崔征 周夢(mèng)茜 孔靈柱 崔曉（吉林建筑大學(xué)）

調(diào)查顯示，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有宅基地面積約為3億畝，但得到有效利用的宅基地不超過三分之二，在這種情況下宅基地的占用數(shù)量還在不斷增加，這無疑擠占了本就緊缺的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、耕地資源，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展極為不利。2015年，我國(guó)設(shè)置了33個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)。針對(duì)現(xiàn)存的問題，各改革試點(diǎn)進(jìn)行了嘗試性的探索，取得了一定的成效，政府稅收增加，土地利用效率得到提高，集體組織收入及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入逐漸上漲，但在改革過程中仍存在一系列需要解決的問題，這些問題阻礙著宅基地制度改革發(fā)揮最大效用。

一、試點(diǎn)制度改革現(xiàn)狀

試點(diǎn)地區(qū)主要從以下幾方面進(jìn)行了改革嘗試。

（一）大部分試點(diǎn)地區(qū)將確權(quán)作為“破冰”之舉

宅基地確權(quán)可以明確使用權(quán)歸屬，減少不確定性，使權(quán)利發(fā)揮約束和激勵(lì)功能，而權(quán)利證書是轉(zhuǎn)讓和抵押的憑證，意味著國(guó)家對(duì)個(gè)人擁有宅基地使用權(quán)的肯定，但這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作常常被忽視，導(dǎo)致農(nóng)民不確定自己的產(chǎn)權(quán)范圍，這是出現(xiàn)宅基地閑置問題的重要原因。大部分試點(diǎn)還對(duì)超過法定面積的宅基地征收有償使用費(fèi)，這使一部分農(nóng)民自動(dòng)放棄了面積過大的宅基地，為資源的高效利用提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）資源有效配置的前提是整合資源

各試點(diǎn)都在盡量引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地，“自愿有償退出”是試點(diǎn)地區(qū)處理閑置宅基地的原則之一，“償”包括但不僅限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、以地?fù)Q房、異地遷建、舊村改造、集中居住等形式，這些措施提高了居民的聚集度，更便于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，更容易帶來外部利潤(rùn)。除有償退出外，對(duì)于空閑或已經(jīng)坍塌兩年以上的宅基地，進(jìn)行強(qiáng)制退出。

（三）集約利用退出后的宅基地用途轉(zhuǎn)換、權(quán)屬轉(zhuǎn)移

對(duì)于自愿有償退出的農(nóng)民宅基地，由村集體集中收回，以“地票”（重慶市大足區(qū)）、“復(fù)墾券”（河南省長(zhǎng)垣縣）等形式進(jìn)入特定市場(chǎng)交易，擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓范圍，如轉(zhuǎn)讓、租賃給有需要的城鎮(zhèn)居民、企業(yè)或其他集體組織。通過合法的轉(zhuǎn)讓途徑轉(zhuǎn)讓宅基地不僅降低了交易雙方的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政府而言，監(jiān)督成本也可以減少，從一定程度上阻止了“隱形市場(chǎng)”的形成。降低交易成本也有利于實(shí)現(xiàn)外部利潤(rùn)。將閑置宅基地用于抵押貸款或以房入股也是試點(diǎn)地區(qū)提出的利用方式。

二、試點(diǎn)制度改革中存在的問題

（一）解決方法片面，補(bǔ)償形式單一

在探索宅基地制度改革的道路上，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)從各角度進(jìn)行了探索，毋庸置疑，以上的制度改革措施較為全面地解決了現(xiàn)行宅基地制度中存在的問題。大部分試點(diǎn)地區(qū)只進(jìn)行了其中的部分變革，雖取得了一定成果，但仍可進(jìn)一步深化改革。改革過程中各地區(qū)既要互相學(xué)習(xí)借鑒，也要注意因地制宜。以宅基地有償退出的補(bǔ)償方式為例，大部分試點(diǎn)地區(qū)都只確定了一種置換模式，有的農(nóng)民對(duì)政策提供的退出模式不滿意，導(dǎo)致宅基地退出困難，如政策上規(guī)定給予退出宅基地的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而農(nóng)民更希望進(jìn)行資產(chǎn)置換。

（二）農(nóng)民意識(shí)形態(tài)固化，阻礙制度改革

宅基地確權(quán)方面，農(nóng)民對(duì)宅基地確權(quán)認(rèn)知有限，不知道拿到權(quán)屬證書后有何用處，有的村民還可能擔(dān)心確權(quán)后現(xiàn)有權(quán)益受到損害，導(dǎo)致農(nóng)民在確權(quán)過程中積極性不高，甚至抵制、排斥確權(quán)，這大大拉長(zhǎng)了確權(quán)的時(shí)間周期；宅基地退出方面，有的農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念影響，認(rèn)為“祖宅”即使不使用也不能動(dòng)，有的農(nóng)民雖進(jìn)城務(wù)工，但將宅基地作為“保底財(cái)產(chǎn)”而不愿退出。

（三）抵押無擔(dān)保，宅基地抵押權(quán)難以落實(shí)

在以宅基地進(jìn)行抵押貸款方面，由于農(nóng)民的違約最終只能由政府買單，導(dǎo)致沒有擔(dān)保公司愿意為農(nóng)民貸款提供擔(dān)保。雖然有的試點(diǎn)自主建立了擔(dān)保公司試圖解決此問題，但對(duì)于一些落后的地區(qū)而言，此辦法無法落實(shí)，試點(diǎn)可以享受改革中的國(guó)家紅利，若想推廣還需兼顧經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的實(shí)際情況。沒有擔(dān)保就不能貸款，宅基地抵押權(quán)便形同虛設(shè)。

三、對(duì)試點(diǎn)地區(qū)制度改革的建議

（一）豐富補(bǔ)償模式，打好“組合拳”

目前，宅基地退出補(bǔ)償模式主要有貨幣置換、異地房產(chǎn)置換、異地宅基地置換三種，同一地區(qū)可能既有農(nóng)民希望繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，又有農(nóng)民希望進(jìn)城安家，針對(duì)不同的人群，應(yīng)實(shí)行靈活的宅基地退出補(bǔ)償模式，使農(nóng)民退出宅基地后得到想要的補(bǔ)償，增加農(nóng)民退出宅基地的積極性。

（二）加強(qiáng)政策宣傳，完善保障機(jī)制

除通過發(fā)放宣傳冊(cè)、粘貼告示等方式宣傳外，村委會(huì)及村民代表可面向全體村民展開以交流溝通為主要方式的全面宣傳。宣傳內(nèi)容應(yīng)在講清政策的同時(shí)通俗易懂，穿插享受制度改革福利的案例，使村民能夠直觀感受到宅基地確權(quán)、退出的好處，使其積極參與到宅基地制度改革中來。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，有意愿在城市定居的，應(yīng)建立健全相應(yīng)政策法規(guī)，使其在就業(yè)、生活、醫(yī)療、子女教育等方面沒有后顧之憂，舍棄農(nóng)村的宅基地，更好地融入城市生活。

（三）增加政策傾斜，提供資金支持

資金是一系列舉措能否順利實(shí)行的關(guān)鍵問題。起步階段，國(guó)家可撥付資金支持宅基地建設(shè)，但需確保?？顚Ｓ?，防止挪作他用。對(duì)于利用宅基地抵押擔(dān)保的問題，可建立全國(guó)統(tǒng)一的擔(dān)保公司，各地設(shè)置分公司，明確擔(dān)保范圍后，為符合條件的宅基地提供貸款擔(dān)保，也可鼓勵(lì)部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)為農(nóng)民提供融資擔(dān)保，由地方政府出臺(tái)不良貸款處置政策，將不良貸款者與其他社會(huì)信用活動(dòng)掛鉤，最大限度避免逾期還貸情況的發(fā)生。