張司晨，張秀杰

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院 東北亞研究所，哈爾濱 150028)

2013年，中國(guó)提出了“一帶一路”倡議，隨之蒙古國(guó)提出了“草原之路”發(fā)展計(jì)劃。而中國(guó)在2013年先后提出“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”構(gòu)想時(shí)，東北和內(nèi)蒙古地區(qū)并沒(méi)有全面納入絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶計(jì)劃線路之內(nèi)，戰(zhàn)略定位也相對(duì)模糊，這一度引發(fā)了蒙古方面的疑慮，擔(dān)心被邊緣化。直到2014年9月，習(xí)近平主席向俄蒙元首提出共同打造中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)倡議時(shí)說(shuō)，“把絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶同俄羅斯跨歐亞大鐵路、蒙古國(guó)草原之路倡議進(jìn)行對(duì)接”，才將 “絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”從原來(lái)主要依靠亞歐大陸橋發(fā)展中國(guó)與中亞的合作，向東北拓展到中國(guó)與俄蒙的合作。打造中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊是對(duì)“一帶一路”構(gòu)想的補(bǔ)充與拓展，并與“一帶一路”構(gòu)想形成一個(gè)整體[1]，既可以推動(dòng)“一帶一路”的目標(biāo)由虛變實(shí)，又可以完成與蒙古國(guó)“草原之路”的戰(zhàn)略對(duì)接。也就是說(shuō)，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的提出使中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接成為可能。

一、中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的理念

眾所周知，“一帶一路”的提出是借用了古代“絲綢之路”的歷史符號(hào)，而蒙古國(guó)“草原之路”的提出也是源于“絲綢之路”這個(gè)概念。在連接?xùn)|西方往來(lái)的多條“絲綢之路”中，位于中國(guó)北方草原與歐亞大陸之間的“草原絲綢之路”是人類(lèi)活動(dòng)最為悠久的通道之一。其一，草原絲綢之路的形成與自然生態(tài)環(huán)境有著密切的關(guān)系。古代歐亞大陸只有北緯40度至50度之間的溫帶氣候和天然草原地帶，才是最適合人類(lèi)東西向交流的通道；其二，古代游牧民族，特別是作為匈奴、突厥和契丹等游牧民族繼承者的蒙古人，隨著13世紀(jì)其締造的蒙古帝國(guó)的崛起，促成了東西方文明之間歷史上最大規(guī)模的交互影響，在這一廣大區(qū)域內(nèi)對(duì)傳播游牧文化、促進(jìn)東西方交流發(fā)揮了不可替代的作用。在中國(guó)提出“一帶一路”宏偉藍(lán)圖后，蒙古國(guó)積極響應(yīng)，表明了雙方尊重歷史與現(xiàn)實(shí)的理念[2]。

自蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型以來(lái)，一直致力于道路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從公路建設(shè)規(guī)劃開(kāi)始，其設(shè)想不斷升級(jí)且具體。在2000年之際，蒙古國(guó)政府提出了“千年路計(jì)劃”，即建設(shè)由橫豎兩條干線和一些支線公路組成的全國(guó)現(xiàn)代化公路網(wǎng)。如果建成，不僅蒙古國(guó)國(guó)內(nèi)的公路狀況將有很大改善，同時(shí)，由于其也是連接歐亞大陸的交通干線，對(duì)改善蒙古民眾生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。此后，在2010年蒙古國(guó)議會(huì)又推出“新鐵路項(xiàng)目計(jì)劃”，計(jì)劃分三個(gè)階段建設(shè)全國(guó)鐵路網(wǎng)，其目標(biāo)是建設(shè)連接中俄和歐亞的運(yùn)輸走廊，反映出蒙古國(guó)政府加強(qiáng)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的雄心與更加遠(yuǎn)大的目標(biāo)。2011年，蒙古國(guó)家大呼拉爾又通過(guò)了《蒙古國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展國(guó)家綱要》。然而，蒙古國(guó)上述一系列交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃都因?yàn)橘Y金或鐵路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等具體問(wèn)題長(zhǎng)期爭(zhēng)論不決，導(dǎo)致其修路的夙愿一直不能達(dá)成，大部分都無(wú)法進(jìn)入實(shí)施階段。直到中國(guó)“一帶一路”倡議的提出，才讓蒙古國(guó)看到了發(fā)展機(jī)遇，并決定抓住這一機(jī)會(huì)。2013年蒙古國(guó)議會(huì)頒布《關(guān)于蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)2014年發(fā)展計(jì)劃》，確定建設(shè)連接中蒙俄三國(guó)的鐵路、公路、石油、天然氣、電力五大通道。2014年9月，在蒙古國(guó)議會(huì)第34號(hào)決議《關(guān)于保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的措施》中，正式將“五大通道”升級(jí)為“草原之路”發(fā)展戰(zhàn)略。蒙古國(guó)“草原之路”計(jì)劃更加全面具體，它不僅涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還將帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及爭(zhēng)取到更大的商機(jī)。在此基礎(chǔ)上，2017年5月10日，蒙古國(guó)政府召開(kāi)專題會(huì)議討論通過(guò)了“發(fā)展之路”國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃。關(guān)于“發(fā)展之路”的具體內(nèi)容，盡管蒙古國(guó)政府沒(méi)有公布相關(guān)文件，但是討論通過(guò)的“發(fā)展之路”國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的宗旨是加強(qiáng)交通運(yùn)輸、電力能源、通信聯(lián)絡(luò)、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、農(nóng)牧業(yè)加工、觀光旅游業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。從中可以清楚看出，“發(fā)展之路”是“草原之路”的升級(jí)版。整體來(lái)看，“發(fā)展之路”主要包括三方面內(nèi)容：一是建設(shè)溝通歐亞、連接中俄的鐵路與公路網(wǎng)以暢通物流，參與中俄能源通道建設(shè)、加強(qiáng)可再生性能源合作，提高電力等能源自給率；二是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)除能源礦業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)的合作；三是打好基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化。

“發(fā)展之路”是蒙古國(guó)政府基于“草原之路”計(jì)劃為了應(yīng)對(duì)中國(guó)政府提出的“一帶一路”倡議，實(shí)現(xiàn)中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接而提出的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念。蒙古國(guó)以“發(fā)展之路”全面對(duì)接“一帶一路”，其合作內(nèi)容更加豐富。“一帶一路”和“發(fā)展之路”是中蒙兩國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放，加強(qiáng)多邊、雙邊合作的全新發(fā)展規(guī)劃，在合作理念、內(nèi)容和利益上具有重合點(diǎn)?；ダ糙A是“一帶一路”所秉持的基本原則，也是中蒙雙方必須把握的合作理念，它要體現(xiàn)在中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接項(xiàng)目設(shè)計(jì)、對(duì)接技術(shù)要求的各個(gè)方面并貫徹始終?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”將實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的互聯(lián)互通作為核心內(nèi)容，蒙古國(guó)的“發(fā)展之路”正是包括公路、鐵路、天然氣管道和石油管道、電力五個(gè)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是通過(guò)連接歐亞大陸、發(fā)揮歐亞大陸橋的作用來(lái)實(shí)現(xiàn)面對(duì)海洋的目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)就是通過(guò)硬件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加強(qiáng)與歐亞國(guó)家在物流、能源和貿(mào)易方面的伙伴關(guān)系，融入亞太經(jīng)濟(jì)體。加快推動(dòng)鐵路、公路、航空等的互聯(lián)互通，發(fā)展雙邊的資金流、物流、人流和信息流等方面的合作，并激活新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，已經(jīng)成為中蒙兩國(guó)的共識(shí)。中蒙兩國(guó)要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略對(duì)接的共同利益就須完善互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，消除瓶頸，擴(kuò)大雙邊合作。蒙古國(guó)自然資源豐富，一直倡導(dǎo)礦業(yè)興國(guó)戰(zhàn)略，煤炭、銅、鐵、黃金和原油等礦產(chǎn)品出口占其出口總額的88%，而其礦產(chǎn)品的83%又是出口到中國(guó)。目前，由于中蒙之間僅有一條開(kāi)通于20世紀(jì)50年代的烏蘭巴托—北京的鐵路線路，故遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足雙邊的運(yùn)輸需求。大部分的礦產(chǎn)品出口還需依賴公路，這使得礦產(chǎn)品出口成本加大，不僅給中蒙雙方增加了負(fù)擔(dān)，也限制了蒙古礦產(chǎn)品出口的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。隨著蒙古國(guó)政策調(diào)整，銅、煤等大型礦的開(kāi)發(fā)逐步啟動(dòng)，蒙古國(guó)礦產(chǎn)品的出口也將隨之增加，中蒙之間的通關(guān)壓力會(huì)進(jìn)一步加大。此外，缺乏向東、西延伸的通道，也阻礙了蒙古國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，“一帶一路”和“發(fā)展之路”對(duì)接，不僅可以解決現(xiàn)有的通道困境，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化，還能以此為基礎(chǔ)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大中蒙加工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)等領(lǐng)域的合作，滿足新時(shí)期中蒙兩國(guó)合作發(fā)展的共同要求。

“一帶一路”的核心內(nèi)容是政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，這“五通”不僅涵蓋了“一帶一路”與參與國(guó)家合作的各個(gè)領(lǐng)域，也能反映出與“一帶一路”沿線國(guó)家互聯(lián)互通的水平。所以說(shuō)，習(xí)近平主席所提出的“五通”這一創(chuàng)新合作模式也為“一帶一路”與“發(fā)展之路”對(duì)接合作指明了方向。

二、中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的意義

首先，對(duì)“一帶一路”建設(shè)起到促進(jìn)作用。實(shí)踐證明，凡是“一帶一路”建設(shè)進(jìn)展順利的時(shí)候，大都是中國(guó)與沿線國(guó)家或是沿線國(guó)家之間實(shí)現(xiàn)了發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的時(shí)候。蒙古國(guó)不僅是第一批與中國(guó)正式確立“一帶一路”合作關(guān)系的國(guó)家之一，還是中方主導(dǎo)推動(dòng)的亞投行、絲路基金的創(chuàng)始成員國(guó)和積極推動(dòng)者?！耙粠б宦贰迸c“發(fā)展之路”對(duì)接，通過(guò)公路、鐵路的貨物運(yùn)輸，油氣通道的跨境貫通和跨國(guó)電網(wǎng)的鏈接，在“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的框架下落實(shí)中蒙發(fā)展戰(zhàn)略項(xiàng)目對(duì)接，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”在多邊經(jīng)濟(jì)走廊方面的突破，可以為“十四五”期間“一帶一路”更快更好進(jìn)入實(shí)操階段起到助推作用。

其次，為與“一帶一路”沿線國(guó)家合作樹(shù)立典范?！耙粠б宦贰背h是打造中國(guó)全方位對(duì)外開(kāi)放新格局的重要計(jì)劃，順利推進(jìn)“一帶一路”離不開(kāi)與沿線國(guó)家的合作。中國(guó)“一帶一路”倡議提出以來(lái)，得到許多國(guó)家的支持與響應(yīng)。目前，中國(guó)繼續(xù)推動(dòng)“一帶一路”前行，迫切需要打造成功示范案例，坐實(shí)中國(guó)的誠(chéng)意和“一帶一路”的共贏共享性[3]。隨著《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》、《“一帶一路”倡議和“發(fā)展之路”倡議對(duì)接合作規(guī)劃》等合作文件的簽署及正式實(shí)施，中國(guó)目前在蒙一批無(wú)償援助項(xiàng)目、優(yōu)買(mǎi)貸款項(xiàng)目，包括路橋、污水處理廠和醫(yī)院等民生項(xiàng)目建設(shè)取得積極進(jìn)展?！耙粠б宦贰迸c“發(fā)展之路”對(duì)接成功，便可向“一帶一路”沿線國(guó)表明中國(guó)提出的“一帶一路”是和平發(fā)展的倡議，是合作共贏的理念，旨在共同打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體，以此增強(qiáng)“一帶一路”沿線其他國(guó)家與中國(guó)合作的信心[4]。中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的具體舉措及項(xiàng)目的成功可視為中國(guó)在推進(jìn)“一帶一路”的進(jìn)程中，開(kāi)創(chuàng)地區(qū)新型合作模式進(jìn)行的有益探索，必然對(duì)中國(guó)與其他沿線國(guó)家的戰(zhàn)略合作產(chǎn)生示范作用，對(duì)“一帶一路”合作共贏理念的推廣起到很好的示范作用。

再次，促進(jìn)中蒙各領(lǐng)域合作實(shí)現(xiàn)互利共贏。習(xí)近平主席在《歡迎沿線國(guó)家和亞洲國(guó)家積極參與“一帶一路”建設(shè)》中強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)沿線國(guó)家實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略相互對(duì)接、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。中蒙之間最大的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)就在于礦業(yè)開(kāi)發(fā)及礦產(chǎn)品貿(mào)易，然而雖然中蒙之間的礦產(chǎn)品貿(mào)易額逐年增長(zhǎng)，但是每年靠公路運(yùn)輸出口3000多萬(wàn)噸煤炭、銅精礦、鐵礦石等，其運(yùn)輸費(fèi)用過(guò)高、競(jìng)爭(zhēng)力下降等短板就成了最大的制約因素。在蒙古國(guó)需要出口礦產(chǎn)品、中國(guó)又需要進(jìn)口大量能源礦產(chǎn)的情況下，中蒙間實(shí)現(xiàn)以鐵路、公路為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作項(xiàng)目對(duì)接，可以提高運(yùn)輸效率、節(jié)省運(yùn)輸成本，無(wú)疑可以破解雙方經(jīng)貿(mào)合作的瓶頸，最終實(shí)現(xiàn)中蒙發(fā)展規(guī)劃對(duì)接。推動(dòng)中蒙兩個(gè)倡議的對(duì)接，不僅可以解決現(xiàn)有的通道困境，還能以此為基礎(chǔ)擴(kuò)大中蒙雙方在產(chǎn)能、加工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、金融等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，滿足新時(shí)期中蒙兩國(guó)合作發(fā)展的共同要求，實(shí)現(xiàn)兩國(guó)各自利益最大化，為中蒙關(guān)系發(fā)展注入新動(dòng)力。

最后，有利于提升中蒙兩國(guó)的地緣戰(zhàn)略地位?！耙粠б宦贰迸c“發(fā)展之路”順利對(duì)接，將會(huì)大大增強(qiáng)中蒙兩國(guó)互信程度，促進(jìn)雙邊互利共贏合作不斷深入，這既是維護(hù)中蒙全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展的前提，也是保障中國(guó)北部安全，及在整體地緣政治中獲得有利地位的重要舉措?！耙粠б宦贰迸c“發(fā)展之路”相得益彰，可借力蒙古國(guó)以解決中國(guó)在“絲綢之路”上距離遠(yuǎn)、地緣伙伴支持不足、戰(zhàn)略安全缺失等問(wèn)題；中蒙兩大戰(zhàn)略對(duì)接形成的地緣政治、外交、經(jīng)濟(jì)和文化影響力，將最大限度地發(fā)揮中蒙在東北亞和亞太格局中的優(yōu)勢(shì)地位[5]。

三、中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的動(dòng)力

首先，中蒙關(guān)系不斷提升，政治基礎(chǔ)不斷穩(wěn)固。中蒙建交70多年來(lái)，兩國(guó)關(guān)系雖經(jīng)歷過(guò)一些曲折，但睦鄰友好始終是主流，伙伴關(guān)系定位不斷提升。1994年，中蒙簽訂《友好合作關(guān)系條約》，兩國(guó)關(guān)系實(shí)現(xiàn)了全面發(fā)展；2003年，建立中蒙睦鄰互信伙伴關(guān)系，兩國(guó)關(guān)系進(jìn)入新的發(fā)展階段；2011年6月，中蒙兩國(guó)關(guān)系上升為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，為兩國(guó)關(guān)系長(zhǎng)期健康穩(wěn)定發(fā)展奠定了政治、法律基礎(chǔ)；2014年8月，中蒙關(guān)系又提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。經(jīng)過(guò)近30年的時(shí)間，兩國(guó)關(guān)系在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、軍事等各個(gè)領(lǐng)域都得到了快速發(fā)展，當(dāng)前中蒙兩國(guó)關(guān)系進(jìn)入快車(chē)道，正處于歷史最好時(shí)期，中國(guó)是蒙古國(guó)第一大貿(mào)易伙伴國(guó)和重要投資伙伴國(guó)。中蒙全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的確立，意味著在涉及對(duì)方主權(quán)、安全、發(fā)展利益等重大問(wèn)題上，中蒙雙方會(huì)相互理解、相互支持，中蒙兩國(guó)關(guān)系未來(lái)發(fā)展大方向不會(huì)輕易改變。習(xí)近平主席指出：中蒙關(guān)系發(fā)展符合兩國(guó)人民根本利益，當(dāng)前中蒙兩國(guó)關(guān)系發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道。中蒙雙方要從戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度把握好兩國(guó)友好合作關(guān)系正確方向，要“做互尊互信的戰(zhàn)略伙伴、互利互惠的合作伙伴、常來(lái)常往的友好伙伴、互幫互助的多邊合作伙伴”。蒙古人民黨在2021年的總統(tǒng)選舉中再度獲勝，人民黨無(wú)論從執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)、與我黨我國(guó)關(guān)系來(lái)看，都會(huì)使雙方交流互信程度得以繼續(xù)保持，而當(dāng)選總統(tǒng)呼日勒蘇赫是中國(guó)人民熟悉的蒙古國(guó)政治家，他長(zhǎng)期積極致力于中蒙友好合作，為兩國(guó)關(guān)系發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。中蒙兩國(guó)關(guān)系仍將保持良好發(fā)展勢(shì)頭，從而共同推動(dòng)中蒙全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系在既有基礎(chǔ)上取得新的更大發(fā)展。

其次，中蒙經(jīng)貿(mào)合作日益緊密，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)日益穩(wěn)定。自1999年起，中國(guó)成為蒙古國(guó)第一大貿(mào)易伙伴。2005年至2014年的十年間，中蒙兩國(guó)貿(mào)易增長(zhǎng)了8倍多，占蒙古國(guó)對(duì)外貿(mào)易總額的比重均達(dá)50%以上。蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)由于受?chē)?guó)內(nèi)法律政策調(diào)整、國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格下調(diào)以及債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重等多種因素影響，2012年至2016年期間，連續(xù)五年處于下行通道，使中蒙貿(mào)易也出現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)。在國(guó)際貨幣基金組織、中國(guó)等國(guó)的幫助下，蒙古國(guó)短期債務(wù)問(wèn)題得到解決，遏制住了經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)。2017年、2018年連續(xù)兩年高幅增長(zhǎng)，分別為35.9%、26.3%。2015—2020年，中蒙進(jìn)出口額占蒙古國(guó)對(duì)外貿(mào)易總額均保持在60%上下，蒙古國(guó)對(duì)中國(guó)出口占其出口總額的比重都在80%左右，蒙古國(guó)自中國(guó)進(jìn)口占其進(jìn)口總額也都在30%以上；其中，蒙古國(guó)對(duì)中國(guó)礦產(chǎn)品出口占出口總額的80%以上。中國(guó)曾多年位居蒙古國(guó)投資國(guó)的第一位，根據(jù)蒙古國(guó)的統(tǒng)計(jì)，1990—2019年期間，中國(guó)對(duì)蒙古國(guó)直接投資總額存量為54億美元，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了1.7萬(wàn)個(gè)工作崗位[6]。而據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，中國(guó)對(duì)蒙投資存量為51.8億美元，占蒙外國(guó)投資總額的22.97%。投資領(lǐng)域主要集中在礦產(chǎn)、能源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，也有餐飲服務(wù)、建筑、金融、畜產(chǎn)品加工等行業(yè)。在經(jīng)濟(jì)合作方面互補(bǔ)的領(lǐng)域也比較多，例如礦業(yè)是蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，但是其國(guó)內(nèi)缺乏資金與技術(shù)，而中方開(kāi)采煤炭、石油等地下資源的人員、技術(shù)、設(shè)備都處于領(lǐng)先水平。再如蒙古國(guó)是傳統(tǒng)的“畜牧業(yè)王國(guó)”，擁有天然牧場(chǎng)12356萬(wàn)公頃，草場(chǎng)和牧場(chǎng)的面積居世界第六位，是世界第三大畜牧業(yè)大國(guó)。但蒙古國(guó)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展水平低，仍以粗放型為主，畜牧業(yè)及農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展水平不高、相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，這些已成為蒙古國(guó)政府面臨的迫切問(wèn)題[7]。而中國(guó)在農(nóng)牧業(yè)上有著非常大的優(yōu)勢(shì),具有高水平農(nóng)牧業(yè)專家人才隊(duì)伍，因此雙方在畜牧業(yè)、畜產(chǎn)品深加工、種植業(yè)、農(nóng)業(yè)新技術(shù)等領(lǐng)域合作前景廣闊。

再次，中蒙人文交流頻繁，為雙方合作搭起橋梁。隨著1980 年中蒙關(guān)系的正?；?，兩國(guó)人員交流也隨之恢復(fù)。而在1994年《中蒙文化合作協(xié)定》簽訂以后，20多年來(lái)兩國(guó)開(kāi)展了多渠道、多層次、多形式的文化交流與合作。中蒙兩國(guó)文化交流、人員往來(lái)日益頻繁。中蒙雙方設(shè)有中蒙人文交流共同委員會(huì)，迄今舉辦過(guò)兩次會(huì)議?？鬃訉W(xué)院在蒙古國(guó)的開(kāi)辦取得了良好效果，現(xiàn)有孔子學(xué)院3所、孔子課堂2所。烏蘭巴托中國(guó)文化中心，起到了宣傳中國(guó)、促進(jìn)交流、搭建橋梁的作用?！吨腥A人民共和國(guó)教育部與蒙古國(guó)教育文化科學(xué)部2011—2016年教育交流與合作執(zhí)行計(jì)劃》促進(jìn)了中蒙教育、文化界交流機(jī)制形成，兩國(guó)在語(yǔ)言文字方面的交流亦日趨深入。中蒙 “交流月”、“中蒙友好交流年活動(dòng)”的舉辦，助推了兩國(guó)戰(zhàn)略合作進(jìn)一步深化，成為中蒙兩國(guó)戰(zhàn)略對(duì)接的重要內(nèi)容。

最后，人民黨“三權(quán)”統(tǒng)一，政策穩(wěn)定性提高。2019年11月14日，蒙古國(guó)家大呼拉爾全體會(huì)議通過(guò)了《蒙古國(guó)憲法修正案》，決定自2020年5月25日開(kāi)始正式頒布實(shí)施新《憲法》。根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，總統(tǒng)任期為六年，只能任一屆。最近這次總統(tǒng)選舉是蒙古國(guó)自1992年始實(shí)行設(shè)有總統(tǒng)的議會(huì)制以來(lái)舉行的第八屆總統(tǒng)選舉，也是蒙古國(guó)新修訂的憲法和總統(tǒng)選舉法生效后首次進(jìn)行的總統(tǒng)選舉，因此，備受?chē)?guó)際國(guó)內(nèi)關(guān)注。呼日勒蘇赫在競(jìng)選宣傳活動(dòng)中曾表示，蒙古國(guó)在國(guó)家未來(lái)發(fā)展規(guī)劃中應(yīng)堅(jiān)持從實(shí)施關(guān)懷政策向?qū)嵤﹦趧?dòng)政策轉(zhuǎn)變、從發(fā)展采礦業(yè)向發(fā)展加工業(yè)方向轉(zhuǎn)變、從進(jìn)口國(guó)向出口國(guó)轉(zhuǎn)變這三個(gè)基本發(fā)展方向。隨著蒙古人民黨在2020年議會(huì)換屆選舉中獲勝，根據(jù)蒙古國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，蒙古人民黨依權(quán)提出總理人選并單獨(dú)組閣。在2021年的總統(tǒng)選舉中該黨再度獲勝。蒙古國(guó)總統(tǒng)呼日勒蘇赫、蒙古國(guó)總理奧云額爾登、蒙古國(guó)議會(huì)議長(zhǎng)贊登沙塔爾均是蒙古國(guó)執(zhí)政黨——蒙古人民黨黨員，從而實(shí)現(xiàn)了蒙古人民黨掌握“三高”職務(wù)的現(xiàn)象，有效解決了蒙古國(guó)政局不穩(wěn)、政策多變的問(wèn)題。人民黨政府提出主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，其一定會(huì)吸取上屆政府失誤的教訓(xùn)，提出長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)劃。例如，2021年12月，蒙古國(guó)即提出了“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，開(kāi)啟新百年征程”的政策。這一“新復(fù)興政策”所包含的“口岸復(fù)興、能源復(fù)興、工業(yè)復(fù)興、城鄉(xiāng)復(fù)興、綠色發(fā)展復(fù)興和國(guó)家效率復(fù)興”，既豐富了中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的內(nèi)容，也為雙方深化合作提供了一個(gè)十分難得的機(jī)遇。

四、中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的阻力

雖然在蒙古國(guó)內(nèi)對(duì)“一帶一路”及中蒙發(fā)展計(jì)劃對(duì)接的支持者占多數(shù)，兩國(guó)實(shí)施戰(zhàn)略對(duì)接存在巨大的發(fā)展空間，但政策實(shí)踐中仍存一系列影響制約因素，面臨著一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的挑戰(zhàn)。

首先，營(yíng)商環(huán)境差。主要表現(xiàn)為國(guó)家法律政策多變，蒙古國(guó)近年《礦產(chǎn)法》《外國(guó)投資法》等都經(jīng)歷了幾度修改，缺乏穩(wěn)定性，給外國(guó)投資者造成很大影響。例如，蒙古國(guó)對(duì)《外國(guó)投資法》分別于1998年、2001年、2002年和2008年進(jìn)行了修改和補(bǔ)充；其中1998年和2001年對(duì)《外國(guó)投資法》的修改內(nèi)容包括10余條規(guī)定，但是到了2002年和2008年，對(duì)《外國(guó)投資法》進(jìn)行的修改又均達(dá)到40余條。再如，蒙古國(guó)的《礦產(chǎn)法》從制定公布到實(shí)施的20多年中也于2001年、2006年、2009年進(jìn)行了三次修改。特別是2012年5月17日，蒙古國(guó)大呼拉爾(議會(huì))通過(guò)的《關(guān)于外國(guó)投資戰(zhàn)略領(lǐng)域協(xié)調(diào)法》，其主要目的是改善外國(guó)企業(yè)在蒙古國(guó)投資的協(xié)調(diào)機(jī)制，使外國(guó)投資遵循市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的健康發(fā)展，同時(shí)達(dá)到促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、防止壟斷的目的。但由于該法律在某些條款上還存在不確定性，如該法律不僅將礦業(yè)、金融、信息等領(lǐng)域確定為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，并且政府需要從申請(qǐng)投資、占股比例、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的組成、產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售直至定價(jià)等全程參與投資相關(guān)領(lǐng)域的外國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為外資進(jìn)入這些領(lǐng)域設(shè)置了限制[8]。此外，該法律還規(guī)定政府可以根據(jù)需要確立新的戰(zhàn)略部門(mén)，這使部分投資者擔(dān)憂蒙古國(guó)政府存在進(jìn)一步擴(kuò)展戰(zhàn)略部門(mén)所涉范圍的可能性，也有人擔(dān)心蒙古國(guó)政府會(huì)借此限制外國(guó)投資者在蒙古國(guó)的投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而對(duì)自身投資利益造成影響。盡管蒙古國(guó)政府積極做出了調(diào)整，決定重新放寬限制，使投資者重拾信心，再掀對(duì)蒙投資高潮，但是由于法律環(huán)境和政治決定的不確定性，投資者仍持觀望態(tài)度，蒙古國(guó)政策法律環(huán)境差已經(jīng)給人留下了刻板印象。在2018年度全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告的“商業(yè)活力”指數(shù)排名中，蒙古國(guó)位居140個(gè)國(guó)家的第89位。而在2019年度全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告中，蒙古國(guó)的這一排名下降到第99位。在世界銀行《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，蒙古國(guó)在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體營(yíng)商便利度排名中位居第81位。從三個(gè)排名來(lái)看，蒙古國(guó)排名均處于中游偏下水平?？傊?，蒙古國(guó)的法律政策不穩(wěn)定、營(yíng)商環(huán)境差等不僅會(huì)給對(duì)蒙投資的中國(guó)企業(yè)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，還將會(huì)降低彼此間的合作效率，而這仍將是“一帶一路”對(duì)接“發(fā)展之路”所要面臨的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。

其次，經(jīng)濟(jì)體量小。蒙古國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值自2011年超過(guò)100億美元之后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極不穩(wěn)定，至2019年，蒙古國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到歷史最高值，也才僅有136.4億美元。對(duì)外貿(mào)易額更是從2011年的113.1美元，一路降至2016年的82.8億美元,2019年才達(dá)到137億美元。此外，蒙古國(guó)對(duì)外貿(mào)易依存度超過(guò)100%，對(duì)國(guó)外市場(chǎng)的依賴程度很高，國(guó)際市場(chǎng)稍有風(fēng)吹草動(dòng)都會(huì)給蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)影響。而新冠肺炎疫情的蔓延帶來(lái)的全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易放緩，對(duì)過(guò)度依賴資源出口、經(jīng)濟(jì)支柱礦業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)30%的蒙古國(guó)來(lái)說(shuō)更是雪上加霜。2020年，蒙古國(guó)GDP僅完成36.96萬(wàn)億圖格里克，即131.37億美元，實(shí)際縮減5.3%，降幅超過(guò)了2008—2009年全球金融危機(jī)時(shí)的水平。2020年，蒙古國(guó)外貿(mào)總額為129億美元，同比減少6.4%；全年財(cái)政預(yù)算收入約合36.5億美元，同比下降13.3%。2020年末，蒙古國(guó)外債總額達(dá)到322億美元，比上年增加15億美元，同比增長(zhǎng)4.8%。蒙古國(guó)如此的經(jīng)濟(jì)體量不僅是蒙古國(guó)“千年路”“草原之路”等基礎(chǔ)設(shè)施難以完工的限制因素，也是近年中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接中鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)遲緩的原因之一。從其目前財(cái)政狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模預(yù)測(cè)，未來(lái)在蒙古國(guó)也會(huì)出現(xiàn)因?yàn)樨?cái)政緊張導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不能按期開(kāi)工建設(shè)的可能。

再次，基礎(chǔ)設(shè)施弱。目前，蒙古國(guó)只有一條承擔(dān)境內(nèi)80%的貨運(yùn)及30%的客運(yùn)業(yè)務(wù)的由中國(guó)至俄羅斯莫斯科的鐵路，而其運(yùn)力的70%是用于過(guò)境運(yùn)輸。蒙古國(guó)公路總里程也只有11萬(wàn)公里，且僅有一條高速公路，高等級(jí)公路也僅占20%，其余大都為草原自然路面。蒙古國(guó)有10家航空公司，與9個(gè)國(guó)家通航，而其中有7家公司經(jīng)營(yíng)的是不定期航線。蒙古國(guó)的電力供應(yīng)、通訊網(wǎng)絡(luò)目前還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，仍有2個(gè)省、40多個(gè)縣未接入中央電力系統(tǒng)，部分電力須從俄羅斯、中國(guó)進(jìn)口。蒙古國(guó)與中國(guó)、蒙古國(guó)與俄羅斯雖然分別有13個(gè)和16個(gè)邊境口岸，但是其中能保障常年雙邊開(kāi)放的卻很少，中蒙邊境新疆維吾爾自治區(qū)境內(nèi)僅有1個(gè)常年雙邊開(kāi)放口岸?？傊?，蒙古國(guó)的鐵路、公路、航空、港口的基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)老化落后，兩國(guó)之間的道路等級(jí)不對(duì)接，甚至存在鐵路標(biāo)準(zhǔn)不同的情況，不能滿足日益增長(zhǎng)的運(yùn)輸要求，不僅起不到對(duì)貿(mào)易暢通的支撐作用，還限制了中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

最后，互信須提高。隨著中蒙關(guān)系定位逐年提升，兩國(guó)全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系得到健康發(fā)展，睦鄰友好已經(jīng)成為社會(huì)主流。民調(diào)顯示，蒙古民眾對(duì)中國(guó)的友好度也在近年有所提升，特別是在中蒙攜手抗擊新冠肺炎疫情中，兩國(guó)人民相互支持，“羊來(lái)茶往”被傳為佳話，大大增進(jìn)了彼此的感情。但是，在中蒙兩國(guó)今后的合作交往中，從國(guó)家到民眾間的互信仍有待于進(jìn)一步提升。由于對(duì)歷史認(rèn)識(shí)、民族文化存在差異，蒙古社會(huì)對(duì)中國(guó)的刻板印象一時(shí)還很難改變。盡管蒙古國(guó)是“一帶一路”倡議提出后表現(xiàn)非常積極的國(guó)家，但由于政治、經(jīng)濟(jì)等多方面的原因，其對(duì)“一帶一路”倡議的認(rèn)知也有個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。經(jīng)貿(mào)合作是互信和理解的基石，在中蒙經(jīng)貿(mào)合作中要通過(guò)轉(zhuǎn)變合作模式、拓寬合作領(lǐng)域、提高合作質(zhì)量來(lái)解決存在的貿(mào)易結(jié)構(gòu)不合理、貿(mào)易增長(zhǎng)方式落后等問(wèn)題，以達(dá)到消除蒙古國(guó)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴的顧慮，順利推進(jìn)“一帶一路”與“發(fā)展之路”的對(duì)接。