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        城市更新,重面子更要重里子

        2023-01-04 23:24:58民生周刊鄭智維
        民生周刊 2022年26期
        關(guān)鍵詞:城市更新片區(qū)

        □ 《民生周刊》記者 鄭智維

        11月30日,住建部印發(fā)了第一批實(shí)施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗做法的清單。

        或建立城市更新統(tǒng)籌謀劃機(jī)制,或建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)實(shí)施模式,或創(chuàng)新與城市更新相配套的支持政策……從三個方面,清單呈現(xiàn)了各城市的具體做法和探索。

        過去的幾十年間,我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,全國人口中,居住在城鎮(zhèn)的人口為9.02億人,占總?cè)丝跀?shù)量的63.89%。

        如今,我國的城市化進(jìn)程進(jìn)入“下半場”—城市更新的重要時期。

        和此前大規(guī)模增量建設(shè)不同,我國城市發(fā)展已轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。黨的十九屆五中全會提出“實(shí)施城市更新行動”,對進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出重大決策部署。

        2021年,“城市更新”被首次寫入《政府工作報告》。第一批試點(diǎn)也于同年11月開始,試點(diǎn)目的為“重點(diǎn)探索城市更新統(tǒng)籌謀劃機(jī)制,探索城市更新可持續(xù)模式及探索建立城市更新配套制度政策”。

        城市更新試點(diǎn)成色如何?探索出哪些可復(fù)制的經(jīng)驗?資金問題如何破解?還存在哪些困難?帶著這些問題,記者進(jìn)行了深入探訪。

        重點(diǎn)任務(wù)

        伴隨人類社會發(fā)展,城市也在不斷演變。

        或公共空間不足,或文化記憶消減,或人際關(guān)系疏離……與現(xiàn)代化建設(shè)的需求相比,部分城市空間的功能品質(zhì)還不相適應(yīng),難以滿足人民日益增長的美好生活需要。

        為改善居住、安全、出行和衛(wèi)生等條件,補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施存在的短板,一些大城市相繼開展了城市更新行動。

        所謂城市更新,即通過維護(hù)、整建、拆除、完善公共資源等合理的方式,對城市空間資源重新調(diào)整配置,使之更好滿足人的期望需求、更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

        2021年4月,國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》明確,城市更新的主要內(nèi)容是:“在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等‘三區(qū)一村’改造為主要內(nèi)容的城市更新行動?!?/p>

        并非簡單地推倒重建,城市更新更加注重城市整體空間規(guī)劃和土地利用、資源配置的均衡及人居環(huán)境的改善等。

        此前,住建部已初步提出城市更新行動的重點(diǎn)任務(wù),包括完善城市空間結(jié)構(gòu)、實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程、強(qiáng)化城市歷史文化保護(hù)塑造城市特色風(fēng)貌、加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)、推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、增強(qiáng)城市防洪排澇能力、推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)等。

        資金難題

        從棚改、城中村改造,到老舊小區(qū)改造,國內(nèi)城市更新發(fā)展的進(jìn)程中,資金一直是推進(jìn)各類更新改造項目的難題。

        為了解決這一問題,中央及地方積極引入社會資本,由政府、企業(yè)、社區(qū)三方共同參與、通力合作。在此背景下,江蘇、北京、重慶、上海等地積極拓展城市更新資金來源渠道。

        通過將公共服務(wù)設(shè)施配套承載力與片區(qū)開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行匹配,安徽省合肥市對收益率高低不同的項目進(jìn)行“肥瘦搭配”,反哺片區(qū)內(nèi)安置房、學(xué)校、黨群中心等公益性項目建設(shè)。

        比如,該市的衛(wèi)崗?fù)跣l(wèi)片區(qū)充分利用市場化運(yùn)作機(jī)制,指定區(qū)屬國有企業(yè)為片區(qū)土地一級整理單位,將軌道TOD項目、片區(qū)安置房、公益性項目建設(shè)等作為土地上市條件,支持區(qū)屬國有企業(yè)競得二級土地開發(fā)權(quán),確保片區(qū)更新改造后公共服務(wù)有提升、公共空間有增加、公共環(huán)境有改善。

        除了片區(qū)更新的“肥瘦搭配”模式外,重慶市的戴家巷老街區(qū)更新探索出“政府+企業(yè)+居民”共同實(shí)施模式。

        由政府出資,通過“微改造”方式開展區(qū)域環(huán)境提升,建設(shè)崖壁步道,國企平臺公司征收部分房屋進(jìn)行改造,引入文化創(chuàng)意、餐飲酒店等業(yè)態(tài),使周邊物業(yè)價值大幅提升,帶動居民自發(fā)開展臨街房屋裝修,形成各具特色的小店。

        在改造中完整保留戴家巷外立面風(fēng)貌,拆除建筑規(guī)模僅占5.6%,容積率由2.94降為2.82,區(qū)域運(yùn)營收入約6至7年可收回房屋改造成本。

        劃定底線

        為延續(xù)城市的歷史文脈和特色風(fēng)貌,城市更新要盡量保留、改造、利用既有的建筑,不隨意移遷拆除已經(jīng)認(rèn)定的歷史建筑、具有保護(hù)價值的老建筑。

        保留住城市記憶,是城市更新的底線之一。

        城市更新已納入到我國“十四五”規(guī)劃綱要中,各地實(shí)施城市更新行動的積極性很高。不少地方都出臺了城市更新的相關(guān)政策、機(jī)制,謀劃了不少推動城市更新落地的項目。

        與此同時,一些地方也出現(xiàn)了有悖城市更新初衷的苗頭。例如,計劃大規(guī)模拆除舊城舊區(qū),有的地方還發(fā)生了大規(guī)??忱蠘洮F(xiàn)象。

        為防止各地重走城市粗放開發(fā)建設(shè)老路,住建部起草了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》,為城市更新劃出底線。

        例如,在老城區(qū)里面,除了違法建筑還有經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房的,不能夠大規(guī)模、成片、集中地拆除現(xiàn)有建筑。同時,還要控制大規(guī)模增建?!袄铣菂^(qū)本來就密度高、強(qiáng)度大,要防止加劇城市交通、市政安全等環(huán)境承載壓力。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長黃艷說。

        “不大規(guī)模異地拆遷,支持就地就近安置,鼓勵房屋所有者、使用人都來參與城市更新,主要是用共建共治共享美好生活家園的模式來推動城市更新?!秉S艷說。

        起步階段

        以北上廣深等一線城市為代表,受起步時間早、發(fā)展速度快、土地資源緊缺等因素的影響,對城市更新的需求更為迫切。

        目前,我國城市更新項目不斷涌現(xiàn)。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)統(tǒng)計,截至2021年底,我國已有411個城市實(shí)施2.3萬個城市更新項目,各地出臺的有關(guān)地方條例、管理辦法和指導(dǎo)意見超過200個。

        在實(shí)踐中,各地不斷創(chuàng)新實(shí)施模式,出臺地方條例、管理辦法和指導(dǎo)意見等超過200個,不斷完善支持存量更新的政策舉措,逐步探索政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式。

        在中國建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計研究院總建筑師劉東衛(wèi)看來,城市更新依然處于起步階段,未來還是要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃,做好頂層設(shè)計。要更注重補(bǔ)短板、惠民生的里子工程,切實(shí)注重補(bǔ)齊設(shè)施和服務(wù)短板。

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