馬榮嶸

作者單位：遼寧湯河子經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)

《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）對(duì)政府采購的定義和適用范圍做出了調(diào)整。政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購實(shí)體，為了自身履職或者提供公共服務(wù)的需要，使用財(cái)政性資金或者其他國有資產(chǎn)，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、政府和社會(huì)資本合作等。對(duì)于開發(fā)區(qū)而言，政府采購一方面滿足其自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面滿足開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、服務(wù)企業(yè)等需求。開發(fā)區(qū)的政府采購項(xiàng)目資金占預(yù)算支出比重大，對(duì)于提高財(cái)政資金使用績效，體現(xiàn)公開、公平、公正的采購原則，以及優(yōu)化地方營商環(huán)境，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。

一、加強(qiáng)開發(fā)區(qū)政府采購內(nèi)控管理的必要性

（一）機(jī)制體制改革的必然要求

政府采購機(jī)制體制改革一直在路上?！笆濉逼陂g，財(cái)政部頒發(fā)的政府采購制度性規(guī)定文件總數(shù)達(dá)到26件，內(nèi)容涉及包括政府采購程序、信息公開、采購人權(quán)利和責(zé)任以及營商環(huán)境等各個(gè)方面?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮穭t指明了采購制度改革方向。2022年3月財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于做好2022年政府采購服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》，做出了要進(jìn)一步加大重點(diǎn)領(lǐng)域政府采購服務(wù)改革力度、嚴(yán)格規(guī)范政府采購服務(wù)管理和推進(jìn)事業(yè)單位政府采購服務(wù)改革等重點(diǎn)工作的指示。

開發(fā)區(qū)隨著改革開放而產(chǎn)生，也在不斷經(jīng)歷著體制機(jī)制的探索和試驗(yàn)。行政管理體制、經(jīng)濟(jì)管理體制、財(cái)稅體制、開發(fā)建設(shè)模式、招商引資模式、運(yùn)營管理模式等等方面都在進(jìn)行著嘗試與總結(jié)。在摸索改革期間，開發(fā)區(qū)的政府采購工作在主體責(zé)任劃分、采購程序監(jiān)管、財(cái)政資金管理等方面面臨著更為復(fù)雜的狀況。

因此，開發(fā)區(qū)的政府采購不僅體現(xiàn)著政府采購的機(jī)制體制改革，也體現(xiàn)著開發(fā)區(qū)的機(jī)制體制改革，具有雙重性質(zhì)。

（二）提高地方營商環(huán)境的必然要求

《征求意見稿》強(qiáng)化了政府采購政策功能，其中包括支持中小企業(yè)、優(yōu)化營商環(huán)境等要求。一方面，政府采購是開發(fā)區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的一個(gè)重要手段。構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系能夠促進(jìn)政府采購領(lǐng)域公平競爭，能夠優(yōu)化營商環(huán)境。政府采購在供應(yīng)商準(zhǔn)入、合同履行方面等要提供公平公正的環(huán)境，應(yīng)遵循公平競爭、公正廉潔的原則。政府采購在采購方式與程序、采購合同管理等方面應(yīng)遵循“放管服”等措施，推動(dòng)提升營商環(huán)境。另一方面，招商引資是優(yōu)化營商環(huán)境的一個(gè)重要窗口。構(gòu)建兼具優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)政務(wù)企業(yè)服務(wù)環(huán)境的招商引資環(huán)境能夠促進(jìn)開發(fā)區(qū)項(xiàng)目引進(jìn)與企業(yè)落戶。開發(fā)區(qū)在進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的過程中，進(jìn)行政府采購是必要環(huán)節(jié)，在招商引資的過程中，也可能會(huì)涉及政府采購業(yè)務(wù)。這其中的政府采購兼具雙重優(yōu)化營商環(huán)境的作用。因此，對(duì)于開發(fā)區(qū)而言，做好政府采購對(duì)提升營商環(huán)境起著重要的作用。

（三）提升財(cái)政資金管理水平的必然要求

從政府采購行為上看，從編制采購預(yù)算到采購資金支付等一系列流程體現(xiàn)了政府機(jī)關(guān)作為采購人的財(cái)務(wù)管理理念、水平和作風(fēng)?；鶎訂挝回瀼卣少彿煞ㄒ?guī)的力度，執(zhí)行采購流程公平、公正、公開、透明的程度，運(yùn)用財(cái)政資金的績效水準(zhǔn)，維護(hù)采購人利益的情況等等均體現(xiàn)了財(cái)政管理水準(zhǔn)。加強(qiáng)政府采購行為的內(nèi)控管理，能夠有效地提高財(cái)政管理水平，增強(qiáng)資金使用效益，提升政府執(zhí)政的公信力。

二、開發(fā)區(qū)政府采購內(nèi)控管理存在的問題

（一）內(nèi)控管理意識(shí)不充分

開發(fā)區(qū)的政府采購內(nèi)控管理意識(shí)淡薄，或者只是籠統(tǒng)地了解，并不具有系統(tǒng)化、精細(xì)化管理意識(shí)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：內(nèi)部沒有形成適應(yīng)單位采購特點(diǎn)的具體內(nèi)控體制機(jī)制；崗位設(shè)置或人員分工沒有形成預(yù)算、執(zhí)行、審核與監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的相互流程銜接與監(jiān)督制約；在采購操作上沒有對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)形成檢查與制衡機(jī)制；存在未完全按照規(guī)范的采購方式和程序采購的現(xiàn)象。

（二）管理機(jī)制不完善

政府采購內(nèi)控管理機(jī)制應(yīng)是一個(gè)合法合規(guī)、講求績效、問責(zé)到位的全面而系統(tǒng)的機(jī)制。開發(fā)區(qū)的政府采購機(jī)制不完善主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面上。其一體現(xiàn)在單位層面上。在“管委會(huì)+公司”運(yùn)行機(jī)制下，雙方組織架構(gòu)、職能劃分和人員設(shè)置不夠完善。存在分工不明確，責(zé)任不清晰的現(xiàn)象。采購執(zhí)行崗位、預(yù)算編制和資金支付崗位以及履約驗(yàn)收審核崗位等或缺位或職責(zé)邊界模糊或溝通協(xié)調(diào)不順暢，沒有形成合理分工、流程優(yōu)化和相互監(jiān)督制約的組織機(jī)制。其二體現(xiàn)在業(yè)務(wù)層面上。采購需求與預(yù)算編制分別在采購項(xiàng)目的專業(yè)性與財(cái)務(wù)預(yù)算的專業(yè)性達(dá)不到滿足采購需求與提高財(cái)政資金效能的雙贏；采購資金流轉(zhuǎn)管理存在疏漏；采購招投標(biāo)缺乏透明性，不能做到信息全程公開化；履約驗(yàn)收與資金支付不能相互制衡；在合同文本擬定、采購代理績效等環(huán)節(jié)內(nèi)部控制缺少設(shè)置與管理。

(三) 具體規(guī)范不細(xì)致

采購運(yùn)行中往往沒有根據(jù)自身的情況形成具有針對(duì)性的、指導(dǎo)具體操作的、嚴(yán)格縝密的內(nèi)控規(guī)范與流程。開發(fā)區(qū)的政府采購所涉及的貨物、工程或服務(wù)項(xiàng)目具有資金規(guī)模大、建設(shè)周期長以及涉及投融資和與社會(huì)資本合作建設(shè)項(xiàng)目等復(fù)雜的情況。對(duì)于采購標(biāo)的本身和市場的了解，采購預(yù)算編制和采購方式以及合同簽訂所需要的專業(yè)認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)是有差異的。以公開招標(biāo)的采購流程為例，內(nèi)控不完善的情形包括采購需求與預(yù)算編制銜接協(xié)調(diào)不充分，公告審查評(píng)標(biāo)委托代理機(jī)構(gòu)而忽略設(shè)置內(nèi)部和外部監(jiān)督環(huán)節(jié)，簽訂合同對(duì)于財(cái)稅和法律方面的把控缺失，履約驗(yàn)收外部質(zhì)量檢驗(yàn)和內(nèi)部監(jiān)督檢查不能并舉等等。

三、在單位層面加強(qiáng)開發(fā)區(qū)政府采購內(nèi)控管理

（一）提高采購內(nèi)控管理意識(shí)，強(qiáng)化采購人主體意識(shí)

加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的內(nèi)部控制管理是貫徹《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措，也是深化政府采購制度改革的內(nèi)在要求。此次《征求意見稿》更是意在強(qiáng)調(diào)采購人主體責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化采購人在內(nèi)控管理的主體意識(shí)。提高采購內(nèi)控管理意識(shí)要做好以下功課：一是要加大依法執(zhí)政理念宣傳，圍繞政府采購法律法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)，使得依法執(zhí)政的觀念根植于心；二是要促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變觀念的推進(jìn)，圍繞政府采購相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行研習(xí)，以其達(dá)到提高公共服務(wù)績效的目的；三是要推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政管理模式思維深入，對(duì)于資金預(yù)算、資金支付、資金成本以及資金績效等都要用財(cái)政管理的思維和內(nèi)控管理的思維去執(zhí)行去把控；四是要加強(qiáng)采購內(nèi)部控制規(guī)定宣傳，作為采購當(dāng)事人，不應(yīng)忽略內(nèi)部的監(jiān)督與制衡，應(yīng)形成法律維度、財(cái)政維度、政策維度等多方面的內(nèi)部控制思維。

（二）建立采購內(nèi)控管理機(jī)制架構(gòu)

開發(fā)區(qū)的政府采購內(nèi)控管理機(jī)制是實(shí)行政府采購內(nèi)控管理的基礎(chǔ)。

其一，要建立采購內(nèi)控的組織人事機(jī)制架構(gòu)。尤其在“管委會(huì)+公司”運(yùn)行模式下，更要明確組織構(gòu)成。以決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)相分離為基本要求，設(shè)定單位內(nèi)控管理的牽頭部門、決策部門、管理部門、執(zhí)行部門和審核監(jiān)管部門。牽頭部門可以是財(cái)政辦公室或綜合辦公室或其他業(yè)務(wù)科室，對(duì)采購內(nèi)控的改革精神、政策指引、原則、規(guī)范在單位進(jìn)行學(xué)習(xí)貫徹，并結(jié)合單位具體情況引導(dǎo)制定并形成單位內(nèi)部手冊(cè)或方案。決策部門一般為領(lǐng)導(dǎo)班子，符合“三重一大”的采購事項(xiàng)要通過領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議審議決議。單位應(yīng)逐步建立采購事項(xiàng)集體研究、合法性審查和內(nèi)部會(huì)簽相結(jié)合的議事決策機(jī)制。管理部門具體要看單位整個(gè)科室編制崗位設(shè)置，不適合設(shè)定專門科室的，則設(shè)定專門管理人員。執(zhí)行部門一般為財(cái)政科室與業(yè)務(wù)科室相結(jié)合。項(xiàng)目預(yù)算、資金支付與資產(chǎn)管理等財(cái)政科室事項(xiàng)要與采購提出、執(zhí)行、驗(yàn)收等采購業(yè)務(wù)科室形成溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，相互配合，完成采購整體全部流程。審核監(jiān)管部門也要視單位科室設(shè)置的具體情況而定。內(nèi)部審計(jì)科室、領(lǐng)導(dǎo)班子層面或內(nèi)部相互監(jiān)督崗位等要起到監(jiān)管的職責(zé)。

其二，要建立采購內(nèi)控的崗位職責(zé)機(jī)制架構(gòu)。對(duì)于崗位職責(zé)的規(guī)定，要強(qiáng)化主體責(zé)任，做到分崗設(shè)權(quán)；要明確清晰，做到有條理有清單；要相互制約,做到防止權(quán)力濫用；要強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，做到全覆蓋無漏洞?；鶎訂挝豢稍陉P(guān)鍵性崗位設(shè)置上，在不違背不相容相互分離的前提下，進(jìn)行一崗多人，多人一崗，交叉設(shè)置，并且按照項(xiàng)目進(jìn)行主責(zé)任人輪換，做好輪崗安排。這樣既能保證崗位職責(zé)不缺位，又能保證職責(zé)權(quán)力有制衡。

（三）培養(yǎng)采購與內(nèi)控管理專業(yè)人員

開發(fā)區(qū)采購涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目資金運(yùn)用、投資融資項(xiàng)目等各領(lǐng)域，需要工作人員具備財(cái)務(wù)、法律、工程、商業(yè)貿(mào)易等多方面專業(yè)知識(shí)。因此，在采購實(shí)踐中，加強(qiáng)培養(yǎng)多方面理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員尤為重要。專業(yè)人員應(yīng)該始終增強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)政策的學(xué)習(xí)，理解法條實(shí)質(zhì)，領(lǐng)悟政策精神，掌握核心政策，并且要緊跟改革的步伐，更新知識(shí)儲(chǔ)備。不僅要加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)，而且要加強(qiáng)對(duì)外學(xué)習(xí)，在有條件的情況下，參與培訓(xùn)，請(qǐng)教法律財(cái)務(wù)專業(yè)人士，對(duì)于新政策采購案例組織解讀討論，不斷提升專業(yè)能力。

四、在業(yè)務(wù)層面加強(qiáng)開發(fā)區(qū)政府采購內(nèi)控管理

采購內(nèi)控管理業(yè)務(wù)層面涉及法律法規(guī)執(zhí)行、政策執(zhí)行以及貨物工程服務(wù)等交易活動(dòng)執(zhí)行，流程長、環(huán)節(jié)多、狀況雜。在業(yè)務(wù)層面的管控上，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)內(nèi)容。

（一）加強(qiáng)對(duì)采購需求管理與預(yù)算管理的內(nèi)部控制

此次《征求意見稿》進(jìn)一步加強(qiáng)了政府采購需求管理，明確了采購需求定義與定位。采購需求是否真實(shí)、合理和科學(xué)，是否經(jīng)過復(fù)核審核審批，是否經(jīng)過調(diào)研論證，預(yù)算編制是否嚴(yán)格以需求為依托，是否經(jīng)過貼合市場價(jià)格的測算，是否有到位的預(yù)算指標(biāo)，這些都是內(nèi)控管理的要求。采購需求提出往往是業(yè)務(wù)科室，預(yù)算編制則是財(cái)務(wù)科室或崗位人員負(fù)責(zé)，兩方面工作相分離又要相協(xié)調(diào)，需要深入調(diào)研考察，詳細(xì)了解市場行情。對(duì)于資金規(guī)模大、建設(shè)周期長的重點(diǎn)項(xiàng)目，還需要第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評(píng)價(jià)，以保證采購計(jì)劃與預(yù)算效果和效率?；鶎尤藛T進(jìn)行采購計(jì)劃和采購預(yù)算的編制，部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行復(fù)核把控，再由領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行審批或者由專門成立的采購小組進(jìn)行審批，最后在領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議或集體會(huì)議形成決策。

（二）加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商條件設(shè)置的內(nèi)部控制

設(shè)置供應(yīng)商條件關(guān)系開發(fā)區(qū)的政府采購是否能夠面向市場提供公正、公平、公開的競爭機(jī)會(huì)，關(guān)系是否能夠切實(shí)優(yōu)化營商環(huán)境，關(guān)系是否能夠切實(shí)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。此次《征求意見稿》將招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)定義為政府采購參與人，而非當(dāng)事人，開發(fā)區(qū)政府作為采購當(dāng)事人更要注重對(duì)各個(gè)流程環(huán)節(jié)的控制與管理，當(dāng)發(fā)現(xiàn)代理機(jī)構(gòu)有不合法、不合規(guī)、不合理的條件設(shè)置時(shí)，要及時(shí)糾正。如不能將勞動(dòng)爭議等民事訴訟發(fā)生敗訴記錄設(shè)置為排斥性的要求將資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項(xiàng)目實(shí)際需要相適應(yīng)的供應(yīng)商拒之門外。如不應(yīng)將注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、納稅總額作為設(shè)置供應(yīng)商條件的標(biāo)準(zhǔn)。要注意管理監(jiān)督，不能將供應(yīng)商的條件門檻與評(píng)審因素相混淆。例如，信用記錄是資格條件而非評(píng)審因素?！墩髑笠庖姼濉钒凑铡胺殴芊备母锞窈鸵?，簡化供應(yīng)商資格條件，政府采購人更應(yīng)注意供應(yīng)商資格審查的注意事項(xiàng)。

（三）加強(qiáng)采購成本內(nèi)控管理

采購成本內(nèi)控管理對(duì)于財(cái)政資金使用效益至關(guān)重要。開發(fā)區(qū)運(yùn)行主體既包括行政事業(yè)單位，也包括以盈利為目的企業(yè)。在采購資金主要以財(cái)政資金為來源的情況下，因其不以收入、成本費(fèi)用和利潤為要素，往往形成采購成本控制意識(shí)淡，執(zhí)行弱、內(nèi)控松。采購活動(dòng)成本內(nèi)控，要從預(yù)算抓起，對(duì)預(yù)算環(huán)節(jié)要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督審核，重點(diǎn)把控貨物工程服務(wù)的量與質(zhì)，籌劃并嚴(yán)格支付進(jìn)度與方式。應(yīng)建立全面科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系，使成本管理切實(shí)在預(yù)算階段、采購執(zhí)行階段與資金支付階段都得到落實(shí)。

（四）加強(qiáng)履約驗(yàn)收內(nèi)控管理

履約驗(yàn)收是采購收尾階段的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政府采購質(zhì)與量把控的最后一關(guān)。要把好履約驗(yàn)收關(guān)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)優(yōu)量足價(jià)格合理的政府采購，在思想認(rèn)識(shí)上，就不能重采購而輕驗(yàn)收，不能將履約驗(yàn)收形式化和程序化，而是要驗(yàn)收與采購并重，將驗(yàn)收實(shí)質(zhì)化和績效化；在驗(yàn)收?qǐng)?zhí)行上，作為政府采購人應(yīng)組織多方參與，嚴(yán)格把控合同，實(shí)現(xiàn)驗(yàn)收專業(yè)化和公開化。采購工作人員一方面要組織好采購代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家等參加人，提升驗(yàn)收專業(yè)化程度；另一方面要不斷提升自身業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)。對(duì)于驗(yàn)收公開化，要依托財(cái)政管理、政府采購等平臺(tái)強(qiáng)化驗(yàn)收過程公開，使得驗(yàn)收記錄可查詢、可追溯、可追責(zé)。對(duì)于驗(yàn)收結(jié)果要公示，接受社會(huì)監(jiān)督。在監(jiān)督管控上，要將驗(yàn)收監(jiān)管全面化和常態(tài)化。全面化體現(xiàn)在監(jiān)管對(duì)象全面、監(jiān)管內(nèi)容全面和監(jiān)管過程全面。驗(yàn)收監(jiān)管常態(tài)化要把監(jiān)管作為日常之舉，并形成常態(tài)化的監(jiān)管記錄。