張美芳

（濱州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東濱州 256600）

1 主要做法

1.1 充分保障農(nóng)民合法權(quán)益

一是不改變農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于種什么、怎么種，一般都由農(nóng)民決定。如果合作社需要統(tǒng)一種植品種的，將在事前與農(nóng)民協(xié)商，或在委托管理協(xié)議中作出明確規(guī)定，最大程度地保障農(nóng)民的權(quán)益。二是盡可能讓利于民。農(nóng)民所負(fù)擔(dān)的作業(yè)服務(wù)費(fèi)和部分生產(chǎn)資料費(fèi)均應(yīng)低于市場(chǎng)價(jià)格，保證農(nóng)民利益。三是與農(nóng)民簽訂托管服務(wù)協(xié)議。通過(guò)協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)。并提供回購(gòu)服務(wù)，保證農(nóng)產(chǎn)品的銷路問(wèn)題。如，陽(yáng)信縣開(kāi)源農(nóng)機(jī)合作社，開(kāi)展供種、耕作、播種、施肥、農(nóng)藥、植保、收獲、烘干、銷售等全程托管服務(wù)，近兩年來(lái)累計(jì)托管土地超4 533.33 hm2，他們提供的生產(chǎn)資料質(zhì)量好價(jià)格低，作業(yè)價(jià)格也比單機(jī)低25%以上，可為農(nóng)民每年節(jié)省260～280元/667m2。

1.2 不斷拓展托管服務(wù)內(nèi)容

據(jù)調(diào)查，為了滿足農(nóng)民需求，許多合作社都會(huì)不斷增加或調(diào)整服務(wù)內(nèi)容。除為農(nóng)戶提供一般農(nóng)作物的耕作、播種、植保、收獲等服務(wù)外，大多數(shù)合作社還增加了種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資供應(yīng)，有的還幫助農(nóng)戶銷售農(nóng)產(chǎn)品或回購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品。如，鄒平市孫鎮(zhèn)全泉農(nóng)機(jī)合作社除為農(nóng)民提供耕種收管服務(wù)外，還增加了糧食烘干等服務(wù)，受到農(nóng)民歡迎。另外，幾乎所有農(nóng)機(jī)合作社都會(huì)免費(fèi)向農(nóng)民提供技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)，幫助農(nóng)民提高田間管理水平。

1.3 探索創(chuàng)新托管服務(wù)模式

許多合作社針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性和農(nóng)民需求的新變化從而不斷探索創(chuàng)新托管服務(wù)模式。從托管服務(wù)的農(nóng)作物看，覆蓋面比較廣。如，小麥、玉米、水稻、棉花，也有亞麻、黑麥草等；從托管服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)看，主要有全托管、半托管兩種。全托管模式將是未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要趨勢(shì)。這種模式能夠有效解決“誰(shuí)來(lái)種田”的問(wèn)題，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本效益問(wèn)題，解決農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題，就是合作社向農(nóng)民提供包括種子、農(nóng)藥、化肥農(nóng)資供應(yīng)到耕地、播種、施肥、植保、收獲、糧食烘干、銷售等“一條龍”服務(wù)，如：博興縣眾博農(nóng)機(jī)合作社對(duì)12個(gè)村的農(nóng)戶提供全托管服務(wù)，托管面積達(dá)到0.13萬(wàn)hm2。半托管模式環(huán)節(jié)少，操作簡(jiǎn)單，農(nóng)民宜于接受。是合作社根據(jù)農(nóng)戶需要，向農(nóng)戶提供耕、種、管、收等某個(gè)或多個(gè)環(huán)節(jié)的服務(wù)，如：無(wú)棣縣國(guó)豐農(nóng)機(jī)合作社為6個(gè)村346.67多hm2土地實(shí)行環(huán)節(jié)托管，提供小麥?zhǔn)斋@、玉米播種。玉米收獲、土地旋耕、小麥播種五個(gè)環(huán)節(jié)農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)。

據(jù)調(diào)查，不論是全托管還是半托管，雙方協(xié)議都明確規(guī)定，合作社或合作社合作的第三方?jīng)]有按照約定提供服務(wù)，造成農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)損失的，由合作社或合作社協(xié)調(diào)賠償農(nóng)戶損失；雙方發(fā)生糾紛，可請(qǐng)求政府有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)解決，也可通過(guò)司法途徑解決。

1.4 努力開(kāi)拓托管服務(wù)市場(chǎng)

從調(diào)查情況看，目前，我市農(nóng)機(jī)合作社開(kāi)展的土地托管主要有三種模式：一種模式是“合作社+專業(yè)戶”，主要是與種糧大戶合作。對(duì)合作社來(lái)說(shuō)，這種模式不僅簽約成本比較低，而且服務(wù)對(duì)象也相對(duì)穩(wěn)定，是大多數(shù)合作社采取的服務(wù)模式。如陽(yáng)信開(kāi)源農(nóng)機(jī)合作社與種糧大戶丁建全合作，對(duì)其流轉(zhuǎn)的66.67 hm2土地進(jìn)行全程托管。第二種模式是“合作社+中間人+農(nóng)民”模式。這里的“中間人”可能是村“兩委”成員，也可能是各種能人等。這種模式也有利于降低簽約成本、管理成本，主要適用于剛剛起步或需要拓展服務(wù)市場(chǎng)的合作社，特別是在暫時(shí)沒(méi)有合適的合作伙伴如種糧專業(yè)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等的情況下，常常采取這種合作模式。如鄒平縣碼頭鎮(zhèn)宏偉農(nóng)機(jī)合作社托管的新張橋村、西孫家村2個(gè)村73.33 hm2土地的小麥、玉米的作業(yè)服務(wù)，就是通過(guò)村委協(xié)調(diào)促成的。第三種模式是“合作社+農(nóng)業(yè)企業(yè)”，由于農(nóng)業(yè)企業(yè)需要托管服務(wù)的作業(yè)量一般比較大，所以這種模式主要適用于規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)的合作社。如鄒平縣孫鎮(zhèn)全泉農(nóng)機(jī)合作社為山東省恩貝公司、鄒平縣凱信農(nóng)林植（殖）業(yè)有限公司、濱州市中裕集團(tuán)、鄒平縣長(zhǎng)豐農(nóng)牧業(yè)公司等提供托管服務(wù)，訂單作業(yè)面積達(dá)0.45萬(wàn)hm2。

2 初步成效

2.1 滿足農(nóng)民需求，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民收入

對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)了“三低一高”。一是勞動(dòng)成本降低。耕、種、管、收等交給合作社后，大大減少了勞動(dòng)用工。二是投入成本降低。農(nóng)民在合作社購(gòu)買(mǎi)種子化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)資料享受批發(fā)價(jià)，低于市場(chǎng)價(jià)10%以上，單是集中采購(gòu)農(nóng)資一項(xiàng)，就省50～60元/667m2。三是生產(chǎn)成本降低。一年種植小麥、玉米兩季，比農(nóng)戶零星雇用機(jī)械耕種收作業(yè)服務(wù)費(fèi)降低25%，就節(jié)省費(fèi)用150元/667m2左右。合作社專業(yè)服務(wù)隊(duì)集中連片除草、防蟲(chóng)、防病，減少了農(nóng)藥的浪費(fèi)。同時(shí)，統(tǒng)一除草、防蟲(chóng)、防病，規(guī)范使用農(nóng)藥，農(nóng)資用量也降低。以博興明博農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社農(nóng)作物“飛防”為例，一瓶殺紅蜘蛛的藥原本能打0.33 hm2地，農(nóng)民自己只能打一畝。四是土地收入提高。土地托管后，通過(guò)科學(xué)種田和先進(jìn)農(nóng)機(jī)的應(yīng)用土地利用率大大提高，且耕地產(chǎn)量提高5%～10%/667m2，農(nóng)民收入有了較大提高。據(jù)調(diào)查，我市大部分土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶收益在600元/667m2，個(gè)人經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶收益在900元/667m2，土地托管農(nóng)戶收益在1200元/667m2。

2.2 擴(kuò)大作業(yè)規(guī)模，降低服務(wù)成本，提高合作社收入

對(duì)于合作社來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)了“三高一低”。一是作業(yè)收入增高。隨著托管面積不斷擴(kuò)大，服務(wù)費(fèi)用收入也不斷增加。無(wú)棣縣景國(guó)農(nóng)機(jī)合作社農(nóng)機(jī)作業(yè)面積達(dá)0.67萬(wàn)hm2，年作業(yè)服務(wù)收入400多萬(wàn)元，盈余達(dá)100多萬(wàn)元。二是機(jī)械利用增高。土地托管的區(qū)域確定性，解決了“機(jī)械游擊戰(zhàn)”的問(wèn)題，大大提高了機(jī)械利用率。同時(shí)，也有利于計(jì)劃性的配套耕種收管各環(huán)節(jié)機(jī)具，減少了購(gòu)買(mǎi)機(jī)械的盲目性。鄒平縣全泉農(nóng)機(jī)合作社土地托管面積達(dá)0.2萬(wàn)hm2，每臺(tái)機(jī)車年平均純收入達(dá)3萬(wàn)多元。三是生產(chǎn)效益增高。通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷方式，以出廠價(jià)大批量購(gòu)入農(nóng)資，以低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格銷售給農(nóng)戶，賺取農(nóng)資差價(jià)；或者以高于最低收購(gòu)價(jià)的價(jià)格從農(nóng)戶手中收購(gòu)糧食后，因其糧食儲(chǔ)量大、議價(jià)能力強(qiáng)而適當(dāng)加價(jià)出售給糧食加工企業(yè)，賺取糧食差價(jià)。通過(guò)與糧食加工企業(yè)合作，合作社糧食銷售價(jià)格可提高10%左右。四是服務(wù)成本降低。通過(guò)農(nóng)資集中采購(gòu)、機(jī)械化規(guī)模作業(yè)、合同化訂單作業(yè)，全部生產(chǎn)服務(wù)成本可降低25%。

2.3 實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)種植，打造優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌

通過(guò)開(kāi)展土地托管，變一家一戶分散零星的土地為統(tǒng)一種植規(guī)劃、統(tǒng)一作業(yè)服務(wù)，改變了過(guò)去“家家地不多，戶戶各自干”、分散種植品種不統(tǒng)一、田間管理水平差異大等問(wèn)題，解決了一家一戶辦不了、辦不好或辦起來(lái)不劃算的事，很好地把家庭聯(lián)產(chǎn)承包“分”的優(yōu)勢(shì)與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)“統(tǒng)”的功能有機(jī)結(jié)合起來(lái)。不僅提高了各方面效率、降低了綜合成本，還有利于提高田間管理水平、促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、減少面源污染、保證農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，大大增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，以優(yōu)質(zhì)作業(yè)和服務(wù)質(zhì)量，贏得市場(chǎng)和農(nóng)戶，以品牌化的打造和優(yōu)質(zhì)優(yōu)良的產(chǎn)品獲得更大效益。如：惠民縣鑫誠(chéng)農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，分別與麻店鎮(zhèn)街北趙村、堤口劉村、五排村、周家村、班家村等簽訂作業(yè)合同，訂單作業(yè)面積約1 333.33 hm2，在土地托管規(guī)模經(jīng)營(yíng)、增強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)能力、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變方面進(jìn)行了有益探索，以誠(chéng)信、實(shí)力、服務(wù)、產(chǎn)品質(zhì)量贏得了群眾認(rèn)可，樹(shù)立起良好品牌形象。

3 存在的問(wèn)題

一是思想認(rèn)識(shí)不到位。土地托管作為一項(xiàng)新生的事物，農(nóng)民對(duì)其認(rèn)識(shí)還需要一個(gè)過(guò)程，各級(jí)政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)對(duì)如何發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的看法還不統(tǒng)一，對(duì)開(kāi)展農(nóng)村土地托管重要意義的認(rèn)識(shí)還不到位，相關(guān)宣傳和政策推動(dòng)還沒(méi)有及時(shí)跟上。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少干部特別是基層干部對(duì)土地托管還不夠了解，對(duì)擁有農(nóng)機(jī)的合作組織在土地托管中的作用認(rèn)識(shí)也不到位，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到土地托管是解決目前我市農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題的最可行、最現(xiàn)實(shí)的突破口，也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到開(kāi)展土地托管對(duì)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、深化土地經(jīng)營(yíng)制度改革的重大意義。

二是組織推動(dòng)不力。有的合作社負(fù)責(zé)人反映，在剛剛開(kāi)展土地托管的時(shí)候，各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)村組織的推動(dòng)非常必要，如果合作社挨家挨戶談托管、簽合同成本太高，誰(shuí)也不愿去做。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委出面組織協(xié)調(diào)，托管工作就會(huì)順利很多。從調(diào)查情況看，不少基層干部，特別是村干部對(duì)土地托管工作的支持還不夠，這也是不少地方土地托管推進(jìn)緩慢的一個(gè)重要原因。

三是政策措施不配套。通過(guò)與合作社負(fù)責(zé)人座談了解，他們反映比較集中的問(wèn)題，主要是土地和資金問(wèn)題。多數(shù)合作社負(fù)責(zé)人都提出，隨著土地托管規(guī)模的擴(kuò)大，合作社的設(shè)施用地、機(jī)具用地、產(chǎn)品加工和倉(cāng)儲(chǔ)用地需求越來(lái)越大，用地難問(wèn)題已成為制約發(fā)展的重要瓶頸。如鄒平宏偉農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社發(fā)展勢(shì)頭很好，卻苦于沒(méi)有必要的設(shè)施用地而難以擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模，目前。只能露天擺放農(nóng)機(jī)具，對(duì)大型農(nóng)機(jī)具的損害也非常大。同時(shí)，合作社融資難的問(wèn)題也非常突出。由于土地托管具有投入大、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)，且農(nóng)業(yè)用地難以通過(guò)抵押方式取得商業(yè)銀行貸款，貸款難的問(wèn)題普遍存在，因資金短缺無(wú)法擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，急需大額貸款配套政策落地實(shí)施，解決合作社的大額資金需求問(wèn)題。

四是托管行為不規(guī)范。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些合作社與農(nóng)戶簽訂的托管協(xié)議不規(guī)范，有的對(duì)服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量、地塊、糾紛處理等沒(méi)有做出明確約定，一旦發(fā)生糾紛，處理起來(lái)比較麻煩。同時(shí)，對(duì)土地托管的監(jiān)督管理機(jī)制也沒(méi)有建立起來(lái)，大多數(shù)地方還沒(méi)有專門(mén)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，對(duì)土地托管等交易行為缺乏有效的監(jiān)管和服務(wù)。

5 對(duì)策及建議

5.1 進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)

土地托管是貫徹落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革精神的重要載體和抓手，也是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種新型經(jīng)營(yíng)形式，更是新時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)重要方向，對(duì)于破解我市農(nóng)業(yè)發(fā)展困境、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、增加農(nóng)民收入，特別是深化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的改革，盡快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，也切實(shí)可行。因此，各級(jí)黨委政府要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，把土地托管列入全面深化改革的重要內(nèi)容，先易后難、由點(diǎn)及面，讓土地托管盡快在全市落地生根、開(kāi)花結(jié)果，讓更多的農(nóng)民群眾享受到土地托管的好處。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地托管工作的宣傳。充分利用各類新聞媒體，大力宣傳土地托管的新政策、新成效，特別是我市涌現(xiàn)的好典型，讓各類經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民看到榜樣的力量，積極參與土地托管。

5.2 進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

土地托管涉及農(nóng)村土地制度、涉及千家萬(wàn)戶切身利益、涉及農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定，起步階段工作量比較大。建議盡快建立健全土地托管工作組織領(lǐng)導(dǎo)體系和工作體系，成立推進(jìn)土地托管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)全市土地托管工作進(jìn)行總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促檢查。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組部署，搞好情況調(diào)度、調(diào)查研究、督查檢查、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)等。各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要建立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體系和工作體系，盡快在全市形成黨政推動(dòng)、部門(mén)協(xié)作，市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，確保全市土地托管工作順利推進(jìn)。

5.3 進(jìn)一步完善相關(guān)政策

建議根據(jù)本市實(shí)際，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)推進(jìn)土地托管工作的一攬子政策措施，支持農(nóng)機(jī)合作社等各類新型經(jīng)營(yíng)主體參與土地托管。一是加大財(cái)政支持。建議市里采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式，對(duì)全托管土地33.33 hm2以上的經(jīng)營(yíng)主體，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，并列入明年市級(jí)財(cái)政預(yù)算。二是明確用地政策。進(jìn)一步調(diào)整和明確有關(guān)建設(shè)用地或農(nóng)業(yè)用地政策，對(duì)開(kāi)展土地托管的擁有農(nóng)機(jī)的達(dá)到一定規(guī)模的合作組織等經(jīng)營(yíng)主體給予支持。三是制定貼息貸款政策，設(shè)立融資專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，對(duì)開(kāi)展土地托管的農(nóng)機(jī)合作社等經(jīng)營(yíng)主體適當(dāng)補(bǔ)貼。協(xié)調(diào)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)方式，向擁有農(nóng)機(jī)的符合條件的經(jīng)營(yíng)主體，提供融資服務(wù)。四是在涉農(nóng)項(xiàng)目的分配上，有關(guān)部門(mén)要向有土地托管經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)營(yíng)主體傾斜，促其進(jìn)一步發(fā)展壯大。

5.4 進(jìn)一步有序持續(xù)推進(jìn)

一是培育一批土地托管示范組織，充分發(fā)揮示范引導(dǎo)作用，輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)，實(shí)現(xiàn)整村或整鄉(xiāng)推進(jìn)。二是建議每個(gè)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選5～10個(gè)村開(kāi)展試點(diǎn)，盡快形成可復(fù)制可推廣的做法和經(jīng)驗(yàn)，逐步在全市推開(kāi)。三是健全制度，加強(qiáng)監(jiān)管。探索建立土地托管登記備案制度，指導(dǎo)農(nóng)民與經(jīng)營(yíng)主體建立合法穩(wěn)定規(guī)范的托管關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)、托管起步比較早、發(fā)展比較好的縣區(qū)要盡快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，為參與土地流轉(zhuǎn)、托管的各類經(jīng)營(yíng)主體搭建依法、有序、高效交易的平臺(tái)，促進(jìn)土地托管服務(wù)規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展。