這表明國家在進一步推進數(shù)據(jù)開放共享、市場化培育和標準化建設(shè)方面的決心。黨的二十大進一步強調(diào)要建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加快建設(shè)數(shù)字中國。與此同時，需要客觀地認識到，以數(shù)據(jù)要素市場化配置為抓手促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，是一項復雜的系統(tǒng)性工程，關(guān)鍵在于以市場化配置為基礎(chǔ)，更好發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素市場化配置中的引導調(diào)節(jié)作用，以開放共享、有效利用、安全高效為原則，平衡數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)、流動共享、資產(chǎn)化運營、開發(fā)應用、收益分配和安全保護之間的關(guān)系，不斷健全統(tǒng)一開放、多方協(xié)調(diào)、競爭有序的數(shù)據(jù)要素市場體系和貫穿數(shù)據(jù)要素全生命周期的監(jiān)管規(guī)則體系。

習近平總書記2022年6月主持召開中央全面深化改革委員會第二十六次會議時指出，“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局，要維護國家數(shù)據(jù)安全，保護個人信息和商業(yè)秘密，促進數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟，統(tǒng)籌推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系”，“要建立合規(guī)高效的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，完善數(shù)據(jù)全流程合規(guī)和監(jiān)管規(guī)則體系，建設(shè)規(guī)范的數(shù)據(jù)交易市場”，并在2022年11月9日向2022年世界互聯(lián)網(wǎng)大會烏鎮(zhèn)峰會致賀信中強調(diào)，“中國愿同世界各國一道，攜手走出一條數(shù)字資源共建共享、數(shù)字經(jīng)濟活力迸發(fā)、數(shù)字治理精準高效、數(shù)字文化繁榮發(fā)展、數(shù)字安全保障有力、數(shù)字合作互利共贏的全球數(shù)字發(fā)展道路，加快構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體，為世界和平發(fā)展和人類文明進步貢獻智慧和力量?！睘檫M一步突破數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管面臨的突出瓶頸，促進數(shù)字資源共建共享，保障數(shù)據(jù)要素市場安全長效運行，支撐數(shù)字治理精準高效、數(shù)字安全保障有力和數(shù)字經(jīng)濟活力迸發(fā)指明新方向，提出新要求。

在此背景下，統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與安全，突破數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管面臨的突出瓶頸，建立健全數(shù)據(jù)要素監(jiān)管體系，健全政府、市場、社會多元主體有機協(xié)同的治理模式，保障數(shù)據(jù)要素市場安全長效運行，正在成為發(fā)揮我國超大規(guī)模市場、海量數(shù)據(jù)和豐富應用場景優(yōu)勢，推動數(shù)據(jù)、技術(shù)和場景融合，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，以數(shù)字創(chuàng)新驅(qū)動中國式現(xiàn)代化的重要議題。

一、當前數(shù)據(jù)要素市場安全長效運行和有效監(jiān)管面臨突出瓶頸

數(shù)據(jù)要素作為全新的生產(chǎn)要素，其內(nèi)涵特征和市場化、價值化邏輯與土地、資本、人才等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素有顯著差異，需要全新的治理機制和治理模式。加上在實踐過程中缺乏成熟的市場運行機制和治理經(jīng)驗，數(shù)據(jù)要素市場的有序發(fā)展和健康培育受到多重限制。各級政府在制定和落實政策方針的過程中面臨著包括技術(shù)、法律、制度等多重原因所帶來的數(shù)據(jù)要素確權(quán)難、開放難、共享難、治理難、安全保障壓力大和市場監(jiān)管效率低等一系列現(xiàn)實挑戰(zhàn)和突出瓶頸問題。集中體現(xiàn)為以下三個方面。

（一）數(shù)據(jù)要素市場培育和監(jiān)管的系統(tǒng)性頂層設(shè)計缺失

當前全國范圍內(nèi)地方數(shù)據(jù)運營體系和監(jiān)管體系做了許多積極探索和創(chuàng)新突破，基本形成省市各級相關(guān)委辦局、大數(shù)據(jù)（管理）局、大數(shù)據(jù)中心多方協(xié)調(diào)的監(jiān)管配置模式，數(shù)據(jù)交易所（中心）+國資運營平臺等數(shù)據(jù)運營模式，同時也積極探索成立國資控股的地方性數(shù)據(jù)集團等服務數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)、安全治理、融通交易的專門市場主體，共同培育和監(jiān)管數(shù)據(jù)要素市場。但在中央和國家層面，尚缺乏數(shù)據(jù)要素市場培育和監(jiān)管的系統(tǒng)性頂層設(shè)計規(guī)劃和相關(guān)機構(gòu)設(shè)置，也缺少像國家數(shù)據(jù)銀行、國家數(shù)據(jù)集團等數(shù)據(jù)要素市場化的主要國家級市場統(tǒng)籌主體，因而一方面無法協(xié)同中央各部門間數(shù)據(jù)共享融合應用，另一方面也無法從中央和國家層面前瞻性地引導和推動數(shù)據(jù)要素市場化有序建設(shè)、統(tǒng)籌監(jiān)管和可持續(xù)運行。

（二）數(shù)據(jù)要素市場化的多元參與主體協(xié)同不足

數(shù)據(jù)要素市場化主要分為場內(nèi)和場外兩個方面。場內(nèi)方面，當前全國主要經(jīng)濟大省，廣東、江蘇、河南、上海、北京、福建等均建設(shè)了地方政府支持的數(shù)據(jù)交易所或交易中心，作為本地化數(shù)據(jù)交易平臺，培育本地場內(nèi)數(shù)據(jù)要素市場。場外方面，兩方點對點交易、多方撮合交易等多種形式并存。尤其是當前數(shù)據(jù)交易入場動機不強和動力不足，數(shù)據(jù)交易主要集中在場外，數(shù)據(jù)要素市場的培育和監(jiān)管，既需要發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、金融監(jiān)管、大數(shù)據(jù)等政府業(yè)務主管部門共同參與場內(nèi)市場建設(shè)，也需要數(shù)據(jù)供給方、需求方、加工治理、會計仲裁、數(shù)據(jù)經(jīng)紀等多種角色協(xié)同配合，更需要市場監(jiān)管、司法、網(wǎng)信等政府部門協(xié)同參與場外市場培育和監(jiān)管，最終實現(xiàn)對場內(nèi)和場外數(shù)據(jù)要素市場的協(xié)同培育和共同監(jiān)管，形成分行業(yè)、分區(qū)域監(jiān)管和跨行業(yè)、跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)管的健康格局。

（三）數(shù)據(jù)要素市場標準化建設(shè)和統(tǒng)一監(jiān)管體系缺乏

2022年4月中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出探索研究全國統(tǒng)一大市場建設(shè)標準指南，積極推動落實全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場建設(shè)成為推動我國統(tǒng)一大市場從大到強再到優(yōu)的基石。但夯實這一基石，也需要在多元化、多樣化、多層次的地方數(shù)據(jù)要素市場探索的基礎(chǔ)上，進行數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、數(shù)據(jù)統(tǒng)一流通和計量標識、數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)流程、數(shù)據(jù)治理流程和安全規(guī)范等多領(lǐng)域的標準化建設(shè)，更需要中央數(shù)據(jù)要素監(jiān)管體系同地方數(shù)據(jù)要素監(jiān)管體系協(xié)同開展數(shù)據(jù)要素市場運營的統(tǒng)一監(jiān)管。缺乏標準化建設(shè)和統(tǒng)一監(jiān)管，數(shù)據(jù)跨境流通、服務和交易就不可避免地會受到制度性空白的阻滯，也將制約中國打造成全球數(shù)據(jù)跨境流通貿(mào)易中國匯聚節(jié)點和結(jié)算中心的進程。此外，數(shù)據(jù)要素市場標準化建設(shè)和統(tǒng)一監(jiān)管體系的缺位，使得中國數(shù)字經(jīng)濟部門和市場主體在進行數(shù)據(jù)要素國際化配置的過程中，難以有效兼顧國家數(shù)據(jù)安全，甚至會誘發(fā)威脅國家數(shù)據(jù)主權(quán)的相關(guān)風險。

如何突破上述突出瓶頸，實現(xiàn)數(shù)據(jù)高效流通、融合與變現(xiàn)，成為數(shù)據(jù)要素市場化培育的重中之重。在此過程中，數(shù)據(jù)運營平臺作為數(shù)據(jù)流通的服務者和中間商，既是數(shù)據(jù)交易的組織者，也是交易活動的參與者，是聯(lián)結(jié)數(shù)據(jù)供需雙方的重要橋梁和紐帶，兼具市場監(jiān)管主體和被監(jiān)管對象雙重角色，在數(shù)據(jù)要素市場體系和監(jiān)管體系建設(shè)中有著不可或缺的價值。

二、加快構(gòu)建數(shù)據(jù)運營平臺監(jiān)管體系，破解數(shù)據(jù)要素市場安全運營難題

在數(shù)據(jù)要素市場化實踐過程中，目前形成了由政府主導、多元市場主體參與配置的運營模式。由于各市場主體在數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中參與環(huán)節(jié)的差異性，政府部門尚未構(gòu)建有效的全流程監(jiān)管機制。對此，“十四五”期間，亟須按照可信數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)運營平臺服務的內(nèi)容，構(gòu)建包括平臺運營監(jiān)督維護體系和網(wǎng)絡(luò)安全保障體系在內(nèi)的數(shù)據(jù)運營平臺監(jiān)管體系，為數(shù)據(jù)運營監(jiān)管平臺建設(shè)與數(shù)據(jù)要素市場化進程提供統(tǒng)一指導。

（一）完善數(shù)據(jù)監(jiān)管運營頂層設(shè)計，強化多部門協(xié)調(diào)

當前數(shù)據(jù)要素市場層級和市場主體多樣化的特征，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場化培育和數(shù)據(jù)運營監(jiān)管需要多層級、多領(lǐng)域、多部門協(xié)同配合。在中央層面亟須完善國家大數(shù)據(jù)（管理）局、國家數(shù)據(jù)集團等頂層設(shè)計，進一步統(tǒng)領(lǐng)數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。同時政府是政務數(shù)據(jù)資源持有者，公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)市場化運營的監(jiān)管方，數(shù)據(jù)賦能社會經(jīng)濟發(fā)展，需要理清政府各部門在政務數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)等對內(nèi)共享和對外開放等方面的職責，實現(xiàn)多部門協(xié)同配合引導運營和實施監(jiān)管的效益最大化。

（二）明確政府“元治理”角色

集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)運營模式便于地方政府對數(shù)據(jù)運營服務從源頭進行監(jiān)管，保證第一時間就平臺運行過程中的安全泄露、違規(guī)使用等問題做出響應，將損失和影響維持在可控范圍。政府部門可建立數(shù)據(jù)安全信息備案制度，會同部門有關(guān)組織和數(shù)據(jù)運營者開展重要數(shù)據(jù)和個人信息的備案工作，不改變政府部門對各自數(shù)據(jù)的管理權(quán)，通過全程留痕和透明的方式記錄數(shù)據(jù)使用情況，在有效連接數(shù)據(jù)供給方和數(shù)據(jù)需求方的同時也便于政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營的全程監(jiān)管。從組織管理層面，由政府相關(guān)部門領(lǐng)導和數(shù)據(jù)平臺組成的信息安全工作領(lǐng)導小組，負責協(xié)調(diào)本單位信息安全管理工作，決策信息安全重大事宜。運營平臺應按照等級保護要求，落實安全管理制度和技術(shù)措施，確保數(shù)據(jù)系統(tǒng)的物理環(huán)境、通信網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域邊界、計算環(huán)境等方面整體安全，加強對數(shù)據(jù)活動過程中關(guān)鍵操作的安全審計。特別要明確采集數(shù)據(jù)的目的和用途，確保數(shù)據(jù)采集的合法性、正當性、必要性和業(yè)務關(guān)聯(lián)性。對數(shù)據(jù)采集的環(huán)境、設(shè)施和技術(shù)采取必要的管控措施，確保數(shù)據(jù)的完整性、一致性和真實性，保證數(shù)據(jù)在采集過程中不被泄露。制定并執(zhí)行數(shù)據(jù)安全傳輸策略和規(guī)程，采用安全可信通道或數(shù)據(jù)加密等安全控制措施，確保數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌踩院涂煽啃?。制定?shù)據(jù)共享、交換、發(fā)布管理制度，采取數(shù)據(jù)加密、安全通道等管控措施保護數(shù)據(jù)共享、交換過程中的個人信息和重要數(shù)據(jù)安全，指定專人審核數(shù)據(jù)發(fā)布的合法合規(guī)性，加強對數(shù)據(jù)共享、交換、發(fā)布的動態(tài)分析與預警治理。

（三）從數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理角度入手，完善全生命周期監(jiān)管體系

首先，應創(chuàng)新事前監(jiān)管，建立健全信用承諾制度，對數(shù)據(jù)運營平臺運營有關(guān)事項予以審查與回復，數(shù)據(jù)使用主體應主動做出信用承諾及數(shù)據(jù)安全合規(guī)承諾。其次，要加強事中監(jiān)管，建立全面的數(shù)據(jù)使用主體信用記錄，及時、準確記錄數(shù)據(jù)使用主體信用行為，特別是將失信記錄建檔留痕，做到可查可核可控可溯。最后，要完善事后監(jiān)管，比如通過構(gòu)建數(shù)據(jù)使用行為模型就數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中可能存在的安全泄露、違規(guī)使用等問題進行實時監(jiān)控、追根溯源和實時阻斷，充分發(fā)揮平臺的技術(shù)和應急響應優(yōu)勢，協(xié)同完成安全監(jiān)管職能。

（四）支持多元主體廣泛參與共建數(shù)據(jù)安全運營平臺

在充分發(fā)揮政府部門“元治理”作用基礎(chǔ)上，也要充分利用“制度+技術(shù)”雙輪驅(qū)動探索高效、可持續(xù)的數(shù)據(jù)運營機制，調(diào)動企業(yè)和社會等多元參與主體的數(shù)據(jù)自治與協(xié)同治理積極性，通過多元主體的協(xié)同共治，提高治理效率。在對數(shù)據(jù)要素進行價值挖掘和流動循環(huán)過程中，可能存在的安全風險主要包括從政府數(shù)據(jù)到政務共享平臺的數(shù)據(jù)安全，然后是政務共享平臺到運營服務平臺的數(shù)據(jù)安全，還包括數(shù)據(jù)運營平臺到數(shù)據(jù)需求方的數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)需求方在數(shù)據(jù)使用過程中的安全問題。上述過程的網(wǎng)絡(luò)安全問題需依托于各市場主體內(nèi)部的技術(shù)平臺和管理體系。

從技術(shù)層面來看，數(shù)據(jù)運營平臺可以提供面向生態(tài)技術(shù)服務商和產(chǎn)業(yè)用戶基于固定安全邊界的數(shù)據(jù)實驗室，提供數(shù)據(jù)資源、算力、辦公場所等條件以支持數(shù)據(jù)運營平臺受托服務業(yè)務及自身算法孵化的封閉數(shù)據(jù)開發(fā)平臺，并就相應的數(shù)據(jù)操作行為進行實時上區(qū)塊鏈進行處理，以確保數(shù)據(jù)的安全、合規(guī)使用。區(qū)塊鏈和隱私計算等新型數(shù)據(jù)技術(shù)的應用也能夠進一步保障數(shù)據(jù)的公信力，便捷的操作步驟也能進一步降低政府監(jiān)管的難度和成本。同時，為了便于政府對運營平臺的業(yè)務展開進行全面的監(jiān)督管理，線上門戶可專門設(shè)置區(qū)塊鏈審計日志調(diào)取模塊，包括所記錄的用戶身份、數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)加工過程、購買記錄、交易合同、交付記錄等憑證信息。

從數(shù)據(jù)要素的監(jiān)管流程來看，區(qū)塊鏈技術(shù)具有高度適用性：在數(shù)據(jù)存儲階段，區(qū)塊鏈技術(shù)可以有效降低數(shù)據(jù)丟失的風險；在數(shù)據(jù)治理階段，可以保證數(shù)據(jù)處理的科學性、可靠性以及真實性；在數(shù)據(jù)使用過程中，上鏈處理可以追溯數(shù)據(jù)的使用主體及用途，從而解決數(shù)據(jù)使用主體的資質(zhì)審查及使用規(guī)范性問題。

三、多點突破，探索數(shù)據(jù)市場化安全高效運營的長效模式

數(shù)據(jù)市場化運營過程中，數(shù)據(jù)要素市場化生態(tài)關(guān)系構(gòu)建、數(shù)據(jù)要素安全保障和數(shù)據(jù)要素監(jiān)管治理體系設(shè)計互為條件，彼此協(xié)同，這三者所構(gòu)成的整體性邏輯框架是培育數(shù)據(jù)要素生態(tài)，推動數(shù)據(jù)要素市場化安全高效運營以及數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心和關(guān)鍵所在。數(shù)據(jù)監(jiān)管動態(tài)持續(xù)貫穿整個數(shù)據(jù)生命周期，保障數(shù)據(jù)進行長期保存、組織、維護、利用。未來，需要多措并舉，進一步構(gòu)建包括全流程協(xié)同監(jiān)管、動態(tài)創(chuàng)新等在內(nèi)的新型監(jiān)管與治理體系，探索推進數(shù)據(jù)要素生態(tài)培育和市場化安全高效運營的長效模式，健全政府、市場、社會多元主體有機協(xié)同的治理體系。

首先，要不斷豐富公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)的服務內(nèi)容和服務場景，加快場景驅(qū)動的數(shù)據(jù)要素廣域、全面融合應用。進一步支持針對不同種類數(shù)據(jù)的市場化運營模式的個性化探索，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素在不同場景的廣泛應用，為不同群體提供更加精準、系統(tǒng)和全面的數(shù)據(jù)資源支持。在實踐中，不同地區(qū)和行業(yè)運營模式、運營基礎(chǔ)以及監(jiān)管過程存在差異，應進一步鼓勵本地化、多元化和分類探索，形成系列案例，提煉普遍難題和瓶頸，針對性建構(gòu)和完善以“用數(shù)”為目的、“在監(jiān)管中運營、在運營中監(jiān)管”的央地統(tǒng)籌體系和面向多元應用場景的差異化、個性化模式，不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)要素的市場化、價值化機制。

其次，要加強隱私計算等數(shù)據(jù)安全技術(shù)的研發(fā)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場培育過程中的關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控。在此基礎(chǔ)上做好技術(shù)功能的迭代升級和數(shù)據(jù)資源的延伸拓展，逐步完善數(shù)據(jù)—算法—算力—安全體系的一體化有機融合，提高多種數(shù)據(jù)類型和不同需求場景的匹配程度，利用先進技術(shù)建立數(shù)據(jù)要素受托運營的科技監(jiān)管框架，明晰數(shù)據(jù)權(quán)責，維護各數(shù)據(jù)市場主體權(quán)益，助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化發(fā)展，保障數(shù)據(jù)要素的安全使用、數(shù)據(jù)服務能力的提升改善和數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展。

最后，要健全基于平臺的數(shù)據(jù)要素市場化監(jiān)管體系，形成數(shù)據(jù)運營平臺自律監(jiān)管和行政監(jiān)管并行、制度和技術(shù)整合式創(chuàng)新的模式。明確中央和地方層面負責數(shù)據(jù)治理、監(jiān)管的部門設(shè)置，形成分行業(yè)治理和跨行業(yè)治理、場內(nèi)場外治理和全過程治理的協(xié)同和整合，加快提升市場化效率。另一方面，充分發(fā)揮行業(yè)內(nèi)部的自律監(jiān)管作用，充分利用行業(yè)協(xié)會在專業(yè)程度和反應速度上的優(yōu)勢，對數(shù)據(jù)流通規(guī)則進行規(guī)范，確保數(shù)據(jù)運營平臺健康可持續(xù)發(fā)展，提升數(shù)字治理精準性和效能，有力支撐數(shù)字中國建設(shè)戰(zhàn)略落地實施。